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两党选举法案斗争:谁将成为新一轮选举赛道的抢跑者?

作者:杨戈   来源:海国图智研究院  已有 517人浏览 字体放大  字体缩小

3月25日,佐治亚州共和党州长布莱恩·坎普(Brian Kemp)签署通过了由共和党州议员支持的《2021年选举诚信法案》(Election Integrity Act of 2021),引发美国社会的广泛关注,也在全美吹响了选举改革战的号角。该法案对佐治亚州的政治选举制度做出了一系列调整(如,规定缺席选票选民的身份要求;缩短投票周期并限制投票箱使用),提高了选民的投票门槛,被指严重限制了该州少数族裔的投票权。“以重塑选民对选举制度信心”为口号的新选举法案果不其然遭到了民主党及多个黑人民权组织的猛烈抨击。美国总统拜登将其称为“对宪法的攻击”,是“21世纪的吉姆·克劳法”(种族隔离法律)。佐治亚州作为去年总统大选中意外“翻蓝”的关键州,一时间再一次成为两党政治攻伐的焦点。

本文将围绕佐治亚州的新选举法案展开讨论,探究选举法案背后两党为未来新一轮选举展开的政治斗争,论述新选举法案的主要内容和共和党推出该法案的政治意图;以及在“种族主义”政治语境下,民主党在联邦层面主推的针锋相对的全面“扩大选举”法案。

“吉姆·克劳”:披着喜剧角色外衣的种族歧视

吉姆·克劳(Jim Crow)是十九世纪上半叶由美国白人喜剧演员托马斯·赖斯(Thomas Rice)创作的舞台角色。该角色被涂着“黑脸”的赖斯刻画为“懒惰、愚蠢、缺乏人性”的美国南部黑人奴隶,在白人受众中大受追捧。创作者以充满种族歧视和鄙夷调侃的演绎风格出名的同时,“吉姆·克劳”的形象也逐渐成为了美国黑人的“代名词”,成为了对黑人歧视的刻板印象典范。在此背景下,专载黑人的火车,被称为吉姆·克劳火车;黑人群聚的社区,被称为吉姆·克劳社区;黑人专用的厕所,也被称为吉姆·克劳厕所。

南北内战结束后,美国社会进入重建时期(1865-1876),黑人奴隶制被废除,联邦法律为黑人群体提供了一定程度的民权保护。但随着重建时期结束,南方各州政府、立法机构及法院重新被民主党白人所掌控,一系列针对非裔美国人的种族隔离法案相继被颁布。这些法案统称为“吉姆·克劳法”,目的是将黑人从白人群体中隔离开来。从学校、公交车、餐厅到厕所、娱乐场所,黑人几乎被完全分隔,禁止进入白人活动的场所。其中,极具代表性的“一滴血原则(one drop rule)”更是将美国社会的种族主义推行顶峰。根据这一原则,只要其有一个祖先有黑人血统,哪怕外形与白人别无二致,也可以认定此人是黑人。“吉姆·克劳法”剥夺了非裔美国人投票权、受教育权以及一系列生存发展的权利,使得黑人长期遭受极为不公平的对待,在社会最底层挣扎生活。而直到1945年后黑人民权运动兴起,《1964年民权法案》及《1965年投票权法案》最终被国会通过,“吉姆·克劳法”才正式宣告终结,但其带来的种族主义影响却远远没有消失。

近期“吉姆·克劳”一词重回大众关注的焦点。美国总统拜登毫不留情地将佐治亚州新出台的《2021年选举诚信法》(Election Integrity Act of 2021)批为“21世纪的吉姆·克劳法”。该法案被民主党认为是该州共和党议员压制非裔选民投票的政治手段,是对美国民主的直接攻击;但在共和党人士看来,新选举法案恰恰是扩大投票权、重塑选民信心的必要举措。后文将具体围绕该法案的关键内容、出台原因及其影响进行进一步的分析阐述。

“21世纪的吉姆·克劳法”:重塑选民信心VS选票压制手段

3月25日,《2021年选举诚信法》正式在佐治亚州生效,对该州选举进行了全面改革。新法案的序言中说明,法案的出台是出于解决“选民对选举制度缺乏信心”的需要。该法对缺席选票规定了识别选民身份的要求(缺席投票:指为因故无法现场投票的选民提供其他投票途径,如:提前投票(提前或变更投票时间)、邮寄投票(采用邮递方式投票)、代理人投票(委托有投票权的选民代投票)、设立特殊投票站(如在监狱、医院等设施)等);缩短了投票周期并限制了投票箱的使用;将外部团体向排队等候的选民提供食物或水定为犯罪行为;同时,赋予了州立法机构对选举管理的更大控制权。接下来将具体论述该法案产生的一系列相关争议焦点:

一、新法案要求邮寄选票的选民提供几种身份证明方式(驾照或身份证号码等)中的一种,取代之前将选票签名与系统签名进行比对来确定选民身份的方法。根据学者Richard J. Semiatin发表在 《政治研究季刊》的研究论文,2018年佐治亚州约有2400张选票因签名或宣誓问题被拒绝,而其中黑人选民占比54%(这一数据远高于占总选民31%的黑人族裔比例)。这表明原有的签名比对方法可能会因签名的模棱两可和选票审核人的主观性而产生争议,新规放弃签名比对的做法实际上有助于减少关于选票有效性判断的争议。然而,该法案的批评者认为,这项规定在无形中抬高了缺席投票的门槛,将对黑人选民投票造成负面影响。因为黑人群体往往更难获得合法的身份证明。

二、该法案限制了选票投递箱的数量。在2020年大选中,该州亚特兰大大都会核心区的四个县共有94个选票投递箱。根据新规,这四个县的投递箱数量被限制在最多23个,且这些投递箱必须放置在政府大楼和提前投票点的室内区域,而不能在室外24小时使用。这使得选民在晚上和其他非营业时间无法投递选票。批评者认为这项措施会限制缺席选民通过邮寄方式返还选票的效果,并且会在人口流动量较大的投递点造成进一步选民拥挤。

三、该法案最具争议的一条规定是,向投票站排队的选民提供“任何金钱或礼物,包括但不限于食物和饮料”将被定为轻罪,但允许投票站工作人员提供“自助水”。法案的支持者认为这将有利于打击政治组织或宣传团体试图通过分发饮料或零食影响选民投票的不正当助选活动。事实上在佐治亚州,排长队投票的情况并不少见,且往往出现在投票给民主党的、较为贫穷、人口密集的社区。有研究表明,2016年全美有超过56万选民因为“投票站管理相关问题,包括排长队”而没有参与投票。批评者认为长时间排队投票且没有及时的物资补给将使得选民投票积极性被进一步打压。

四、值得一提的是,与早先的提案不同,新选举法案保留了周日投票的做法。早前,部分共和党州议员提出“禁止周日投票”提案。因为黑人教会有在周日礼拜后“灵魂去投票”的传统(即黑人选民习惯在周日教堂礼拜后投票),这一提案被视为直接针对黑人群体的选票压制,遭到民主党及黑人民权团体的强烈谴责和攻击。

笔者认为,佐治亚州共和党当前推出这一饱受争议的选举法案,主要基于以下几方面原因。2020年大选结果出炉后,前总统特朗普有关“选举被窃取”的虚假指控为该州共和党人采取政治行动提供了发挥空间,以“重塑选民对选举制度信心”为出发点的新选举法案应运而生。此外,回顾2020年总统大选,特朗普成为自1992年以来第一位输掉佐治亚州的共和党总统候选人;且在今年1月的参议院选举中,民主党参议员夺得了代表该州的两个席位,使得民主党以微弱优势控制了参议院。共和党在一系列关键选举中正面临节节败退的困境。从该州选票分布上看,拜登获得了65%的缺席票,特朗普则赢得了60%的选举日投票。这突出了两党支持者在投票方式选择上的明显差异,因此,尽可能提高邮寄或缺席投票的门槛将使得民主党人相较于共和党人更难投票。还有一个不容忽视的因素是作为关键战场州(battleground state),佐治亚州在世代交替过程中不断变化的人口结构。研究发现,1996年,白人选民占佐治亚州全部选民的四分之三。随着美国城市化蓬勃发展,亚特兰大地区的规模急速扩张,成为美国仅次于纽约的第二大黑人人口聚集地。现在该州的白人选民只占全部选民的58%,少数族裔的人口占比迅速攀升。少数族裔的民主党偏好使得该州发展最迅猛的地区正逐渐脱离保守派的掌控,给共和党造成了与日俱增的选举压力。除选举驱动的政治压力外,共和党压制选票的倾向还与其看待和实践民主的理念相关。与民主党将投票视作一种“权利”(Right)的理念不同,共和党将投票视为公民的一项“特权”(Privilege),需要通过采取限制和保障的手段来获得,也由此更主张通过法规限制或规范投票权。

佐治亚州并不是共和党唯一推出选举法案的“孤星之州”。目前共和党控制了全美60%的州议会,完全控制了23个州的州政府(州议会两院和州长办公室)。根据布伦南司法中心的调查数据,共和党已经在全美43个州提出了250项限制缺席投票、提前投票以及提高选民身份要求的法案。其中,有一半以上的法案集中在削减邮递或缺席投票上。这些州一级的选举法案将成为共和党在2022年中期选举中重新夺回参众两院的政治手段之一。

尽管选票压制似乎能为共和党在新一轮选举赛道中“拨得头筹”,但其潜在的“反噬效应”也不容忽视。当美国民众认为新选举法案是对“西方民主价值观”的攻击时,民众认为自己的声音正受到压制,并采取一系列民间行动进行抵制。在佐治亚州,民众对新选举法案的强烈抗议迫使该州的大型企业在这场“选举博弈”中选边站。佐治亚商会带头发表声明,表达了对压制选票行为的担忧。随后,总部位于佐治亚州的大型公司——可口可乐、家得宝和AFLAC(美国家庭人寿保险公司)表示,他们与商会的声明“保持一致”,谴责压制选票的做法。美国职业棒球大联盟也将其夏季全明星赛从亚特兰大地区撤出,以抵制佐治亚州的新选举法案。这些企业往往是共和党政治献金的重要捐助者,因此,“反噬效应”不言而喻。有学者认为,共和党与企业界的关系可以追溯到二战后,当时政治立场温和的共和党人与企业利益集团结盟;但几十年来,随着该党进一步向右偏转,这种联盟已经出现了明显的磨损。随着共和党加快在各州推进新选举法案的步伐,其与企业间的政治裂痕将进一步加深。

种族议题包装下的民主党“组合牌”

共和党在各州紧锣密鼓地推进压制选票的选举法案的同时,民主党在众议院以220票对210票通过了一项全面的“扩大投票”法案——《为人民法案》(H.R. 1)。H.R. 1法案允许没有身份证明的人在签署一份宣誓书后参与投票,极大地放松了对选民身份的限制;如果该法案在参议院获得通过,将标志着投票权的巨大扩张,以及对竞选资金和选区划分的重大改革。在民主党人看来该项立法降低了投票的门槛,对保障美国的民主政治制度至关重要。而共和党人则将其视为联邦对各州选举权力的剥夺,将降低选举欺诈的行动成本,是一次险恶的政治权力抢夺(Political power grab)。众议院少数党领袖凯文·麦卡锡(Kevin McCarthy)认为,这项法案“不是为了保护美国人的选票——而是为了在美国的每一次选举中把拇指放在天平上,这样民主党人就可以把暂时的多数变成永久的控制。”

过于激进的全面选举法案H.R. 1在参议院面临着难以逾越的障碍。民主党需要游说10名共和党参议员支持该法案才能克服“冗长辩论”(filibuster,阻挠议事程序)。这一“程序性武器”以辩论的方式来拖延或阻止某一项措施的进入表决程序,以此保护参议员少数党的权利;只有至少60名参议员达成同意,才能终止辩论,将法案推进到最后表决的环节。公民投票权作为两党之间长期存在的核心分歧,民主党跨越“冗长辩论”的希望十分渺茫。因此,为顺利在参议院推进H.R. 1,部分民主党人开始呼吁取消或限制“有种族主义历史背景”的“冗长辩论”。与佐治亚州选举法案被包装为“种族主义法案”异曲同工,美国总统拜登将其称为“吉姆·克劳时代的遗迹”,参议员伊丽莎白·沃伦(Elizabeth Warren)认为“冗长辩论”有“深厚的种族主义根源”。参议员少数党领袖米奇·麦康奈尔(Mitch McConnell)则辩驳称“民主党是在利用可怕的种族主义历史来为现在的党派夺权行为辩护”,共和党认为此举是在侵犯“少数人的权利”。

在历史上,“冗长辩论”的确与种族主义有紧密联系。自20世纪20年代开始,“冗长辩论”被用以阻挠民权法案。其中最典型的案例是1957年斯特罗姆·瑟蒙德(Strom Thurmond)对民权法案长达24小时的演讲,并最终迫使这一旨在保护非裔群体投票权的法案胎死腹中。此外,“冗长辩论”的规则也在不同党派的领导下做出过改变。如,2013年,内华达州民主党领袖哈里·里德(Harry Reid)领导下的参议院,将部分行政提名的门槛降低到51票;在麦康奈尔领导下的参议院将最高法院提名人的门槛降低到51票。从以上两次投机性的规则改变不难看出,两党对“冗长辩论”的态度随所处政治情境的置换而不断变化。2005年,时任参议员的拜登也曾为“冗长辩论”辩护,认为这是一种“妥协和节制”的手段。现任多数党领袖参议员查克·舒默(Chuck Schumer)作为少数党领袖时,也曾频繁地利用“冗长辩论”来阻挠时任总统特朗普的政治议程。据统计,仅在2020年,民主党人就进行了327次“冗长辩论”。

为了巩固去年总统大选以来取得的政治果实,民主党人正试图将“种族主义”作为政治万金油,打出一套选举“组合牌”,将共和党推出的压制选票法案与“吉姆·克劳”种族主义历史关联,尽管该法案的实质内容并未有明显的种族主义指向;同时,主张废除有种族主义历史色彩的“冗长辩论”,从而为在参议院通过“扩大投票”的H.R. 1铺路。但相较于共和党而言,“超政治”(Hyper-partisan:极度拥护自己所属党派,指政客不顾提案本身,单纯从政党利益考量)姿态的民主党在未来的中期选举中面临着更为严峻的挑战。

剑指中期选举的两党斗争

笔者认为,民主党在新一轮选举中主要面临两方面的挑战,一方面是“衣尾效应”下难以避免的选票滑落;另一方面是民主党内部选民结构的分野。

“衣尾效应”(Coattail effect)是指在总统选举年,与受欢迎的总统候选人同一党派的参众两院参选人会被其“衣尾”扫进办公室。这意味着当选总统的“魅力”将吸引选民为该党派竞选其他职位的候选人投票。总统的胜率越高或该党赢得的席位越多,随着衣尾效应减弱,中期选举的政治风险就越高,席位损失的概率也就越大。比如,在2016年总统大选中,特朗普作为共和党强有力的总统候选人,围绕贸易谈判、征收高额关税等经济议题进行了一系列造势演说,使得其在工薪阶层的白人选民中支持度高涨。共和党的参、众议员候选人在特朗普“声势拉抬”的影响下获得了更高的关注度,也更受选民青睐。共和党最终在大选中脱颖而出,控制了参众两院,以及全美的数十个州立法院和州长府。而在2018年中期选举中,民主党顺利收回了众议院的控制权,阻止了特朗普的多项立法议程。且以往历史数据表明,中期选举对处在第一任期的总统来说往往是一场严峻的挑战,总统所在党派的参众两院平均会失去30个席位。在拜登“衣尾效应”影响下民主党获得的微弱优势正逐渐消失殆尽。民主党掌控的参众两院很有可能在未来被共和党颠覆,形成一个“分裂的政府”,在更多政治议题上被共和党掣肘牵制。

民主党自身的选民结构分布也让其中期选举的前景蒙上了一层阴影。尽管拜登在2020大选中获得了有史以来最高的总普选票数,但民主党在众议院失去了14个席位。这意味着尽管民主党赢得了普选,但“希拉里式”的选举人票失利很有可能在未来再次上演。民主党自身选民结构分布为共和党提供了可乘之机。民主党的选民主要集中分布在城市地区,其核心阵线是少数族裔和受教育程度较高的白人。控制州议会的共和党可以利用选区重新划分(Gerrymandering)和选票压制手段(Voter suppression)打击民主党在地域及种族方面不平衡的选民分布。此外,值得注意的是在2020大选中,民主党获得少数族裔选票占比有所下降。虽然2020年拉丁裔总选票比2016年增加了30%以上,但民主党获得的拉丁裔选票占比下降,特别是在男性拉丁裔选民中。随着美国社会族群同化(Ethnic Assimilation)的进一步发展,少数族裔的自我认同正逐渐减弱,民主党的“种族牌”也将越来越难吸引到少数族裔选民。与此相反,共和党传递的“自力更生、小政府大市场”等信号对蓝领阶层有着更为强大的经济吸引力。

结语

本文从选举法案的视角一窥美国两党为在2022中期选举占据先发优势而采取的一系列列政治举措。共和党为扭转上届总统大选的颓势,在全美各州政府主推压制选票的选举法案,以“重塑选民信心”为由,提高了选民的身份门槛以及对缺席投票的限制。民主党则在联邦一级主推扩大选票、放宽选民身份限制的投票法案,将联邦的权力触角延伸到各州。面对即将到来的中期选举,两党为“拔得头筹”都在选举法案上使出浑身解数。“选举”作为美国民主社会的核心与基石,正在被党派间政治斗争所左右。

作者:杨戈 海国图智研究院研究助理

审校:

吕维悦 海国图智研究院研究助理

葛健豪 海国图智研究院助理研究员

发布时间:2021年05月02日 来源时间:2021年04月29日
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