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从单极时刻到危机四伏:911事件如何改变了美国的内政外交

作者:王浩岚   来源:澎湃新闻  已有 124人浏览 放大  缩小

随着8月30日夜里美军第82空降师师长克里斯·多纳休少将这位最后一位在阿富汗的美国军人乘坐运输机离开喀布尔机场,长达20年的阿富汗战争终于在塔利班卷土重来、美国仓皇撤侨疏散难民的混沌景象下落下了帷幕。

无独有偶,作为美国历史上耗时最长的战争,阿富汗战事的终结恰好和911事件20周年纪念的这一敏感时间点撞车。尽管在911袭击二十周年到来之前完成阿富汗撤军是美国政府早就定下的目标,但最终美军狼狈败走“帝国坟场”的结局,仍不可避免地引发了美国社会上下对反恐战争和911事件后美国政府采取的外交政策,乃至美国民主制度普适性等问题的大范围反思和争论,让拜登政府灰头土脸支持率大跌。

鉴于美国上下都在筹备着对911事件二十周年的纪念和追思活动,我们也借着这个机会来盘点一下这场21世纪初震惊全球的恐怖袭击究竟是怎样的影响了这二十年美国政治,外交,社会的方方面面。从“单极时刻”到“神话破产”,从歌舞升平到危机四伏,从团结一致到分裂对立,或许正如部分人所预言的那样,911事件恰好是美国从极盛转衰的分水岭,而整个世界也从此走向了另一个方向。

从“单极时刻”到“神话破产”——911对美国外交政策的影响

“单极时刻”

此时此刻很难想象,在21世纪刚刚开始之际,美国正处于一个怎么样的鼎盛时刻。在政治和意识形态层面,冷战的结束和苏联的解体使得美式民主和新自由主义的思潮成为了备受追捧放之四海而皆准的真理,世界大大小小的国家和美国即便不是盟友也大多保持着良好合作的关系。在经济层面,互联网革命和全球化的浪潮推动美国经济在90年代迅速增长,财政健康收支平衡又无债务风险的美国把世界远远地甩在了身后。而在军事等硬实力层面,刚刚在海湾战争一扫越战阴霾带领联合国部队取得大胜的美军威风凛凛堪称独步天下。更不用说无处不在的美式快餐和好莱坞电影,更是全面地彰显了美国文化的霸权地位。

当然,在这一片盛世之下并非没有隐患,日后困扰美国的政治极化和文化战争乃至2008年引爆次贷危机的“种子”早已在90年代已经开始发芽。然而不管事后如何,上世纪末本世纪初美国全方面的绝对优势格局让外界找不出任何毛病,自然而然地,世界舆论政界主流都认可了当时还是年轻学者的弗朗西斯·福山所提出的“历史终结论”,断定“自由民主”制度是所谓历史和人类文明发展的终点。尽管福山本人未必支持自由民主/美利坚模式普世皆准的论调,但这一时期深受他政治哲学影响的西方政界却对这套理论深信不疑,还把这种制度自信完全带入了外交内政决策环节之中。

另一方面,冷战的结束和两极格局的崩塌使得美国成为了世上仅存的超级大国。虽然当时已有不少的学者和国家坚信后冷战时代的世界正在走向多元化多极化的方向,但更主流的论调还是强调认可美利坚一超突出的单极格局将成为国际社会的主流架构。美国著名的现实主义学者查尔斯·克拉斯姆在他著名的“单极时刻”文章中,更是大胆预言前所未有的美国权力独大的单极时刻已经来临。在他看来,世界未来将长期处于由美国超强军事和经济力量所维持的“美国治下和平”(Pax Americana)状态,短时间内不大可能有崛起的力量和势力去威胁美国的霸权地位。虽然现在看来颇有些过度自信甚至是自负,在当时克拉斯姆的看法绝非异类,他也和福山一样对美国政治生了深远的影响。

而此时的美国政坛内部,也处于类似歌舞升平的状态。千禧年的几经波折悬而未决的总统大选,某种程度上反映了美国民众对于政治和领导人的选择缺乏必要的紧迫感,毕竟看着经济蒸蒸日上,大部分人日子一天比一天好,又没有巨大的地缘政治外部威胁,选戈尔或布什当总统都没有本质区别。哪怕是整个大选期间双方都主打的争议议题,也是教育改革这种盛世年代才会着重关心的细枝末节问题。即便是小布什历经争议之后最终当选,他所想的也只是如何带领美国在新世纪延续繁荣与和平。让他不曾意料到的却是,事态变化很快就彻底打破了他的“太平天子“美梦。战争,将成为他整个总统生涯都绕不开的基调。

911的阴霾

谁也没想到新世纪开始还没过一年的时间,美国单极霸权的根基就受到了剧烈的冲击。

2001年9月11日本是一个晴空万里风平浪静的平凡上午,然而突然在8点45分左右,一架飞机径直的撞入了纽约世贸双子塔的北楼。此时此刻,大多数目击者都还不明白发生了什么,就连美军的情报部门也只认为是一家小飞机误撞了世贸大楼。当15分钟后另一架飞机已几乎同样方式撞入世贸中心南楼之后,绝大部分都明白了这是一场有预谋的袭击。

几分钟之后,正在弗罗里达州小学进行访问考察的小布什得知了 “美国被袭击”的消息。之后的事情,便是双子塔倒塌,另一架被劫持二队飞机自杀式袭击撞入五角大楼一角,以及美联航93号航班坠毁在宾夕法尼亚州等一系列外界所熟知,今天被统一称之为911的恐怖袭击事件。

最终911事件造成了近3000人死亡,世贸中心双子塔从此不复存在,纽约市曼哈顿下城和美国经济遭到严重破坏,股市停摆,航班停飞。当然,相比于经济层面的损失,911给美国人民带来的更多是心理层面上的打击——这是珍珠港事件之后美国第一次本土遇袭,也是美国本土第一次遭遇如此巨大的打击和损失。

作为美国经济实力象征的世贸中心轰然倒塌,与此同时作为美国军事实力象征的五角大楼也乌烟滚滚残破不堪,更可怕的是,即便是美国政府高层,也无法确认是否在911之后的几天时间里还会有新的袭击发生。这种对未来充满了迷茫和恐惧的态度,让911成为了美国社会中长时间无法散去的一股阴霾。

恐怖主义的可怕之处,也正在于此。只需要一次袭击便能让民众产生恐怖袭击可以无孔不入,社会到处都充满了安全因素的惧怕感。我们当然必须明确谴责本·拉登和基地组织反人类的罪行,但不可否认的是拉登所策划的911事件,极大地震动了正沉浸在单极格局和鼎盛时刻的美国,提醒了美国即便是地缘政治和大国竞争逐渐退出历史舞台的情况下,极端宗教主义和恐怖主义等不稳定因素仍能对美国的霸权地位产生威胁。

反恐战争

毫不夸张地讲,911事件彻底改变了美国本世纪初十年的外交政策方向和政坛焦点。经历了短暂的恐慌和混乱之后,缓过神来的布什政府开始迅速筹备向911谋划者报复的行动。很快,美国政府就把目光锁定到基地组织和本·拉登身上,认为有必要直接对给予基地组织庇护和活动空间的阿富汗塔利班政府展开军事行动。于是,在得到同仇敌忾的美国民众鼎力支持和空前团结的美国国会全面授权之下,小布什掀开了反恐战争的大幕。

在911事件过去不到一个月之后,得到国际社会背书的美军伙同北约和阿富汗的北方联盟等势力发动了阿富汗战争。战争爆发初期,美军取得了惊人战果。从美军主导的“持续自由行动”10月7日开始,到11月12日塔利班撤出阿富汗首都喀布尔,美军仅凭空中力量的优势和少量的美军士兵以及中情局地面情报人员的协助便在一个月内推翻了塔利班政府。但美中不足的是,虽然基地组织在阿富汗的据点大多被拔除,911的罪魁祸首本·拉登却逃出生天,直到10年后才被奥巴马治下的美军击毙。

阿富汗战争的迅速成功,使得小布什政府一时间失去了方向。一方面,美国在阿富汗又一次的展现了绝对实力,特别是军事力量上优势,为911事件好好地出了一口恶气。但另一方面,在取得短期成功之后,美国政府的决策层却陷入了深深的纠结,在反恐战争最明显的目标对象已经暂时被消灭的情况下,接下来该如何进一步开展这种新形式的反恐战争,从而保障美国的核心利益和本土安全呢?

小布什政府最终选择的,是在阿富汗扶植以卡尔扎伊为首的新政府,通过推动自由民主的政治体制来开展国家建构和社会变革工程。为此,美国倾注了大量的资源和精力,经济上给与阿富汗大量援助,军事上长期驻军帮助阿富汗政府维稳。但是,随着时间的推移,美国在阿富汗投入的时间精力越来越大,收效却越发甚微。阿富汗错综复杂的人文地理,宗教民族之间的矛盾,整体缺乏国家认同以及强大的地方势力等种种问题严重地影响到了美国阿富汗实验的成效。

事实上,在美军驻扎阿富汗期间,塔利班的势力始终没能被根除。被赶出城市的塔利班一直蛰伏在阿富汗南部省份的山区中积蓄力量,时不时的通过袭击和骚扰的方式破坏扰乱阿富汗新政府的统治。而缺乏权威的阿富汗政府,始终无法有效的控制除主要城市外的广大农村地区,政府内部的腐败和低效,也使得阿富汗政府没能建立好良好的民意基础。另一场反恐战争(伊拉克)的爆发,更加分散了美国的精力和资源,让阿富汗局势进一步陷入了治安战和维稳拉锯的泥潭当中。

相比国内外反对声浪都巨大的伊拉克战争,阿富汗战事在美国国内还是保持了一定的民意支持,哪怕是旗帜鲜明地反对伊战并在上任后完成从伊拉克撤军抽身的奥巴马,也不得不继续向阿富汗增兵加码,无限期地延长了美军在阿富汗的作战任务。虽然大部分北约和美国的作战部队在2015年左右就离开了阿富汗,美军仍留下了数千名士兵帮助维护局势和训练阿富汗国防军。

到了特朗普年间,看似漫无尽头的阿富汗战争已经彻底失去了美国民众的支持,如何从阿富汗抽身止损,成为了新政府的政策目标。于是,在破天荒和塔利班谈判达成多哈协议之后,特朗普下达了2021年美军彻底撤出阿富汗的命令。只不过,2020年特朗普连任失败,最后的烂摊子交给了新总统拜登来收拾。最终,美军终于狼狈不堪地为这场美国历史上最长的战争画上了一个不完美的句号。不到一个月,阿富汗政府便土崩瓦解,塔利班兵不血刃“收复”喀布尔,不禁让外界怀疑,美国这二十年的时间和两万多亿美巨额的开支,究竟起了什么作用。

美国外交政策的转变

不过,比起反恐战争本身来说,911对美国外交政策最大的影响和遗产,还是它所起到的重心转移作用。在911事件之前,冷战结束之后的这段时间里,美国外交界和华盛顿决策者已经开始调整新世纪美国外交的侧重点,从冷战时期的西半球和欧洲旧大陆,转向正在蓬勃发展的亚太地区。彼时的中国尽管仍处于改革开放初期,还未加入世贸组织实现真正的经济腾飞,但整体经济和硬实力的崛起已经引起了美国外交界的重视。克林顿年间的国安策略已经开始向亚洲地区倾斜,而竞选中叫嚣要把中国列为 “战略竞争对手” 的小布什和共和党人则更加有意愿把美国外交政策的焦点放在应对乃至遏制中国崛起之上。

911事件的突然发生,打破了这一战略转向的基本轨迹。911之后,美国的外交重心确实从欧洲转移到了亚洲,然而却并非是预想中的东亚,而是更加错综复杂的中东地区。美国外交界重回大国竞争传统争霸路径的设想,也因为恐怖主义带来的新型威胁和挑战而不得不改弦更张。

这一战略转型的直接结果是911事发后的十五年时间里,美国都深陷中东和反恐战争的泥潭中不能自拔;倾注了至少五万亿美元的资金和数不尽的人员精力去试图在根除恐怖主义和宗教极端主义威胁的同时,在阿富汗和伊拉克推行自由民主模式的国家建构来长期稳定这两个国家的地缘政治。

神话破产

然而,无论是布什政府还是奥巴马政府也好,都不同程度地高估误读了己方国民的意愿,也低估了从零开始建设民主制度所需要的时间和精力。中东错综复杂的局势,高居不下的伤亡和开支,都促使逐步从911阴影中走出的美国民众对战争和反恐话题失去兴趣。不再拥有本国民意支持的美国,无法长期倾注资源去扶持阿富汗政府继续搞国家建设。于是,拜登政府不管结果如何也定要抽身离开,尽管这样类似于“背信弃义“的做法对当前无比脆弱的美国外交声誉造成了不小的冲击,同样有违拜登政府重振美国盟友体系和全球领导地位的承诺。

阿富汗政府兵败如山倒,一触即溃的尴尬局面让美国不得不重温了75年西贡陷落似曾相识的苦涩结果。刚刚经历了特朗普四年折腾,外交信誉和民主制度道义近乎破产的美国,似乎又因阿富汗战争的失败见证了美国民主模式普世性的破灭。

除了美国模式和外交信誉的破产之外,部分美国学者和战略决策层认为911之后美国战略重心倾斜到中东的另一个直接后果就是放任中国崛起让美国错失了遏制中国的黄金时期。客观上来讲,911事件给20世纪初因为南联盟大使馆轰炸和中美撞机等事件而一度紧张的中美关系提供了缓和的契机。美国对反恐战争和地缘政治稳定的需求,推动中美在经贸之后找到了另一个稳定双边关系的合作点。

中美在这段时间的新“蜜月”期,让美国能够全身心的投入反恐战争的事业当中,也给中国提供了入世后经济迅速发展跃居世界第二的一个宽松国际环境,可以说是互利互惠的双赢局面。只是对于美国一些沉迷于意识形态争端和遏制政策的政客和学者来说,没能在中国起势之前摁住“东方巨龙”,是美国最大的战略决策失误。不幸的是,这种声音在目前的华府已经成为了主流。

不管怎么说,短短二十年间内,美国完成了从单极时刻的巅峰到神话破灭的窘态,这一切,即便有大量不同的背景原因,但如果没有911事件,恐怕不大可能会发生。

从歌舞升平到危机四伏——911对美国国内政治的影响

作为一个对几代美国人都留下深刻印象和精神创伤的重大历史事件,911对美国政治的影响显然并不是只停留在外交政策层面。那个20年前还歌舞升平的美国,在今日已经是一去不复返。在政治空前两极化,两党选民部落化的当下美国政坛,美国人民怕是连灾难时刻无论政党和意识形态团结在总统周围的聚旗意愿都已不复存在。

政坛主流的转变和民意支持上天的小布什

911给美国政坛带来最直接的变化,是政坛焦点的转移。正如布什所说的,自911那天开始,他的职责就从一位和平时的守成总统变成了一位战时的三军统帅。在911发生之前,小布什新政府还在试图摆脱2000年总统大选的争议和小布什输掉普选票却最终胜选阴影。当时小布什所力推的减税和教育改革等国内议程,也并非今天两党选民都乐于缠斗的争议话题。

然而,911恐袭打破了美国内政的宁静。双子塔的倒塌和多达3000人的伤亡震撼了美国民众的心灵,一时间爱国情绪高涨的美国人民,自发地团结在了作为国家领袖的总统小布什身旁。911之后的民调显示,原先只有五成左右民众认可的小布什支持率一跃来到了近乎恐怖的九成水平。小布什911后这种获得几近全民拥戴的状况,传统上被称之为 “聚旗效应”,一般指的是在重大灾难和战争时刻美国民众会主动向领导人身边靠拢表示支持;小布什的父亲老布什在海湾战争的时期也有过类似的经历。

但不同于其他总统很快就丢掉了聚旗效应带来的光环和高支持度,911和反恐战争的特殊性质让小布什保持了近3年时间高居不下的支持率。携带这空前民意支持的小布什,足以迫使国会在反恐战争上给总统在国内外的政策都大开绿灯完全放行,而反对小布什政策的民主党人,则陷入了一个尴尬的局面。不想被戴上中伤战时领袖和对恐怖主义软弱的民主党人,不得不加入小布什和共和党的行列支持阿富汗和伊拉克战争。尽管911是在小布什任上发生,这次袭击却给小布什带来了国家安全问题保护伞和铁布衫,这对整个小布什政府的施政产生了深远的影响。

小布什反常的高支持率带来的另一个直接影响,则是体现在2002年的国会选举和2004年的总统选举结果之上。传统的中期选举周期中,受困于中期选举魔咒,总统所在政党在国会两院的选举中基本都会蒙受巨大损失,丢掉一院甚至两院的控制权是家常便饭。2000年大选后,共和党在众议院仅比民主党多出三席优势,而参院则先是50:50平手,后来更是直接因为共和党一位参议员的“叛逃”而丢掉了参院的控制权。

因此,根据历史规律来看,民主党在2002年一举夺回失去8年的众院控制权,进一步稳固参院的控制权可以说是板上钉钉的事情。然而911事件的发生打乱了民主党部署和竞选策略,坐拥911后民意上天的总统小布什作为领袖又刚刚在阿富汗战场取得巨大成功的共和党,凭借着选民对战时总统布什的拥戴逆流而上,反而破天荒在的参众两院都增加了席位。

最终2002年中期选举过后,共和党不仅稳固了自己众院的多数党地位,夺回了参院的控制权,还让共和党在华盛顿再度全面执政,使得小布什能几乎以随心所欲的方式施展自己的执政方略。2002年中期选举的反常局面,让民主党重夺国会限制小布什的时间表整整推迟了四年之久。

同样,在2004年的总统大选中,911和反恐战争再度成为了小布什突出现任总统结构性优势,最终力挫民主党候选人克里的取胜法宝。倘若不是911彻底改变了美国政坛的焦点和大环境,把重心从内政和经济转向了战争和外交之上,那么在本世纪初已经出现放缓的美国经济很可能会拖累小布什让他不敌克里,无法成功连任重蹈父亲老布什的覆辙。事实上,考虑到小布什在2004年仍拥有911后光环的加持,只差俄亥俄两个百分点便能击败谋求连任的现任总统的克里,其表现是非常可圈可点的。

历史不容假设,成功连任不再有竞选压力的小布什进一步加码反恐战争,事后来看只是让美国更深地陷进了中东的泥潭之中。随后而来的卡特里娜飓风和2008年的次贷危机,更是彻底剥去了911后小布什身上的战时领袖光环。小布什离任之时,执政支持率只剩下了可怜的24%,和巅峰的九成形成了鲜明的对比。某种程度上来说,正是小布什浪费了911后的全民支持的大好局面,最后留下一地鸡毛,使得美国政治中传统的 “聚旗”效应逐渐走向了终结。仅就这一点,便足以彰显911对美国政治的长期影响了。

孤立主义、反建制主义、民粹主义思潮的崛起

911带来的美国在中东20年无休止的反恐战争,加速了美国国内孤立主义思潮的回流。美国情报界和布什政府在伊拉克战争上的误判和谎言,加上国家建设和自由民主推广工程的失败,更是沉重地打击了美国外交界和共和党建制派的声誉,也客观上促进了两党内外反建制主义和民粹主义势力的抬头。虽然看上去没有什么直接联系,这三大近些年深度困扰美国政治,威胁美国构建的全球体系和民主制度的不稳定因素,都是因为911和反恐战争而起。

正如前文所言,在911之后反恐战争,特别是阿富汗战争刚开始之时,美国民众对于出兵阿富汗推翻塔利班的行为是无比支持的。在这一时期,民众要求为911遇难者复仇的呼声,甚至要比美国政府中的鹰派还要激进。然而,随着最初战争目标的完成,恐怖主义威胁也随着时间的推迟而逐步退散,反恐战争的巨大开支和资源成本,特别是美军的人员伤亡和看不见收益的成效开始让美国民众重新思考相关的立场。哪怕是小布什都还没有卸任,美国民众在阿富汗问题上的态度就已经发生了180度的转弯,从大体支持到大体反对只用了不到八年时间。

尽管如此,美国政府,无论是小布什还是奥巴马治下,都出于对先前美国所做出承诺的尊重,无可奈何地将阿富汗战争延续了下来。早已疲惫不堪的美国民众,把“无尽战争”的归罪于两党脱离群众的建制派之上,加剧了底层民众对建制派,特别是共和党建制派的不信任。离任时民心尽失的小布什,可以说是在新保守主义者的帮助下以一己之力摧毁了共和党建制派在基层选民中的伟岸形象。而奥巴马年间爆发的反建制茶党运动和随后崛起的特朗普主义,也都是这些布什年间反恐战争所留下的隐形政治遗产。

另一方面,执政任内激起了强烈共和党民粹主义反弹的奥巴马,能越过希拉里和一票民主党大佬成为历史上第一位黑人总统,也要归功于小布什911后所发动的伊拉克战争。正是靠着一贯反战的立场,奥巴马才在和伊拉克战争问题上作为骑墙派的希拉里的激烈初选交锋中取得了部分年轻和反战选民的心,最终以微弱优势从初选中脱颖而出进而击败同样勇战的麦凯恩创造历史当选总统。倘若没有奥巴马当选总统,共和党内部不大可能会爆发空前规模的反建制民粹主义运动,特朗普的崛起也就无从而谈,美国的历史也将会迥然不同。这一切故事的起源,都还是要追溯回本世纪初的911事件。

联邦安全部门和情报部门的重组和改革

从情报分析和国家安全保护层面来看,911恐袭事件的发生暴露了美国情报和安保机构的致命短板。由于两大洋给美国本土带来的决定地缘政治优势,哪怕是战争时期,美国本土保护的观念都极为薄弱。冷战后美国对新型态不对称战争,特别是恐怖主义袭击威胁的不重视和不了解,造成了对美国本土可能遭遇袭击的潜在风险的完全忽视。

在本世纪之前,美国的情报机构和国家安全部门完全是各自为战,互不所属。联邦调查局、中央情报局和国家安全局等情报搜集机构之间并不存在交换情报统一战线的机制和渠道。相比和自己的同僚分享资源,这些隶属不同、负责领域迥异的情报机构,更多是在思考如何与其他机构争宠竞争,而不是如何密切合作保护美国民众的安全和国家利益。这种各自为战的局面,久而久之就会导致美国决策层收到的情报分析严重混乱,最终酿成了911这样的悲剧。

与此同时,美国的国家安全部门,长久以来因为内阁和行政部门的不断衍化和扩充,分属于多个内阁部门之间,更谈不上有什么统一指挥的体系了。于是,911之后,美国国会当务之急的一项任务便是改组美国的国安组织架构。2002年11月,国会在布什政府并没有主动要求的情况下便自主通过了国土安全法,新成立了一个内阁部门国土安全部来专门统辖美国的国家安全保障机构。

2002年新设立的国土安全部,将当时美国政府内23个现行机构从其他部门中拆分出来,统一划归国土安全部领导。此番大部制改革,牵动程度之深,只有1947年成立国防部的那次变动所能相提并论。大量自美国建国初期就已经归属于固定部门的机构单位在新法案的框架之下都离开了原有体系成为了国土安全部的一部分,比如原属财政部的特勤局,原属司法部的移民总署,以及原先是独立机构的联邦紧急措施署,都成了新国土安全部的下属单位。

国土安全部的成立给美国联邦官僚体系带来了不小的冲击,拥有超越18万雇员的国安部,很轻松地就成了美国联邦政府中最庞大的一个官僚机构。国土安全部过于庞大臃肿,甚至有些是并不合理的组织架构和组成机构,对未来国土安全部开展工作产生了极坏的负面影响。特别是移民和海关执法局,就因为这一新组建的混乱体系而成为了类似的独立王国,在执行移民法规和政策期间屡屡因为出格操作而备受争议。换而言之,国土安全部的成立并没有让美国的国家安全机构的决策变得更加流程化透明化,反而是因为强行把一些不相干的组织拼凑在一起,导致了恰好相反的作用。

另一方面,同样在911中犯下大错的美国情报机构,却没有被国会立刻动刀。几大情报机构的头目没有一个主动引咎辞职承担领导责任。直到2003年美国入侵伊拉克并没有发现情报机构所声称的大规模杀伤性武器之后,一而再再而三错估形势搞砸情报的美国情报机构才遭遇了和国土安全部同等待遇的整顿。国会2004年所通过的情报机构重组法,废除了原先实际上只是中情局长的中央情报总监一职,反而是成立了一个统一作为情报机构领导部分的国家情报委员会和作为最高情报头目的国家情报总监来加强情报的收集和汇总。鉴于美国情报机构又刚刚错判了阿富汗政府的坚韧程度,很难说这项改革和成立国土安全部一样真的取得了什么样显著的效果。

总统战争权力的膨胀和公民自由的受限

此外,911和反恐战争的另一个后果是美国政治权力格局的天平全面向总统和行政权倾斜。

早在冷战期间,国会便出于让美国政府在冷战美苏对抗的决策环节不能落下风的考量,赋予了总统大量本不属于行政权传统范围的紧急权力。与此同时,冷战中军事行动和冲突的特殊性,也让美国总统作为三军统帅的战争权力得到了极大的扩张,国会几乎完全失去了对战争和军事问题的控制权。正是在这一段时间内,美国总统的权威登峰造极,“帝王总统制”成了美国政治的新常态。

尼克松任内发生的水门事件虽一度严重打击了总统和行政权的声誉和地位,但总统地位的超然已成定局。国会在此后二十世纪末尽了最大的努力找回他们和总统之间的平衡,结果仍是收效甚微。到了后911时代,恐怖主义这种新型威胁已经远远超出了决策反应过程过慢的国会所能应对的能力范围。因此,在911后恐怖主义的威胁阴霾不散之时,国会只能通过《爱国者法案》和《动武授权》等系列赋予总统和行政机构更多的紧急权力的法案,放任行政权做大来缓解国内外的安全压力。

由切尼、拉姆斯菲尔德等新保守主义派政客主导的小布什政府,自然是不会放过911后国会放权这个机会,欣然把权力进一步的集中在了总统及其周围少数人的手中。随后诞生的一系列知名的反恐战争举措,如关塔那摩湾监狱采用水型逼供,借爱国者法案之手开启大规模电讯监听本国公民,乃至以国家安全名义无视司法程序抓人,都是靠着国会给总统开的空头支票来作为合法依据的。

考虑到近些年美国政治极化加剧,国会立法机制逐渐陷入堵塞甚至瘫痪的窘态之下,总统和行政权地位的突出变得越来越明显。当立法权无法正常工作留下权力真空时,仍能高效运转的行政权自然而然挺身而出接管了局面,因而总统靠行政令治国成为了新的美国政治常态。这种总统地位逐渐凌驾在司法和立法两权地位之上的格局在911之前就已经出现,但911毫无疑问给予了总统和行政机构更多敛权的借口和机会。时至今日,美国的外交和军事政策几近成为总统的自留田势力范围,国会即便是想插手干预,基本也不会有所成效。毫无疑问,这也是911给美国政治带来的重要遗产之一。

社会层面的变化

最后,911还深刻地影响改变了美国社会和民众的生活。冷战之后进入鼎盛时期,颇有公元一千年普世帝国风气的美国社会在911之前充满了乐观向上的情绪。有关全球一体化、文化多元化等今天热议的话题,也都是在这一时期进入公众讨论的视野中。然而,911和恐怖主义的现实击碎了这种其乐融融的虚假大环境。

大国战争和核冬天的威胁固然是散去了,但极端宗教主义和恐怖袭击等新的对平民更危险的不稳定因素却取而代之。恐怖袭击给民众带来的心里阴影和长期恐惧感,是传统的战争所不能相比的。当看似远离战场安全稳定家园随时都有可能成为恐袭的现场之时,民众夜晚很难能睡得踏实。

这种压抑并恐惧的感觉,使得美国民众在911后长期处于胆战心惊的状态,而在此时此刻,需要宣泄情绪的部分美国人,把矛头指向了在美居住的外国人和美国文化中的外来因素。不仅是和911事件紧密捆绑在一起的穆斯林群体和中东裔美国人遭到了大范围的歧视和针对,就连东亚裔和部分欧洲裔的在美侨民/美国人都受到了不同程度的敌视。这类2015年后帮助特朗普入主白宫的反移民反外来文化的态度和思潮,正是在911之后开始登堂入室进入美国社会的主流当中。

当然,受911影响最直接的也是最贴近民众日常生活的,还是要属航空和交通出行行业。在911发生之前,在美国坐飞机出行与坐安全标准十分宽松的公交和火车没有本质上的区别。机场的安检形同虚设,无论是随身携带还是托运的行李都不需要经过繁琐的检查程序。除了国际航班之外,办理登机牌的全过程都不需要出示任何的证件。更不用说在这一时期,没有登机牌的游客和外人也扎农业可以随意出入机场在登机口附近活动,这种今天难以想象的事情在当年是整个行业的标准生态。

所以,当基地组织的自杀式袭击者通过劫持民用客机来发动恐袭之后,航空业松散的安保环节就成为了美国当局急需补上的一个安全漏洞。于是,几乎是一夜之间,美国实施了全球近乎最严苛的飞机安检标准——原先没有证件要求,现在没有证件不能办登机牌。原先安检几乎形同虚设,现在每个乘客必须经过全身搜查脱鞋脱皮带的繁琐安检程序,随身携带的行李和电子产品也必须经过同样严苛的检查程序。之前那种普通人可以随意出入机场接近登机口的模式,更是被严令禁止。

为了防止另一起“911”事件的发生,2002年国土安全部正式挂牌之后,下属的一个最为重要雇员数量最多的新设机关就是专门负责机场安检保护的运输安全总署。虽然新的安全标准给美国人民出行带来了极大的不便,但总的来看鉴于911之后再无类似的大规模劫机事件发生,美国政府采取的这套强硬手段还是起到了作用的。

总结

放眼人类历史长河之中,也少有和911一样能具备给一个国家乃至全世界带来翻天覆地变化特质的历史性事件。无论是全球权力的分布和地缘政治格局,还是美国政坛的内外政策焦点和发展方向,都被划分为了前911和后911时代。

即便是20年过后,美国和全世界都依然在受到这场悲剧带来的冲击和影响。这二十年中,美国独霸世界的单极格局逐渐走向了崩塌的边缘,世界正在重返两极甚至是多极的新“老局势”。而在美国国内,分裂、忧虑和怨恨取代了20世纪初的乐观积极,成为了美国人民和社会的新常态。更不用说反全球化和推崇本土主义和民粹主义的新潮流,和911也离不开干系。

恐怕没有什么景象,更能像美军最后用直升飞机疏散阿富汗难民的不堪景象,更能诠释911给美国国力和国际形象所带来的长期创伤和负面影响。似乎,鼎盛的90年代之后,受到911事件后续影响而步步走错的美国,像其他盛极一时的老牌帝国一样走向了不可避免地衰落。

不过,我们也要避免过度唱衰美国。毕竟,即便是75年美军溃退西贡和今天离开阿富汗一样狼狈不堪,15年后冷战的最后赢家却是美国。美国911之后出现的 “衰落” ,也只是与巅峰时刻相比而言。除非自身分崩离析,拥有广阔国土,丰富资源和发达经济基础的美国在可见的未来中,仍将是世界的主导力量之一。

不管如何,或许几十年后,人们会把2001年9月的那一刻当成历史的一个重要转折点。但这样过分强调政治因素,无形之间淡化了911恐袭中那些无辜逝去的生命和无数家庭所面临的悲剧。

在这个20年后的今天,我们在讨论911事件政治影响之时,也同样应该缅怀逝者。

发布时间:2021年09月14日 来源时间:2021年09月11日
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