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“独立州立法机构”理论:共和党正寻求新的选举管理优势

作者:陈思涵   来源:海国图智研究院  已有 545人浏览 放大  缩小

当地时间6月30日,美国联邦最高法院同意审理摩尔诉哈珀案(Moore v. Harper),该案由北卡罗来纳州共和党人提出并上诉,意在质疑该州最高法院推翻州议会于2021年11月通过的新国会投票地图的裁决。今年2月,北卡罗来纳州的最高法院裁定此前由该州共和党立法者基于2020年人口普查数据重新绘制的国会选区边界地图非法地偏袒了共和党,不能在2022年选举中使用,这一地图使共和党能够控制该州14个地区中的11个。实际上,摩尔诉哈珀案涉及一个富有争议的法律理论——“独立州立法机构”(Independent State Legislature, ISL)理论,其认为只有州立法机构才有权在不受州法院监督的情况下规范联邦选举。对2020年大选结果不满并控制着全美30个州立法机构的共和党正越来越多地援引这一理论,以推进更有利于本党的选举程序,获得更多的选举管理优势。本文将首先对“独立州立法机构”理论作一介绍,接着分析最高法院在相关案件中发挥的作用及其判决可能带来的影响,再探讨共和党具体如何利用这一理论来获取选举管理优势。

一、何为“独立州立法机构”理论

“独立州立法机构”理论是一项关于州立法机构在联邦选举中拥有多少权力的法律理论,其法理基础是美国宪法中的一对条款——选举和选举人条款。选举条款(Election Clause)规定:举行参议员和众议员选举的时间、地点与方式,由各州立法机构自行规定。但除选举参议员地点一项外,国会得随时以法律制定或改变此类规定。总统选举人条款(Presidential Electors Clause)规定每个州应以其立法机构可能指定的方式任命若干选举人。换言之,宪法将管理联邦选举的权力授予各州,但须服从国会的否决。

然而,对于选举和选举人条款中“立法机构”(legislature)一词的解释存在较大争议,即州立法机构是否能在州一级的政治框架内完全掌握选举程序,而非与其他州一级的政治行为体在选举程序方面产生摩擦。长期以来的普遍看法是“立法机构”指各州的一般立法过程,包括州长的否决权、州法院的裁决、公民主导的投票措施等所有正常程序和限制,州法院还需确保联邦选举法与其他所有法律一样符合州宪法。也就是说,上述政治行为体都分享管理联邦选举的权力,共同保障联邦选举程序的正常运行。但“独立州立法机构”理论的支持者反对这种传统解读,并倾向于对“立法机构”一词作出狭义解释,认为选举和选举人条款意味着州立法机构对联邦总统和国会选举的开展以及州总统选举人的选择拥有全权和排他性权力。根据这一理论,州最高法院、州选举官员等都不能改变立法中的书面选举规则或干预立法机构对州选举人的任命。

因此,“独立州立法机构”理论的核心主张就是州立法机构在制定联邦选举程序方面拥有几乎不可审查的权力,州法院对这些法律的裁决能力有限甚至是根本没有这种权力;管理州内联邦选举的权力应限制在州民选立法者之中,州一级的行政部门、官员、司法机构或其他准立法机构没有选举监督权。此外,在极端情况下,该理论阻止立法机构将其权力下放给目前在选举管理中发挥重要作用的州长、州务卿或选举专员等官员,并赋予立法者在州投票后推翻总统选举人相关选择的权力。也就是说,州长不能否决有关联邦选举的法律,公民也不能通过投票倡议改变联邦选举的规则。

需要注意的是,所有形式的“独立州立法机构”理论都认为州立法机构仍须遵守联邦法律,所以即使是该理论的最极端版本也不会赋予州立法机构否决选民选择的权利。这意味着联邦最高法院的介入仍然有效,因此“独立州立法机构”理论的命运在很大程度上掌握在最高法院的手中。从21世纪初至今的判例可以发现,在最高法院部分法官初步提出“独立州立法机构”理论后,最高法院在多数意见中一直拒绝接受该理论或审理与其相关的案件,这也是为何此次最高法院同意审理摩尔诉哈珀案显得如此重要。它预示着“独立州立法机构”理论的支持者离真正推行该理论又进了一步。

来源:Democracy Docket

“独立州立法机构”理论源于2000年的布什诉戈尔案(Bush v. Gore)。在2000年总统选举中,共和党候选人乔治·W·布什(George W. Bush)与民主党候选人阿尔·戈尔(Al Gore)的最终角逐聚焦于佛罗里达州,二人在该州的选票差距十分接近,约为0.01%。根据佛罗里达州选举法,获胜率低于0.5%时需要对所有选票进行机器重新计票,而结果显示布什在600万张选票中以327票领先。但佛州最高法院对选定县的重新计票的合法性提出了质疑,并最终下令对所有尚未进行重新计票的县的总统办公室的欠票进行人工重新计票。布什竞选团队立即向联邦最高法院请求暂定佛州的重新计票令,最高法院最后推翻了佛州最高法院关于有选择地手动重新计算该州美国总统选举选票的命令,从而确保了布什战胜戈尔。

在该案例中,首席大法官威廉·伦奎斯特(William Rehnquist)和大法官安东宁·斯卡利亚(Antonin Scalia)、克拉伦斯·托马斯(Clarence Thomas)在其意见中共同提出了“独立州立法机构”理论的初步版本,允许联邦法院介入并阻止州法院对州法律的解释。伦奎斯特还指出宪法将选举权赋予州立法机构,由此削弱了州法官改变“立法计划的总体连贯性”的权力。此外,他还表示,佛州最高法院的重新计票令之所以无效,是因为它制定了新的选举法,违反了美国宪法第二条,而此条将制定选举法的权力保留给了州立法机构。

然而,在此后十几年中,“独立州立法机构”理论一直处于选举法的边缘,直到2015年的亚利桑那州立法机构诉亚利桑那州独立选区重划委员会案(Arizona State Legislature v. Arizona Independent Redistricting Commission)才获得一定关注。该案中的“选区重划”简单来说指划定新的国会和州立法区边界的过程,并由于涉及激烈的党派竞争而备受争论。在这一过程中,政党和现任者为其利益划定选区界线而牺牲相称性和公平代表性的行为被称为“杰利蝾螈”(Gerrymandering)。亚利桑那州立法机构于2012年提出申诉,要求就第106号提案(亚利桑那州选民创建独立选区重划委员会的宪法修正案)和亚利桑那州独立选区重划委员会创建的任何国会地图的合宪性作出“声明性救济”,而亚利桑那州独立选区重划委员会则认为“立法机构”应被更广泛地解释为“州立法权”,包括选民倡议和公民投票。最终联邦最高法院以5:4的投票结果裁定亚利桑那州独立选区重划委员会胜诉,指出“‘选区重划’是一项立法职能,应按照州立法规定执行,其中可能包括公民投票和州长的否决权。”尽管存在不同意见,但该裁决意味着“独立州立法机构”理论未获得有效的司法支持。

2019年的鲁乔诉共同事业案(Rucho v. Common Cause)是最高法院关于党派歧视的具有里程碑意义的案件。最高法院裁定联邦法官无权遏制党派歧视,即不得就防止选区重划中的党派“杰利蝾螈”进行干预。而首席大法官约翰·罗伯茨(John Roberts)撰写的裁决中明确表示州法院可以根据州宪法和法律来规定对不公正选区重划的限制。同时,所有九位大法官都同意州宪法可以用来审查国会选举中的党派“杰利蝾螈”。因此,“独立州立法机构”理论与最高法院一百多年前的先例不一致,且会破坏由州立法机构编写并由州法院根据先例进行审查的整个法律体系。随后北卡罗来纳州和宾夕法尼亚州最高法院根据联邦法院的这一裁决,分别依照本州宪法裁定了党派不公正的选区重划是违宪的,这也是前述北卡罗来纳州最高法院否决共和党立法者绘制的国会选区边界地图的依据。

2020年总统大选后,不满的特朗普及其在共和党中的支持者试图利用“独立州立法机构”理论推翻选举结果。去年12月,126名即近三分之二的众议院共和党人包括众议院少数党领袖凯文·麦卡锡(Kevin McCarthy)和少数党党鞭史蒂夫·斯卡利斯(Steve Scalise)都支持由得克萨斯州总检察长肯·帕克斯顿(Ken Paxton)提出的推翻部分选举结果的诉讼——要求最高法院宣布宾夕法尼亚州、密歇根州、威斯康星州和佐治亚州的选民是无效的,理由是这些州的官员非法扩大了邮寄投票的范围并导致了广泛的违规和欺诈行为,通过非立法手段改变选举程序违反了美国宪法,从而违反了“独立州立法机构”理论。这四个州都是2020年大选中相当关键的战场州,而拜登赢得了全部四州的选举人票。最高法院最终驳回了该项诉讼,并认为“得州在对另一个州举行选举的方式上并未表现出司法上可识别的利益”。特朗普等共和党人并未成功运用“独立州立法机构”理论达到其选举管理目的,但此后开始愈发频繁地援引这一理论,以此继续其2020年大选后的计划。

来源:笔者自制(ISL为“独立州立法机构”理论英语缩写)

总之,颇具争议的“独立州立法机构”理论已开始更多地被美国各界所关注和讨论,并被一大批共和党人作为选举管理的重要依据。鉴于这一理论的合法性还未被明确审查,最高法院在涉及该理论的相关案件中具有至关重要的作用,其未来判决也将产生深远影响。

二、最高法院在相关案件中的作用及其判决的潜在影响

最高法院已于今年6月30日同意审理摩尔诉哈珀案并对“独立州立法机构”理论的合法性进行考虑。有分析人士认为,最高法院的这一决定已经意味着共和党取得了初步胜利,因为这表明这一曾处于边缘的理论正越来越靠近立法和司法解释的中心,且共和党任命的最高法院多数派还有可能改变此前“独立州立法机构”理论被拒绝的局面。尽管有鲁乔诉共同事业案的先例,但四位保守派大法官塞缪尔·阿利托(Samuel Alito)、尼尔·戈萨奇(Neil Gorsuch)、克拉伦斯·托马斯、布雷特·卡瓦诺(Brett Kavanaugh)此后都至少表达了对独立州立法机构”理论的一定程度或某种意义上的支持。

最高法院曾在今年3月拒绝北卡罗来纳州共和党议员有关暂停州最高法院命令的紧急请求,但阿利托、戈萨奇和托马斯大法官均持反对意见,近乎接受了“独立州立法机构”理论。如阿利托认为“如果认真对待选举条款的措辞,那么州法院在为进行联邦选举制定规则时对州立法机构采取的反制行动的权力必须有所限制”。而卡瓦诺大法官的意见比较模糊,他表示“联邦法院下令改变2022年初选和大选的地区界线为时已晚”,但这并不意味着他不支持该理论,而是认为这个问题需要在以后考虑和决定。且这四位大法官都认为“独立州立法机构”理论对全国选举至关重要,因此法院应在下届总统选举前尽早作出决定。

需要指出的是,上述四位大法官和还未对“独立州立法机构”理论发表意见的艾米·康尼·巴雷特(Amy Coney Barrett)大法官都是法院的“原旨主义者”(originalist),即认为宪法条款意味着它们对采纳它们的公众的意义,并且关心人们在法律颁布时如何理解词语的含义。此前巴雷特还表示宪法的含义在批准时就已经确定了。在这个意义上,与宪法的原始公共含义以及相关法律先例和实践相悖的“独立州立法机构”理论不应被承认,但不排除五位大法官改变看法或修改对“原旨主义”解读的可能。因此,这五位大法官对于“原旨主义”原则的坚持程度及其更新此前“原旨主义”观点和承诺的可能性将高度影响“独立州立法机构”理论最终会否获得最高法院的认可。

可以发现,美国最高法院关于“独立州立法机构”理论的判决将对未来的美国政治造成深刻影响。一方面,美国最高法院的判决将对未来的选举管理、相关的选民权利乃至美国基础的政治制度和原则造成巨大影响。

一是对选举管理的影响。“独立州立法机构”理论主要适用于选区重划和总统选举,认为立法者可以绕过州宪法和法律、州选举程序和州法院等的审查单方面地采取行动,并试图将选举管理的权力从无党派或职业选举官员等政治行为体手中彻底转移至州立法机构。而选举管理的本质是两党对选票的竞争,这本身已导致由共和党或民主党控制的州立法机构通常会作出更有利于本党选举管理的决策。一旦最高法院支持“独立州立法机构”理论,各州立法机构就更难以进行公平的选举。这也会进一步助长“杰利蝾螈”现象,且在“独立州立法机构”理论下州最高法院还无法否决有严重党派倾向的选区地图。除此之外,若立法机构为联邦选举的投票制定繁琐规则,一旦其与限制性较小的州选举规则相冲突,则有可能导致选举程序的混乱。有分析认为这种混乱将使美国某些政治行为体更容易捏造有关选举结果的虚假主张,使政客有更多空间改变计票或拒绝接受选举结果。

换言之,“独立州立法机构”理论意味着州立法机构拥有广泛权力来划分选区地图、通过选民压制法,甚至可能将该理论用于试图推翻选举的政治意图和行动。接下来共和党和民主党很有可能会展开一场关于“独立州立法机构”理论本身是否具有合法性的斗争,这将使两党选举管理战争的战线进一步变多、进程更为白热化。

二是对选民权利的影响。尽管“独立州立法机构”理论并不赋予州立法机构否决选民选择的权利,但在此理论下立法者仍然拥有巨大权力,可以在不否决选民选择本身的情况下通过限制选民权利的方式影响选举结果。如果最高法院最终的投票结果认可和支持“独立州立法机构”理论,州法院对违反联邦选举投票权的州立法机构进行约束的权力将被彻底改变,从而从根本上削弱州法院根据州宪法的规定以保护选民权利免受侵犯的能力。这意味着选民的投票权将被逐步侵蚀,州宪法禁令或选民创建的独立选区重划委员会可能会失效;州长否决权和公民投票倡议几乎无法发挥作用;选举委员会和州务卿的决策权被剥夺;政党等行为体干预选举的可能性会增加,不同政党控制的立法机构得以拒绝总统选举结果,并重新任命自己的选民名单。这都在无形之中剥夺了选民的选举权利。

三是对美国基础政治制度和原则的影响。首先,根据“独立州立法机构”理论,州立法机构具有决定国会和总统选举的权力,不受州宪法和州法院的任何制衡与约束,而州宪法却是美国民主、权利和限制的重要来源。其次,立法机构是由宪法创建的,其具有的权力也由宪法规定,“独立州立法机构”理论却认为存在某种独立于宪法的立法权,这本身就产生了矛盾。再次,美国的联邦制允许每个州按照本州意愿构建其内部政府运作,三权分立则使得立法、行政、司法机构之间相互制衡。“独立州立法机构”理论可以说是与联邦制和美国政府最为核心的三权分立原则背道而驰,因为立法机构明显被赋予过大的权力,且还不受其他机构制约。这无疑都是对美国基础政治制度和原则的重大冲击,也是对美式传统民主价值观的挑战甚至是颠覆。

另一方面,最高法院的判决将深刻影响2024年总统大选的格局。如前所述,最高法院有四名保守派大法官一定程度上认可和支持“独立州立法机构”理论,理论上距颠覆选举法仅一票之遥,且巴雷特大法官还未明确发表意见。这意味着最高法院可能出现多数票,因此目前的局势总体上更有利于共和党的总统选举管理。“独立州立法机构”理论符合特朗普等共和党人的选举管理计划,一旦其被允许合法运用于解释州选举程序,特朗普等共和党人将获得更多空间以改变甚至扭转不利于自己的选举结果。共和党目前控制着全美30个州的立法机构,“独立州立法机构”理论使共和党的这些立法领导人处于更有利的位置,能够通过和制定符合其利益的选区重划地图和相关投票程序。

相比之下,民主党将在2024年大选中更为被动。根据“独立州立法机构”理论,由民主党控制的州最高法院无法对州立法机构制定的选举程序进行过多甚至是无法审查或实施限制。曾在美国第四巡回上诉法院任职15年的法官J·迈克尔·卢丁(J. Michael Lutting)认为,“独立州立法机构”理论是特朗普等人继续执行在2020年未能成功的计划的重要组成部分,是共和党“窃取2024年大选的蓝图”的基石;如果共和党在最高法院成功推动这一理论,其将“公然蔑视民众投票”。换言之,即便是在2024年大选中决定投票给民主党的州,共和党也可以援引“独立州立法机构”理论以否认相关的普选结果。

简言之,最高法院将在“独立州立法机构”理论最终是否能被运用于实际选举管理中发挥十分重要的作用,其中最关键的案件就是摩尔诉哈珀案,保守派大法官和还未发表明确意见的大法官对该理论的看法则将决定天平向哪一边倾斜。无论最终结果如何,美国各界对“独立州立法机构”的广泛讨论都将在可预见的未来对美国政治的走向产生深远影响。

三、共和党如何利用“独立州立法机构”理论获取选举管理优势

摩尔诉哈珀案的发展清晰显示了共和党在2020年大选失利、去年在州层面持续推动投票权限制法案后,如何利用“独立州立法机构”理论继续获取并扩大选举管理优势。首先,北卡罗来纳州共和党人提出州最高法院推翻州议会绘制的选区重划地图的做法需要得到联邦合理的司法解释并不断上诉,以使“独立州立法机构”理论获得关注。其次,共和党人积极争取最高法院中可能认可“独立州立法机构”理论的保守派大法官,而最高法院保守派占多数的局面本身也是前共和党总统特朗普的政治遗产。

摩尔诉哈珀案的时间线

来源:笔者自制

再次,共和党全国委员会(Republican National Committee)、全国共和党国会委员会(National Republican Congressional Committee)、北卡罗来纳州共和党(the North Carolina Republican Party)发布法庭之友简报(Amicus Brief),提出本党对“独立州立法机构”理论的看法和解释。法庭之友简报通常由在案件中占据一方立场的行为体提交,有可能是企业、学术界、政府实体、非营利组织和行业协会等。在这份今年3月发布的法庭之友简报中,共和党人表明“宪法的某些条款需要经过合理的辩论”——暗示宪法中的选举和选举人条款需要新的司法解读;“州司法机构的任何角色都没有宪法规定的权力秩序”“尽管有这种遗漏,但某些州和联邦法院已自行承担起挪用属于政府政治责任部门的程序的责任”——直接表明州司法机构无权规范联邦选举。可以发现,这份简报实质上是共和党对于“独立州立法机构”理论的一次详细解读,以支持者的身份为最高法院提供采纳该理论的理由。

不难想见,即便共和党人未在摩尔诉哈珀案中得到理想结果,其都可以继续通过以上路径不断推动“独立州立法机构”理论的司法认定过程。

四、结语

共和党正积极推动富有争议的“独立州立法机构”理论走近美国司法中心,其意图在于将这一理论作为绕过州法院等政治行为体的一种手段,通过本党控制的州立法机构巩固甚至扩大关键州的选举管理权力。相比此前最高法院明确拒绝“独立州立法机构”理论或直接驳回相关案件,摩尔诉哈珀案进入审理议程意味着共和党已更进一步。近几年出现明显保守转向的最高法院似乎也为共和党提供了更有利的局面。最高法院对于“独立州立法机构”理论的多数看法及其对该理论的认可程度将影响美国未来的选举格局和选民权利。随着共和党在联邦和各州层面大力扩展选举管理优势,陷入被动的民主党也会采取更多应对措施,两党的选举管理战争将不可避免地进一步扩大化,美国的政治极化也将进一步加剧。

参考文献

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【10】“How the ‘independent state legislature’ doctrine could transform American elections,” The Economist, March 23, 2022, https://www.economist.com/the-economist-explains/2022/03/23/how-the-independent-state-legislature-doctrine-could-transform-american-election

【11】J. Michael Luttig, “Opinion: The Republican blueprint to steal the 2024 election,” CNN, April 27, 2022, https://www.cnn.com/2022/04/27/opinions/gop-blueprint-to-steal-the-2024-election-luttig/index.html

【12】Josh Gerstein, Kyle Cheney, “Supreme Court rejects Texas-led effort to overturn Biden’s victory,” Politico, December 11, 2020, https://www.politico.com/news/2020/12/11/supreme-court-rejects-texas-led-effort-to-overturn-bidens-victory-444638

【13】Molly Callahan, “The Ghost of Bush v. Gore May Haunt The 2020 Election,” News@Northeastern, November 2, 2020, https://news.northeastern.edu/2020/11/02/the-ghost-of-bush-v-gore-may-haunt-the-2020-election/

【14】“Moore v. Harper,” Ballotpedia, https://ballotpedia.org/Moore_v._Harper【15】Nina Totenberg, “Supreme Court stays out of key state rulings on partisan gerrymandering, for now,” NPR, March 7, 2022, https://www.npr.org/2022/03/07/1084681375/supreme-court-stays-out-of-election-law-for-now

【16】“No. 21A455, Motion for Leave to File Amicus Curiae Brief, Motion for Leave to File on 8 1/2 by 11 Inch Paper, and Amicus Curiae Brief of the Republican National Committee, the NRCC, & the North Carolina Republican Party,” Supreme Court of the United States, March 2, 2022, https://www.supremecourt.gov/DocketPDF/21/21A455/215523/20220302164838186_21A455%20Amicus%20Brief%20RNC%20Supp.%20Applicants.pdf【17】Peter Wade, “These 126 House Republicans Are Trying to Undermine Our Democracy,” Rolling Stone, December 11, 2020, https://www.rollingstone.com/politics/politics-news/109-republicans-election-amicus-brief-1102531/

【18】Ray Starling, “Harper v. Hall Decision Leaves NC in the Lurch on Certainty in Redistricting,” NC Chamber, March 1, 2022, https://ncchamber.com/2022/03/01/harper-v-hall-leaves-nc-in-the-lurch-on-certainty-in-redistricting/

【19】Sam Levine, “Could the US supreme court give state legislatures unchecked election powers?” The Guardian, July 7, 2022, https://www.theguardian.com/us-news/2022/jul/07/us-supreme-court-state-legislature-power

【20】Sears, Leah Ward, “Why and When to File an Amicus Brief,” Smith Gambrell Russell, https://www.sgrlaw.com/ttl-articles/why-and-when-to-file-an-amicus-brief/

【21】Steve Benen, “Supreme Court to consider radical independent legislature theory,” MSNBC, July 1, 2022, https://www.msnbc.com/rachel-maddow-show/maddowblog/supreme-court-consider-radical-independent-legislature-theory-rcna36301

【22】“The Independent State Legislature Theory,” Democracy Docket, https://www.democracydocket.com/isl/

【23】Vikram D. Amar, “The Legal Trick That Could Undermine the 2024 Election—If the Supreme Court Doesn't Shut It Down,” Time, June 30, 2022, https://time.com/6192872/supreme-court-independent-state-legislature/

【24】Will Doran, “Supreme Court will hear NC case with 2024 presidential election implications,” The News & Observer, June 30, 2022, https://www.newsobserver.com/news/politics-government/article262471032.html

【25】Zach Montellaro, “GOP pushes for an ‘earthquake in American electoral power’,” Politico, March 9, 2022, https://www.politico.com/news/2022/03/09/gop-pushes-for-an-earthquake-in-american-electoral-power-00015402

【26】Zach Montellaro, Josh Gerstein, “Supreme Court to hear case on GOP ‘independent legislature’ theory that could radically reshape elections,” Politico, June 30, 2022, https://www.politico.com/news/2022/06/30/supreme-court-gop-independent-legislature-theory-reshape-elections-00043471

发布时间:2022年08月24日 来源时间:2022年08月24日
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