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黄氏河:拜登的东南亚外交攻势效果不佳

作者:黄氏河   来源:IPP评论  已有 402人浏览 字体放大  字体缩小

导读

为了与美国前总统特朗普划清界限,拜登将其主要精力放在修复美国的全球领导力上,例如重申美国对北约的承诺。虽然过去一年美国与欧盟和北约成员国的关系得到了显著改善,但去年美军从阿富汗的仓促撤离,却成为拜登执政最大的败笔之一。在对华关系上,美中关系依然不明朗,而在对俄关系上,美俄关系因为乌克兰问题而降至冷战以来的最低点。

拜登在东南亚的表现也不尽人意。拜登在就任美国总统之初并没有足够重视与东南亚国家的关系。也正因为如此,美国对东南亚各国的态度一直不明朗。然而,就在2021年下半年,拜登却接连派出多位内阁成员访问东南亚,并出席了东盟峰会,罕见地将东南亚国家置于国际舞台中央。

拜登的东南亚外交攻势收效明显,但仍面临诸多挑战,尤其是拜登的印太战略缺乏经济支柱。本文旨在对拜登在2021年与东南亚的互动进行了回顾与评估,对拜登东南亚政策的主要特点进行了归纳总结,以及对美国与东南亚关系的未来发展趋势进行了研判。

本文作者:黄氏河(Hoang Thi Ha),新加坡东南亚研究所(ISEAS - Yusof Ishak Institute)研究员,研究方向为大国在东南亚的地缘政治竞争,东盟政治安全、东盟人权合作、东盟制度建设等。

本文译者:曾辉,华南理工大学公共政策研究院研究助理。

拜登在东南亚开展密集外交攻势

2021年7月,印太政策协调员坎贝尔(Kurt Campbell)指出:如果要制定更有效的“印太战略”,美国就必须在东南亚有更大的作为。在发表此言论后接下来的几个月里,美国以高层访问、线上会议、政策演讲等多种形式,重申了东南亚对“印太战略”的重要性,以及美国参与东南亚事务的决心。表1显示了拜登内阁成员与东南亚国家的互动概况。

表1 2021年拜登内阁成员与东南亚国家的互动概况

美国在2021年下半年与东南亚国家的积极互动,并非预示着美国在东南亚方向会有突破性的进展,更可能是为了重拾特朗普政府期间失去的全球影响力。相较于拜登上任后立即对日本、韩国、澳大利亚等印太盟友展现出的重视,拜登政府与东盟的关系处理有些滞后。最显著的例子是,拜登在就任美国总统半年期间,未与任何东南亚国家的领导人通过电话(如表2所示),也未亲自会见过任何东南亚国家的领导人。迄今为止,拜登仅仅在2021年举办的线上东盟峰会与东南亚各国的领导人有过互动,以及在第26届联合国气候变化大会上与越南总理范明政(Pham Minh Chinh)短暂接触过。相比之下,拜登在2021年上半年内访问欧洲,参加七国集团峰会及二十国集团峰会,并在华盛顿接见了美日印澳四国领导人。

表2 2021年拜登与各地区国家领导人的通话次数

2021年拜登与东南亚的互动

2021年拜登与东南亚的互动可以大致归纳为以下四点:

第一,拜登的东南亚政策是围绕“印太战略”构想进行的,该战略有两大相互关联的核心目标:(一)重建美国在印太地区的联盟体系、伙伴关系和多边机制;(二)应对来自中国的系统性挑战。总之,中美竞争是美国东南亚政策的基本出发点。2021年12月,美国国务卿布林肯在印度尼西亚就“印太战略”发表讲话时,从三个层面解释了何为“一个自由、开放的印太地区”:在个人层面上,个人可以自由选择自己的生活方式;在国家层面上,各国可以自由选择自己的发展道路和合作伙伴;在地区层面上,货物、思想和人员可以在陆地、网络和海洋上自由流通。

第二,拜登已经意识到东南亚国家对在中美竞争中选边站的担忧。因此,国防部长奥斯汀、副总统哈里斯和国务卿布林肯都在其政策演讲中明确表示,美国不会强迫东南亚国家在中美之间选边站,而会通过建立“护栏”来确保中美竞争不转变为冲突。美国在这方面做出了重大努力,例如2021年11月美国和中国在线上举行了中美首脑峰会。然而,对于拜登在此次峰会上对华“示好”的举动,东盟国家实则五味杂陈:既对拜登重视东南亚表示欢迎,同时也对该地区潜在的中美竞争表示担忧。

第三,美国积极向东南亚地区提供公共产品。美国布鲁金斯学会资深研究员哈斯(Ryan Hass)指出,“中美竞争是在全球挑战日益加剧背景下发生的,这些挑战不仅影响了中美竞争的走向,也为两国扩大全球影响力提供了机遇。”值得注意的是,虽然中美两国在2021年向东南亚国家捐献了大量疫苗,但印度尼西亚、菲律宾和越南是接收美国疫苗最多的三个东南亚国家,每个国家接收了约2500万剂疫苗。此外,美国还通过“2019冠状病毒病疫苗实施计划”(COVAX)向东南亚国家捐献疫苗,使东南亚成为接收美国疫苗最多的地区,柬埔寨、印度尼西亚、老挝、菲律宾、东帝汶和越南在2021年总共接收了美国向COVAX捐献疫苗总量的25%。在2021年3月举行的线上四国峰会上,美国提议将与东南亚国家的合作范围从海事安全扩展至气候变化、关键技术、新冠疫苗等领域。印太政策协调员坎贝尔在2021年12月的一次采访中表示,“四方安全对话“(Quad)必须更积极地参与东南亚事务,以促进与东盟的合作。

第四,拜登的“印太战略”,具有多边主义与有限多边主义双轨并行的特征。拜登的多边主义理念主要体现在拜登对“东盟中心地位”及“东盟印太展望”的支持,希望通过参与东南亚的多边机制来巩固美国对东南亚的影响力。与此同时,拜登在东南亚组建了澳英美联盟(AUKUS),以及将“四方安全对话”升级为首脑峰会,凸显了拜登的有限多边主义理念。

第五,虽然拜登把推广民主作为美国外交政策的中心,但其东南亚政策却显得十分务实。例如,拜登并未因为2021年缅甸政变而疏远东盟,反而鼓励东盟在这场政变中扮演“调解人”角色。再例如,拜登内阁成员参加了有缅甸政变方出席的东盟部长级会议。

拜登东南亚政策的主要特点

一、地区经贸合作

经济支柱的缺乏,一直是美国“印太战略”的短板。2017年1月,特朗普宣布美国退出跨太平洋伙伴关系协定(TPP)。一年后,在日本的主导下,TPP以《全面与进步跨太平洋伙伴关系协定》(CPTPP)的形式生效。主流观点认为,美国退出东南亚的经济组织,等同于将该地区的经贸主导权让给了中国。2020年11月,东盟与其对话伙伴(中国、日本、韩国、澳大利亚和新西兰)签署了世界上最大的自由贸易协定—《区域全面经济伙伴关系协定》(RCEP),进一步加深了这一观点。

根据洛伊国际政策研究所发布的《2021年亚洲力量指数》,在拜登执政的第一年,虽然美国的外交影响力在一定程度上得到了提升,但美国的经贸影响力却下降了10.7个百分点。如果按100分为满分来计算,美国的得分为51.1分,而中国为99分。该报告明确指出,“美国更擅于运用联盟体系来增强其地区军事存在,而并非其地区经贸影响力”。

受美国国内政治因素的影响,拜登暂时排除了美国加入CPTPP的选项。由于目前尚不存在可替代CPTPP和RCEP的多边贸易框架,故在2021年10月举行的东亚峰会上,拜登宣布,正在考虑以“印太经济框架”(IPEF)的形式,提出一项重大贸易和经济倡议。该框架将围绕贸易便利化、数码经济标准和技术、供应链弹性、脱碳和清洁能源、基础设施、工人标准等领域。详细方案预计在2022年上半年推出,这让东南亚国家对拜登的期待有所提升。

二、应对气候变化合作

与特朗普形成鲜明对比的是,拜登把应对气候变化作为第一要务。在2021年10月举行的线上美国-东盟峰会上,副总统哈里斯和助理国务卿克里滕布林克与东南亚国家的领导人就应对气候变化合作展开了深入的探讨。

随后,拜登宣布投入1.02亿美元,用于加强美国与东盟的战略伙伴关系。在这笔款项中,约2050万美元将用于支持美国-东盟气候变化未来倡议,以支持脱碳、可持续渔业、清洁运输技术、空气污染治理等一系列东南亚的绿色项目。

随着气候变化对东南亚的持续冲击,越来越多的东南亚国家希望加强与美国的关系。然而,拜登对东南亚国家要求的降低碳排放和保护森林可能会与其东南亚政策产生冲突,如果未来拜登对东南亚国家实行与气候变化相关的关税或其他限制,可能会适得其反。

三、海事安全合作

美国正计划对东南亚国家海上执法机构予以援助。2021年7月,国防部长奥斯汀与越南讨论了相关议题,强调了美越海岸警卫队合作的重要性,第三艘美国海岸警卫队快艇有望在年内移交越南。国务卿布林肯在2021年12月出访东南亚期间,与印度尼西亚签署了一项海事安全合作协议。菲律宾国防部长洛伦扎纳(Delfin Lorenzana)于2021年9月呼吁修订《美菲共同防御条约》,以加强美菲两国的海事安全合作。

美国与东南亚关系的未来发展趋势

本文将从四个维度来研判美国与东南亚关系的未来发展趋势。

第一,拜登将通过“印太经济框架”,加强美国与东南亚国家的经济接触。“印太经济框架”对东南亚的意义重大,但仍有几个问题需要思考:该框架的形成是否意味着美国将重新主导制定东南亚地区的贸易规则?美国能否成为东南亚区域贸易的一部分?拜登能否消除当年特朗普退出多边贸易框架造成的负面影响?

第二,2021年3月白宫发布的《临时国家安全战略指南》报告过于笼统且缺乏细节。东南亚国家希望今年白宫发布的《国家安全战略》应涵盖对“印太战略”的详细阐述,限制中美竞争的具体措施,以及涉及东盟利益的相关政策。

第三,拜登将前往柬埔寨参加今年举办的美国—东盟峰会,这将有利于扩大美国在印太地区的战略合作伙伴关系,进而推动东盟与美国的关系升级为“全面战略伙伴关系”。

第四,由于共和党的阻拦,多个美国驻东南亚国家的大使职位仍空缺,例如美国驻泰国和菲律宾大使,以及美国驻东盟大使。目前,美国驻印度尼西亚、老挝和马来西亚大使仍由特朗普任命的官员担任,拜登将于年内确定新人选。

发布时间:2022年04月18日 来源时间:2022年04月14日
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