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“吠叫,而不是咬人”:美国鹰派精英眼里的拜登外交政策

作者:   来源:民智国际研究院  已有 540人浏览 字体放大  字体缩小

导语:

当两年前拜登入住白宫时,许多外交政策分析家认为,相较于特朗普外交政策的不稳定,拜登政府的政策将会更加稳重。然而,在美国鹰派精英的眼里,拜登任期两年时间里政府的政策同样混乱。一方面,美国政府实行保护主义,尝试给予美国公司补贴,以此来与中国企业进行竞争,但却因此损伤盟友利益;另一方面,拜登政府又期望建立一个团结“民主”的国际社会,却难以做到经济政策与外交政策的平衡。此外,鹰派政客认为虽然拜登政府对华发出了一系列强硬的表态,但却没有进行一系列实际的行动,例如,没有增加国防部的支出。作者认为,在拜登接下来的两年任期里,政府应该利用美国公众对贸易的支持来促使盟友减少对中国的经济依赖。与此同时,政府应该增加国防预算,并增加盟友的武装力量。分析美国鹰派的政策视角,有利于我方做出战略调整。

本文编译自外交事务(Foreign Affairs)杂志。原标题为《拜登的外交政策一团糟——白宫未能匹配手段和目的》(Biden’s Foreign Policy Is a Mess ——The White House Has Failed to Match Means and Ends)。作者科里沙克 (Kori Schake) 为美国企业研究所的高级研究员和外交与国防政策研究主任。文章略有删改,仅代表作者观点,供读者思考,与公众号立场无关。如有侵权,请联系删除。

两年前,乔·拜登(Joe Biden)取代唐纳德·特朗普(Donald Trump)入主白宫时,许多外交政策分析人士松了一口气。相较于特朗普政策制定的飘忽不定甚至不计后果,拜登则更加稳重,这意味着美国可能会重新成为世界上的一支稳定力量。拜登总统自己表明了这种态度,2021年2月,他向盟友承诺:“美国回来了”。在经历了特朗普时代的动荡之后,一个有着严肃外交政策议程的政府再次在华盛顿发号施令。

然而,拜登任期的头两年并没有向公众证明这种乐观预期或承诺是正确的。相反,混乱比比皆是,政府宣称的优先事项与其行为之间存在令人不安的脱节。拜登保护美国工人、促进美国产业发展的愿望,与建立联盟遏制中国威胁的必要性相互矛盾。

例如,拜登国家安全战略的主要缺陷是缺乏经济愿景,无法让美国和其他国家减少对中国产品和市场的依赖。由于华盛顿难以在经济方面拉拢盟友,美国战略的其他要素最终会发挥更大的作用,尤其是军队。但在这方面,拜登政府虽然认识到中国构成紧迫的军事威胁,但在国防预算和政策制定者如何部署美军方面,实际政策并未产生足够的变化。美国国务院还不够强大,无法弥补这些不足,经常发现自己被边缘化。拜登政府的战略不平衡,令其政策缺乏可信度。除非拜登政府将其所宣扬的策略付诸实践——约束总统关于台湾的松散言论,鼓励友好国家实施艰难的经济转型,加大实施出口管制,大幅增加国防开支,提高武装力量的能力——否则其外交政策将继续无效。

混乱的政策思维

拜登政府对经济政策如何与外交政策相关联的思考从一开始就很混乱。一方面,白宫试图保护美国免受全球化和中国重商主义的破坏。另一方面,它在宣扬联盟的优点和国际社会团结下加大保护主义。这两个目标不可避免地发生了冲突。

首先,拜登政府忽视了东亚盟友希望回避中美竞争的请求。中国的邻国不希望听到美国对“民主”的赞歌,也不希望看到可能增加战争风险的军事姿态。相反,他们想要一条通往繁荣的道路。例如,澳大利亚、日本和韩国已经要求美国更认真地致力于印太地区的自由贸易。华盛顿需要制定积极的经济政策,说服其盟友开发独立于中国的市场和供应链。但拜登外交政策的经济支柱似乎只对美国国内政治的变化感兴趣,要求盟友将其经济纳入美国的标准,并且很少做出让步。

其次,拜登的经济联盟策略相互矛盾,保护主义政策不仅损害盟友利益,也无法增强自身供应链韧性。拜登政府无法让自己回到《跨太平洋伙伴关系协定》(Trans-Pacific Partnership,TPP),这是他在担任副总统期间谈判达成的亚洲贸易协定。当前美国正试图制定一种“支持朋友”的贸易政策,通过在供应链上依赖盟国来增强韧性,而这种非市场与反全球化的政策效果可能最终事与愿违。例如,“创造有利于美国生产半导体的激励措施”的芯片法案虽然可能能够惩罚中国非法获取技术,但在实际上可能最终帮助中国企业,因为接受补贴的美国公司仍然可以依赖通往中国的供应链。拜登的财政部和商务部在执行出口管制方面也有不稳定的记录。此外,他的政府允许贸易促进权(允许国会对贸易条约只投票赞成或反对的立法)在2021年失效,确保任何贸易协定现在都不能未经国会修改而获得批准。它维持了特朗普政府的大部分关税,甚至是针对盟国的关税,比如对欧盟钢铁的限制。此外,它还通过《通胀削减法》向美国公司提供了更多补贴,这让盟友感到不满。

最后,拜登对“中产阶级外交”的承诺也是一个模糊的口号。该政策实际上意味着贸易保护主义和对美国公司的补贴,这似乎优先于与盟友建立统一战线。来自西弗吉尼亚州的民主党参议员乔·曼钦(Joe Manchin)在达沃斯为拜登政府最近的保护主义立法进行了辩护,他告诉欧洲人,他们应该欢迎加强美国经济的努力,即使这些努力是以牺牲欧洲企业为代价。可笑的是,以自由市场为口号的华盛顿现任政府不太相信自由贸易,但北京的政府却相信。去年,中国与东南亚国家建立了区域全面经济伙伴关系协定(Regional Comprehensive Economic Partnership,RCEP),打造了世界上最大的自由贸易区。但美国的回应只是一个“印太经济框架”的模糊倡议。

“吠叫,而不咬人”

当前美国政府缺乏连贯的经济政策,无法支持《国家安全战略》中成功与中国竞争以塑造国际秩序的目标,这使得美国更加强调国家实力的其他领域,尤其是军事领域。由于美国经济政策对盟友的疏远,美国不得不就该地区的安全问题发表强硬言论以安抚他们,却并没有用行动来支持这一言论。美国政府已经做出了重大的政策选择,而这需要增加国防开支,特别是总统已经相当危险地偏离了美国几十年来在台湾问题上的战略模糊。但是目前,拜登政府还没有调整美国的国防开支、部队结构或军队的驻扎和部署来考虑这种可能性。美国商务部阻止中国实体获得美国商品和先进技术的激进限制措施似乎也没有得到国防部的协调,尽管这种商业制裁可能会更加激怒中国。

政府的许多官员都认识到这种缺乏深思熟虑的战略的危险性。在去年,国家安全顾问杰克·沙利文(Jake Sullivan)发表了新版《国家安全战略》,称未来十年是“塑造竞争条件的决定性十年,尤其是与(中国)的竞争。”然而,国防部的活动和预算丝毫没有反映出这种紧迫性。2022年国防预算包括1090亿美元的支出,用于气候变化和公共卫生研究等问题,这些问题不会增强军事实力,而是应该由其他政府部门负责。美国政府2021年的非国防开支增加了16%,但国防开支只增加了1.6%,国际战略研究所(International Institute for Strategic Studies)在2021年评估称,美国的国防开支增长可以忽略不计,并明确表示“拜登政府不打算对美国国防部的支出轨迹做出重大改变,至少在这轮预算中是这样。”

失能的国家事务

拜登外交政策目标与政府行为的不一致也可以在国务院看到。拜登政府表示,它致力于“将外交提升为我们的首要手段”,并在头两年将外交支出增加了14%,将外交服务人员的人数增加了约500人。国务院和美国国际开发署制定了一项坚实的联合战略计划,确定了机构优先事项:动员联盟应对全球挑战,促进全球繁荣,促进善治和人类尊严,改善对海外美国人的领事支持。这一议程有可能重塑国务院的机构文化,使之向更好的方向发展。

但几乎没有证据表明,国务院在实现“联盟现代化和振兴国际机构”的愿望方面取得了成功。在澳大利亚、英国和美国的安全伙伴关系(AUKUS)取得成功的过程中,美国国防部一直处于边缘地位,在促使北约支持陷入困境的乌克兰方面也只发挥了微不足道的作用。白宫直接就AUKUS防御协议进行了谈判,而国务院则努力处理该协议所导致的可预见的法国的愤怒(由于澳大利亚取消了购买法国潜艇)。中央情报局局长比尔·伯恩斯(Bill Burns),而不是国务卿安东尼·布林肯(Antony Blinken),似乎是白宫在艰难的外交场合中的首席协调者,无论是与俄罗斯、土耳其还是在乌克兰问题上。

由美国组织的2021年民主峰会是一场失败,国务院陷入了关于邀请哪些政府的辩论,在未能制定出相应议程情况下,峰会就开启了加强民主的“行动年”。国务院促进全球繁荣的努力似乎主要是为了推进拜登的国内经济议程,或者颂扬国务院几乎没有能力影响的事情,比如美国的技术领先地位。

来自鹰派的建议

在拜登政府执政中期,美国政府一直无法理清其雄心勃勃的战略中的矛盾因素,也没有通过增加军事和外交支出来弥补这些错误判断。由于政府无力制定国际经济政策,妨碍了其建立有效国际 联盟对抗中国的核心目标。通过这种方式,它使经济政策和外交的重要性平衡向军事力量的增强倾斜,而这是政府明确不希望做的事情。

在拜登任期还有两年的情况下,美国政府应该利用美国公众对贸易的支持,并提供让盟友减少对中国依赖所需的领导力。美国政府没有把保护主义政策纳入“为中产阶级服务的外交政策”的范畴,总统可以通过加强与盟友和伙伴的经济合作来推进民主,指示商务部和财政部制定政策,将制造业和材料采购转移到盟国。通过印度-太平洋经济论坛,促使各国可以更大程度地进入美国市场,鼓励各国采用美国标准,并为来自盟国的企业提供广泛的豁免,不受《通胀削减法案》的限制。华盛顿方面应该将针对中国的惩罚性措施与激励友好国家调整经济的措施结合起来,以增强他们在与中国打交道时的议价能力。

与其强迫国会纠正政府不足的国防预算,拜登政府应该为实施其战略制定一个更现实的基准预算。由于总统只有在国会同意签署外交条约的情况下才能作出保卫另一个国家的庄严承诺,国务卿应该开始这样的谈判,朝着正式联盟的方向发展。试图通过敦促国防部和武装部队改革来削减成本,不会产生明显的节省,只会分散人们对解决真正重要问题的紧迫性的注意力:提高军队作战和赢得战争的能力,增加基本武器的库存,帮助盟友升级他们的武装力量。在接下来的两年里,拜登政府应该找到前两年所缺乏的东西,即与白宫战略雄心相匹配的严肃目标。

编译:张乐词

发布时间:2023年02月15日 来源时间:2023年02月14日
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