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“转向亚洲”十年后,美国如何改变在亚洲的路线?

作者:   来源:上海美国研究  已有 1008人浏览 字体放大  字体缩小

美国企业研究所近日登载其高级研究员扎克·库伯(Zack Cooper)等执笔的报告称,亚洲从未像今天这样对美国如此重要,但在提出“转向亚洲”(pivot to Asia)战略十年后,美国关于该地区重要性的言论与实际的战略、政策、预算和关注之间仍存在差距。为了使美国在亚洲重回正轨,拜登政府和国会必须优先考虑改变在该地区的路线,使美国的战略重新聚焦整个亚洲地区,而不是中国;支持一项积极的地区经济议程;并大幅增加用于该地区的外交和军事资源。

“转向亚洲”十年后,亚洲的重要性不断增加

今秋是奥巴马政府宣布美国“转向亚洲”十周年。2011年11月,时任美国总统奥巴马在澳大利亚堪培拉的一次高调演讲中宣称:“在我们打了两场战争,付出了巨大的鲜血和财富代价的十年之后,美国正在把我们的注意力转向亚太地区的巨大潜力。”

报告称,十年历经两届政府和五届国会之后,尽管取得了一些重要的成就,人们对美国在亚洲经济和战略承诺的严肃性和可持续性仍存疑虑。这尤其令人遗憾,因为亚洲从未像今天这样对美国如此重要。自2011年以来,该地区已变得更加富裕、人口更多,在军事上更强大,经济一体化不断加强,并在全球有更大的影响力。在经济上,亚洲拥有世界一半以上的人口和国内生产总值,世界五大经济体中有四个位于该地区,美国十大贸易伙伴中有五个在亚洲。在安全方面,亚洲有五个美国的条约盟友,更多的重要安全伙伴以及许多军事热点。因此,奥巴马、特朗普和拜登政府都强调亚洲(或印太地区)对美国未来的极端重要性。

过去十年中美国的言论与行动存在差距

从外交到军事、贸易和投资,美国外交政策几乎每一个要素的执行情况都与10年前的愿景相去甚远。美国的言论和政策往往狭隘地以与中国竞争为中心,而不是专注于该地区积极和全面的愿景。近几届政府和美国国会对外交的投资不足,也没有使美国军队的做法适应迅速变化的地区威胁环境。也许最明显的是,美国领导人未能实现其鼓吹的再平衡的经济支柱,如《全面与进步跨太平洋伙伴关系协定》(CPTPP)。

现在,拜登反复宣称“美国回来了”,并强调美国领导力和国际合作的重要性。但鉴于美国的言论和行动之间一再脱节,该地区的许多人将继续怀疑华盛顿的真正承诺。

美国应改变在亚洲的路线

如果美国要在亚洲重回正轨,美国领导人必须从过去十年的失误中吸取教训。在发表言论和制造差异之间取得平衡需要有明确的目的,基于共同的原则,必要时以实力为支撑。美国领导人必须超越对中国和安全问题的强硬言论。他们必须在亚洲阐明一项积极的、多边的议程,政府各部门应带头努力推动一项全面的议程来塑造该地区的未来。报告就美国如何改变在该地区的路线提出了三项建议:

使美国的战略重新聚焦亚洲

拜登政府的当务之急是提出一项积极的地区愿景,来指导美国未来40年对亚洲的政策。美国行政机构和国会的领导人经常将中国战略与一项连贯的、有效的、具有竞争力的地区战略混为一谈。美国的中国战略应该是一项亚洲战略的一部分,而不是反之。与其他国家接触是华盛顿塑造北京行为最有效的方式。

一种以亚洲为先的方式将更有利于美国发挥领导力,促进与其他盟友和伙伴的协调,并使美国提出的积极议程吸引更多不同的联盟。相反,狭隘地关注美中竞争将使美国丧失最大的战略优势——一个与美国有共同利益和价值观的国家网络。

美国应该寻求深化、扩大目前就安全、经济、技术和治理议题进行的多边合作。这些联盟的构成可以根据特定的议题和环境而变化。

支持一项积极的地区贸易议程

近几届美国政府和国会都未能在贸易议题上发挥领导作用,基本上放弃了美国在谈判桌前的位置。美国继续在亚洲的贸易方面落后,不仅会损害美国的竞争力和经济利益,还会使更小的经济体更加依赖中国。美国的言辞和战略还必须考虑到现代亚洲一个重要的事实:地区国家依靠中国推动他们近期大部分经济增长。在安全议题上与华盛顿的合作与和北京广泛的经济融合并存。因此,几乎没有哪个地区领导人支持任何有选择性的经济多样化之外的倡议。

没有一项积极的地区经济战略,任何宣称“美国回来了”的言辞都是空洞的。虽然CPTPP并不完美,但美国目前除了协商加入该协议外,似乎没有其他现实的选择。在CPTPP之外开始协商另一项多边贸易协议是不现实的,而一项数字贸易贸易协议是不够的,特别对东南亚的发展中国家而言。随着其他经济体加入CPTPP,该协议的吸引力会不断增加,美国继续忽视该协议的成本也会随之增加。除了经济利益和能够塑造规则和标准,美国加入CPTPP还能削弱中国对其邻国的地缘经济“杠杆”。

重新平衡资源

拜登政府不仅需要提出一项连贯的、令人信服的亚洲战略,还应该为该战略提供充足的资源。在上任之初,拜登团队任命了很多有能力的亚洲专家在政府中担任高级职位,这说明它重视该地区。但是,有愿景只是第一步。拜登政府还必须调整资源配置和优先事项,开始在亚洲开展更多外交和军事活动。

在外交方面的一个优先事项是,立即任命并确认填补该地区所有职位的大使,包括美国驻东盟的大使。在特朗普政府中,这一重要职位一直空缺。今年夏天,美国政府高官对该地区进行了几次高层访问,这是一个好的发展。美国国务卿布林肯访问该地区,以及其他内阁层级的官员定期访问该地区的核心伙伴应该是拜登政府的优先事项。拜登本人也应该对该地区国家进行访问,高调发表演讲阐明美国的目标,并投入真实的资源实现这些目标。这些措施将发出清晰的信号,表明亚洲是美国的首要外交政策优先事项,美国专注于为该地区带来利益,而不仅是作为与中国竞争的手段。

除了加大在该地区的外交活动,拜登政府还必须与国会一道,逆转该地区对美国及其盟友和伙伴不利的军事平衡。美国领导人应该加强美国在亚洲的军事态势,这意味美国将调整在其他地区的军事态势。五角大楼应该与关键盟友合作,采取一项拒止威慑(deterrence-by-denial)战略,该战略承认美国及其盟友是亚洲保持现状的大国,相对与目前的兵力投射平台,拒止系统的能力不断增强。

华盛顿及其盟友应该将通过更加有韧性和多样化的态势来威慑侵略作为优先事项。拜登政府应继续强调重要条约盟友和安全伙伴的重要性,增强在关岛的防御兵力,并充分利用近期与澳大利亚和日本深化的合作。五角大楼还需要对增强威慑的能力加大投入,特别是远程常规导弹、潜艇和秘密远程打击平台。威慑面临的挑战不断变化,五角大楼也需要快速更新其威慑能力。

本文摘译在企业研究所网站报告10 Years After ‘the Pivot’: Still America’s Pacific century?

发布时间:2021年11月02日 来源时间:2021年11月01日
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