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如何在帮助美国工人的同时展现美国力量

作者:   来源:法意观天下  已有 300人浏览 字体放大  字体缩小

作者:海蒂·克雷波-雷迪克(Heidi Crebo-Redike),道格拉斯·雷迪克(Douglas Redike)

译者:陈道逸

法意导言

执政一年多以来,拜登政府不断推行一种保障美国工薪阶层利益的外交政策,试图在推动制造业产业链回流国内的同时,在印太地区与中国的竞争中领先,并在全球树立并巩固美国的影响力。美国国务院前首席经济学家海蒂·克雷波-雷迪克(Heidi Crebo-Redike)与前国际货币基金组织(IMF)执行委员会美方代表道格拉斯·雷迪克(Douglas Redike)在2022年《外交事务》(Foreign Affairs)上撰写了《为中产阶级制定真正的外交政策》(A Real Foreign Policy for the Middle Class)一文,对拜登上台以来的外交政策进行了总结、评析与未来展望。在他们看来,这一方针的实施效果好坏参半。一方面,美方通过一系列政策吸引产业链迁回国内,并在俄乌冲突后联合欧盟加强了美国的能源安全。拜登政府还在一定程度上意图改善特朗普执政时期陷入僵局的国际关系,重新加入了一些国际组织,并修复了与盟国的关系,俄乌战争期间与欧盟共同对俄发起全面制裁。然而另一方面,美国在国际金融机构目前尚未重建领导地位。同时,拜登政府在对华经济政策上也未大幅变动,在事实上仍然沿用着特朗普时期的第一阶段贸易协定,这阻碍了美国在印太地区经济地位的提升。

2021年2月,上任两周后,美国总统乔·拜登发表了一次演讲,勾勒出了他的外交政策愿景。在20分钟的时间里,这位新总统详细介绍了美国政府在国际方面的关注点,包括促进民主和与盟友合作对抗中国。他指出了一系列的国际挑战,包括网络攻击、核扩散和难民潮。但是,当谈到国际经济时,拜登将目光从国外转移到了国内。“外交政策和国内政策之间不再有一条明确的界限,”他说,“我们在国外采取的每一项行动,都必须考虑到美国的工薪阶层。华盛顿必须推进‘为中产阶级制定的外交政策’。”

最后一句话——“为中产阶级制定的外交政策”——已经成为拜登政府推行其国际经济政策的脉络。总的来说,这一脉络意味着在促进美国工薪阶层的利益和贯彻更具战略意义、更现实的政策之间取得平衡——这种更具战略意义的政策将提高美国的国家安全利益,尤其是在应对与中国日益激烈的竞争所带来的挑战方面。要贯彻这一思想,就需要创造一个更支持工会的产业政策方法,用以促进和提高美国国内经济的复兴和竞争力,从而使美国政府能够继续展示美国的力量。其次,需要以有利于工人的方式加固供应链中的国家安全漏洞。同时,还需要与美方盟友和志同道合的国家合作,加强美国的多边领导,并解决前总统唐纳德·特朗普在“中国战略”上的失败。

执政一年多后,拜登在对政策关注点进行平衡上取得的效果好坏参半。一方面,他的产业链回归政策成功地取得了这种平衡。他采取了优先保障中产阶级利益、将制造业岗位转移回国内等手段,以促进产业链“回流 (reshore)”或“流向友邦 (friend-shore)”。他通过了一项具有里程碑意义的、价值1.2万亿美元的两党基础设施和投资法案,这是一项通过强化“购买美国货”政策,推动经济复兴和提升经济竞争力的法案。他还成功地为美国与大西洋和太平洋地区的盟友关系注入了新的活力。这意味着拜登完全有能力通过制裁和其他经济手段推动集体反对俄罗斯对乌克兰的,并和欧洲伙伴共同与中国进行经济竞争。

但在解决中国给美国带来的其他经济和战略威胁方面,拜登政府都做得不够。它在与中国政府就贸易、技术和亚洲经济结构的斗争中落后了;同时,它对国际金融机构的忽视使中国对其他国家的影响越来越大。这削弱了美国的领导地位,损害了美国在全世界的战略经济和金融利益。

拜登试图制定一个连贯的贸易议程。尽管他设法在帮助工人的同时,与欧洲盟国在贸易、技术和经济安全方面重新合作,但在印度-太平洋(印太)地区,美方政府不平衡的、有先后差序的做法推迟了关键的多边、贸易和投资举措,并牺牲了美国的长期战略安全。在竞选期间,拜登认为,特朗普利用关税和对华贸易政策,使美国农民和工人无法获得他们应得的公平竞争环境。拜登获胜后,他承诺对政府现有的对华经济政策进行全面审查,然后推出一项全面的新战略。然而,政府从未完成审查,也没有制定新的举措。尤其令人惊讶的是,特朗普政府备受指责的第一阶段贸易协议——它试图以降低对华关税为交换,来纠正中国的一些经济行为——仍然存在且没有改变。

现在,随着印太地区商业、贸易和投资的增长和发展,这一区域所涉及的利益更大了。中国推进了今年早些时候生效的《区域全面经济伙伴关系协定》(Regional Comprehensive Economic Partnership,下称RCEP),甚至正式申请加入《全面与进步跨太平洋伙伴关系协定》(Comprehensive and Progressive Agreement for Trans-Pacific Partnership,下称CPTPP)。CPTPP是美国在2015年达成的贸易协定的后续协定,美国在特朗普执政期间退出了该协定。可以说,中国正在制定亚洲数十年的数字标准。美国工人可能会发现,亚洲大陆巨大的出口市场与他们生产的产品不兼容,这将切断他们的雇主与数十亿潜在消费者的联系,使该市场被中国的出口所俘获。具有讽刺意味的是,拜登政府不愿与该地区达成贸易协议,因为其担心这样做会削弱国内工人对其的支持。但是,如果袖手旁观,美国既限制了本国工人的机会,也放弃了领导印太地区未来经济的机会。

近几个月来,对于美国来说,“妥善地平衡国内经济和亚洲国际经济事务的优先级”这件事变得更加复杂。俄罗斯在2月底乌克兰,迫使拜登政府在一夜之间重新调整其国内和国际事务的优先级。美国原先的重点——说服盟友反对中国在经济方面的雄心和在贸易规则与实践方面日益增长的影响力——已经不再是重点;取而代之的是对俄罗斯采取大规模硬性经济胁迫力量的需求,这种需求将通过前所未有的制裁和出口管制来完成。在这之前,美国经济政策的重点是加强长期供应链的弹性,以确保美国可以持续获得主要产自中国的关键原材料、制成品和药品。在这之后,美国政府转向解决因俄乌战争而导致的直接商品短缺和能源供应脆弱性,这些受影响的商品和能源不仅包括石油和天然气,还包括小麦、镍、钯以及半导体和电子产品所需的其他关键材料。就连政府旨在帮助世界摆脱化石燃料的大胆努力也受到了严峻的现实考验。政府不得不面对妖魔化国内天然气生产商和石油公司的风险,这些风险迫使美方在中东和委内瑞拉迅速采取外交手段,以重新获得石油开采。

中国带来的挑战并没有减少,俄乌战争也没有减少拜登的国际经济政策继续关注当前和长期战略挑战的必要性。事实上,中国对俄罗斯的反应为拜登团队提供了一个机会。世界上很多人都对中国未能谴责以及可能支持俄罗斯行为感到警惕。美方政府或许会利用这一点,限制中国的发展雄心、中国日益增长的影响力以及对美国中产阶级的。美方政府现在的任务是利用当前的动荡,重新制定一个既能保持美国领导地位又能帮助美国工人的全球经济体系:一个真正的中产阶级外交政策。

内外兼顾

拜登的国际经济议程旨在将其国内经济计划与国家经济安全紧密联系在一起。拜登承诺投资国内供应链、基础设施、创新、研发和制造业,并重建美国联盟,共同推进共同的经济安全利益。

为了使美国经济免受国际动荡的影响,拜登在其任期开始时就对美国的供应链弹性进行了战略评估,旨在确定美国在哪些方面最不能自给自足。截至2021年6月,政府已将美国的主要能源脆弱性进行分类,主要集中在半导体、制药、电池以及对美国国防和商业复原力有影响的关键矿物和材料方面。它扩大了审查范围,将六个脆弱的工业部门包括在内,然后制定了加强每个部门的战略。

白宫随后制定了一个多年的行动计划,利用公共和私人投资,使某些关键产品的制造业产业链回到美国。联邦政府重新修订了其采购程序,以投资新的电池生产,并储存关键矿物和金属。它还实施了新的“购买美国货”条款,填补了法律漏洞,使联邦政府在自己的采购中使用更多的国内商品。这一切都与拜登以工人为中心的政策相吻合。

特朗普政府也曾试图刺激国内制造业回流。但特朗普的措施大多属于对朋友和竞争对手征收杂乱无章、适得其反的关税。这疏远了盟友,并且对解决被他认为是美国经济困境根源的贸易赤字几乎没有作用。相比之下,拜登与欧洲和印太地区的盟友合作,建立弹性供应链。

拜登的供应链外交体现在2021年6月成立的美国-欧盟贸易和技术理事会(U.S.-EU Trade and Technology Council)中;该委员会旨在解决美国和欧洲在关键矿产、半导体和电池生产等领域的共同脆弱性。这种外交策略在2021年10月也得到了展示。在于罗马举行的20国集团会议(G-20)间隙,美国政府与来自其他14个国家和欧盟的领导人一起举办了一个关于全球供应链弹性的峰会,包括加拿大、刚果民主共和国(该国是世界上钴的主要来源,是向绿色能源过渡的关键金属)、印度、日本和韩国。

在拜登任职的第一年,他还实现了他最雄心勃勃的竞选承诺之一:投资一万亿美元用于被长期忽视的国家基础设施。他的大规模两党基础设施投资和就业法案将改善美国的交通系统,加强其数字连接,提高国家的网络安全,并创建一个更环保、更有弹性的能源网。这些变化可能看起来主要是国内性质的,但它们对外交政策也同样有影响。例如,更好的网络安全将保护美国免受俄罗斯和非国家行为者的黑客攻击;改善基础设施将加强美国经济与正在崛起的中国竞争的能力;而基础设施相关的一揽子计划将为美国人创造更多、更好的就业机会,特别是在该国的边缘地区。

拜登的国内经济安全政策还没有完成。为了促进美国的创新、制造和研发,国会将需要尽快敲定并通过一项两党合作的创新和竞争力法案。这项立法将意味着联邦对量子计算、半导体、机器人和人工智能的大量投资。同时,俄乌战争将使世界面临各种严重的短缺,包括半导体材料;美国将需要制定计划来解决这个问题。

重修旧好

在特朗普治下,美国背弃了它的盟友和伙伴。这位前总统对从欧盟国家进口的钢铁和铝产品征收关税——他认为这些进口产品对美国的国家安全构成了威胁——在其任期结束时,美国最亲密的朋友对美方政府的意图抱有深深的疑虑。这种不信任对拜登的经济议程,包括他与中国竞争的计划构成了重大威胁。2020年12月,在拜登赢得总统选举之后、上任之前,欧盟宣布,尽管拜登的团队反对,但它已同意与中国达成一项名为《综合投资协定》(the Comprehensive Agreement on Investment)的拟议投资协议。(尽管欧盟此后无限期地推迟了对该协议的全面批准,但它这样做是对中国的外交进行回应,而不是因为即将上任的拜登政府的要求)。

为了努力弥补这一损失,拜登迅速致力于改善美国与盟友和伙伴的关系。在拜登任职的一个月内,美国又回到了巴黎气候协议中。此后,在2021年联合国气候变化大会(UN Climate Change Conference,即COP26)上,美国带头达成了关于碳排放和其他气候目标的新协议。为了解决与新冠疫情(COVID-19)有关的经济亏空问题,特别是在贫困国家发生的经济亏空,美方政府支持国际货币基金组织(International Monetary Fund,下称IMF)分配6500亿美元的特别提款权。为了在全球税收方面实现公平竞争,白宫帮助敲定了一项全球税收改革协议,包括由20国集团(G-20)和经济合作与发展组织(Organization for Economic Cooperation and Development)牵头的协定:确定全球最低公司税率为15%。

对拜登来说,税收协议是他的“中产阶级外交政策”成功平衡国内和国际目标的一个典型例子。它汇集了130多个国家,占全球GDP的90%以上。该协议不仅重新确立了美国的国际参与度,还保护美国公司在其他司法管辖区不被不公平地征税,并推进了一项关键的竞选承诺,即确保公司支付合理份额的税收。尽管该协议仍然需要美国国会的行动和其他国家政府的类似批准,但它还是确立了拜登政府的多边经济信誉。

美国还与某些盟友合作,协调他们在关键的全球技术、经济和贸易问题上的做法。例如,欧美设立了美国-欧盟贸易和技术委员会,它的设立几乎完全是为了应对中国的经济模式所带来的挑战,并减少特定贸易举措对欧美工人的损害。该委员会使美国和欧盟有相互兼容的技术标准和数据保护,对两用技术实施出口管制,并制定投资审查协议,以防止“知识产权和技术盗窃(这会破坏竞争力和国家安全)”。

然后,在拜登团队开始其第二年任期后不久,如英国前首相哈罗德-麦克米伦(Harold Macmillan)所说,干扰出现了。俄罗斯乌克兰。在战争爆发前,拜登团队与七国集团(G-7)和其他欧洲伙伴合作,制定了一系列不断升级的经济措施,目的是阻止,并在战争爆发时拥有协调一致的应对措施。在前的几个月里,随着俄罗斯越来越多地将天然气出口作为针对欧洲的胁迫性武器,美国也加强了能源安全合作。在开始后,美国及其盟友立即展开了前所未有的国际协商,迅速对俄实施了历史性的严厉经济制裁和出口管制。

遭遇困境

与拜登政府为重建双边信任和关系所做的努力不同,其在国际金融机构——包括国际货币基金组织(IMF)、世界银行(World Bank)和区域性多边开发银行(regional multilateral development banks)——中重建领导力的尝试未能收获成效。人们期望这些机构在推动政府的国际政策方面发挥关键作用,特别是遏制新冠病毒带来的全球经济下行。起初,美国做得很好,通过支持发布历史性的特别提款权(Special Drawing Rights),帮助低收入和中等收入国家应对该大流行病带来的经济挑战。

然而,此后,政府的努力停滞不前。也许是因为美国政府过度关注其国内政策,它对改革世界贸易组织的兴趣不大;在去年获得机会时,拒绝了任命一名美国人担任欧洲复兴开发银行(the European Bank for Reconstruction and Development)的第二号领导职位。最重要的是,担任国际金融机构执行委员会和美国财政部关键职位的人应该制定重要的国际经济政策,但拜登却忽略了填补它们的空前数量空缺。因此,华盛顿一直难以通过关键的多边机构推进其战略经济利益。它还忽视了促进工会的一个主要优先事项:在国际机构内部推进以工人为中心的全球视角。

这并不是说拜登没有采取正式的、多边的措施来试图对抗中国的经济领导地位。2021年6月,他的政府和七国集团发起了“重建美好世界(Build Back Better World)”倡议,该倡议将利用七国集团成员的财政支持来帮助资助和协调发展中国家的基础设施项目。但是,这一倡议仍然是新生事物,而且资金不足,特别是与中国已经达到5000多亿美元的巨大双边贷款相比。

莫衷一是

拜登政府在第一年可以算得上是在贸易和投资方面取得了一些胜利,包括暂时解决了与欧盟在对空客和波音的补贴方面长达17年的争端。它还与欧盟就钢铝关税达成了一项协议,通过将该协议与温室气体排放挂钩,解决了美国和欧洲对中国产能过剩的担忧。此外,美国政府还为越南的货币操纵违规行为找到了一个有利于欧盟的解决方案。

但白宫在贸易方面同样也有麻烦。事实上,总体而言,拜登政府在国际经济政策方面最明显的失败是没有能力在印太地区推进一项连贯的战略贸易和投资政策。它尚未就其与中国的关系达成新的经济方针,实际上维持着从特朗普那里继承的第一阶段贸易协议。在解决美方对中国经济政策的潜在不满方面,拜登政府没有做出多少认真的努力。最重要的是,它没有在经济战略上与印太国家认真协调,部分原因是它甚至避免提及自由贸易或投资协议,尤其是拒绝参与任何关于重新参与CPTPP的讨论。

拒绝贸易谈判的结果是,未能适当平衡国内和国际利益可能会损害长期战略目标。在竞选总统时,拜登以书面形式向美国钢铁工人联合会(United Steelworkers)承诺,他将“在国内进行重大投资之前,不会签署任何新的贸易协定”——这是他为赢回摇摆州和工人阶级选民而开展的更广泛运动的一部分。这一承诺既是悲剧,也是自取灭亡;拜登甚至取消了对任何新贸易协定的讨论,从而浪费了美国使国际经济秩序对美国中产阶级更友好,并推进美国关键外交政策利益的最佳机会。作为世界上最具吸引力的市场经济体,美国可以利用贸易谈判让各国通过承诺增加市场准入,来改变其标准、规则和规范。这意味着,重新参与关于美国是否应该加入CPTPP的辩论,可以带来巨大的战略和经济利益,从而为中国对亚洲贸易日益增长的主导地位提供一个替代方案(这对美国工人和美国外交政策都不利)。然而,拜登政府实际上禁止任何关于“加入CPTPP是美国为中产阶级推进其外交政策的最重要步骤”的言论。

这一举措带来了广泛的影响。2021年9月,中国申请加入CPTPP。该协定的许多现有成员,包括拉美国家,正在因此与中方建立更好的关系,为中国可能加入CPTPP做准备,而美国则在袖手旁观。拜登政府意识到这是不利于美方的,因此试图为亚洲制定一个姗姗来迟的新型经济参与战略:印太经济框架(Indo-Pacific economic Framework)。但是,它所关注的并非被明确规定的目标,而且是由没有具体内容的愿望清单组成的。这一倡议既不是自由贸易协定的替代品,也不是美方为重申自己对印太地区贸易、投资或数字化方面影响力而做出的认真尝试。

事在人为

上任一年多后,拜登通过使其政府的外交政策与美国工人的利益保持一致,实现了国家安全战略目标,推进了许多关键的国际经济政策目标。他为创造更有弹性的供应链和改造美国的基础设施奠定了基础,这将有助于弱势群体和中产阶级;他重新加入了为摆脱化石燃料而做出努力的全球队伍;他修复了美国的联盟,在俄乌战争发生后召集民主世界共同应对俄罗斯。

俄罗斯对乌克兰的战争及孤立为美国提供了充分的机会,使其与盟友进行更多的合作,也为美国提供了扩大盟国圈子的机会。俄罗斯的经济孤立代表着全球经济结构的重大转变,这种转变可能导致经济和政治进一步脱钩,美国必须准备好在这种新模式下保护和促进其经济利益。

中国在这个世界上的未来角色仍然不确定。中国在乌克兰战争中的中立,给了美方一个重新确立其全球领导地位的机会。它现在需要认识到这些机会,并找到一种方法来平衡更直接的国内利益和更长期的战略利益,这些利益可以在未来几十年里带来经济红利。为了利用这一时刻,美国必须准备好接受一个更雄心勃勃的国际经济政策,推进美国及其盟友的公平贸易、商业和投资标准。这意味着政府的首要任务必须包括重新创设一个针对中国的全面经济战略,包括一个具体的、雄心勃勃的印太贸易和投资政策。

拜登政府要重新确立美国的经济领导地位并不容易。许多美国中产阶级仍将他们的经济困境归咎于全球化,尤其是贸易全球化。对民主党人来说,被视为支持全球化的沿海精英的政党并不划算。因此,拜登将需要努力解释,自由和公平的贸易可以促进中产阶级、工会和工人的利益。他应该履行他的承诺,把劳工和环境利益带到谈判桌上。但是,切断美国的贸易交往,或认为国家有条件推迟引入印太经济议程,最终限制了美方市场,给美国工人带来更多而非更少的风险。

拜登还需要兑现承诺,恢复美国在多边金融机构的经济领导地位,而不是让它们进一步丧失信誉。这些机构可以扩大美国的影响力,白宫应将与它们的接触作为优先事项。这意味着它不能放弃未来的机会,应为这些组织中传统上由美国担任的领导职位提名强有力的、合格的美国候选人。

与国际货币基金组织和世界银行合作将是关键。低收入国家的粮食危机、通货膨胀、利率上升和大量债务威胁着金融稳定,特别是在发展中市场,而国际货币基金组织和世界银行可以帮助世界管理和减轻风险。白宫应向国际货币基金组织和世界银行施加压力,使其遵守自己的债务可持续性规则。它还必须准备好要求中国向陷入债务困境的穷国提供透明度和适当的债务减免。它应该优先考虑那些挑战中国贷款和投资领导地位的倡议,如“建设更美好的世界”。当涉及到帮助各国向绿色能源过渡时,这一点将尤为重要。

最后,拜登政府必须处理乌克兰战争的经济和政治后果。这次战争已经终结了拜登为中产阶级提出的外交政策的许多基本假设;同时,它对中国的崛起也提出了挑战,这样一来,拜登就有机会弥补失去的时间,包括超越一些政治障碍——比如国内反对加入CPTPP——这些障碍阻碍了明智的国际选择。这个机会可以帮助拜登和美国获得双赢:一个在国内工人利益和国家海外战略利益之间取得适当平衡的国际经济政策议程。

文章来源:

Heidi Crebo-Rediker and Douglas Rediker, A Real Foreign Policy for the Middle Class - How to Help American Workers and Project U.S.Power, Foreign Affairs, May./Jun., 2022 Issue.

网络来源:

https://www.foreignaffairs.com/articles/united-states/2022-04-19/real-foreign-policy-middle-class

译者介绍

陈道逸,对外经济贸易大学法学院2019级本科生,现为法意观天下编译组成员。

发布时间:2022年05月17日 来源时间:2022年05月17日
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