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布鲁金斯学会分析新地缘政治环境下多边主义面临的挑战

作者:   来源:上海美国研究  已有 1131人浏览 字体放大  字体缩小
  布鲁金斯学会网站近日登载学会副总裁兼外交政策主任布鲁斯·琼斯(Bruce Jones)等执笔的报告称,随着世界进入新一轮地缘政治竞争,多边主义也必须改变,以便在适应大国政治现实与保持现有体制动员集体行动、保护核心价值观之间保持平衡。

  报告摘要如下:

  世界面临新的战略威胁
  联合国的宗旨是“维护国际和平与安全”。联合国的创始人们很清楚:维持和平需要政府“采取有效措施预防和消除威胁”,但也要采取行动“制止侵略行为或破坏和平行为”。比起制止破坏和平的行为,预防议程的重要性得到更广泛的认可。在世界面临的威胁不断演变之际,这两点在未来一段时期都将十分突出。新的战略威胁主要有以下五个特点:
  一是大国紧张局势重现。大国竞争重新出现,并迅速取代冷战后的合作,成为国际安全事务的主导框架。这并不意味着世界陷入新的冷战或系统性竞争,但大国冲突的前景又回来了。技术进步和核不稳定加剧了紧张局势,外交空间和信心正受到侵蚀。即使没有直接冲突,大国也在使用“除战争外的所有手段”来追求战略目标。各国领导人正重新评估全球化对国家安全的影响,寻找信息网络、经济相互依存、金融一体化、甚至共享能源基础设施方面的弱点,所有这些都正在成为地缘政治紧张的根源。
  二是代理人战争的回归。地缘政治摩擦使管理和解决内战的努力复杂化。俄罗斯和一些关键的地区大国已经把叙利亚变成了杀戮之地,而美国和西方大国则试图回避扮演更广泛的缓解角色,只把注意力集中在反恐上。代理人动态已经对委内瑞拉和乌克兰等国的冲突产生影响,危及关键地区25年来的相对和平局势。

1980年至2015年,地缘政治冲突数量变化
趋势。来源于布鲁金斯学会网站
  三是内战与跨国恐怖主义融合。随着恐怖主义日益与内战和失败国家交织在一起,国际环境不断恶化。恐怖主义与冲突死亡之间的联系越来越紧密。
  四是经济和发展竞争。在暴力冲突之外,国际发展和经济方面出现了更广泛的竞争,发展援助再次被视为获取地缘政治影响力的工具。在拉丁美洲、非洲和亚洲,对基础设施、能源和技术的投资正开始从20国集团的合作演变成大国竞争的空间。
  五是边境威胁、新兴技术和不确定的未来趋势。新兴技术在促进增长的同时,也在形成新的威胁领域。不仅是大国在网络战、生物技术进步和电信技术间展开竞争,小国和非国家行为体也加入竞争。商业、通信、个人隐私、知识产权和关键基础设施都依赖于易受网络攻击的工具。人工智能加剧了这些担忧,因为它重塑了全球经济,加速了冲突的速度,尤其是在开发和部署致命自主武器系统方面。
  多边体系未跟上形势变化
  上述威胁动态对政府和多边机构构成了重大挑战。多边体系至少在五个主要领域未能跟上不断变化的动态:
  第一,当代维和不适应冲突与恐怖主义的关系。冲突与恐怖主义的融合已超越了维和行动,目前的维和机制未能对中东和北非冲突的扩大做出反应。恐怖主义与对代理人的外部支持阻碍了安理会的授权或参与意愿。如果不进行认真的改革,联合国未来可能仍无法在危急情况下采取行动。
  第二,新兴技术和前沿威胁带来的监管空白。新兴技术已经超出了政治监管的范围。政策制定者缺乏管理网络、生物技术和人工智能等危机局势的架构。私营部门成为网络战争和间谍活动的前线,进一步加大了政府控制和做出协调反应的难度。
  第三,不公平和不信任感增加,对经济机构的信心下降。尽管20国集团的协调在全球金融危机期间至关重要,但合作还不足以对多边经济架构进行改革。增长在各社会间分布不均,经济扩张也缺乏对环境后果的足够补偿。
  第四,中俄信心增加。更强大的俄罗斯和中国在多边秩序中更加活跃。北京的投资有助于填补全球15万亿美元的基础设施缺口,但这种不断扩大的接触也与西方产生了摩擦。
  第五,美国和英国这两个后冷战多边主义创立者的民族主义、单边主义和怀疑主义上升。经济因素助长了美国和英国对多边主义新的、更深层次的怀疑。这些战后多边秩序的缔造者已转向“美国优先”和英国“脱欧”的单边姿态。美国的攻击削弱了世界贸易组织、联合国等机构,并给外部挑战创造了空间。
  为了应对上述动态,21世纪的多边主义必须适应其战略环境。冷战后的多边主义——专注于使用现有通用的机构来刺激针对共同挑战的合作——已不适用于大国竞争作为一支推动性、结构性力量的世界。
  多边主义的倡导者必须从冷战中汲取教训,调整这些工具以适应现在的战略环境。多边主义的未来必须平衡现有框架和新架构内的合作、竞争和解决冲突。多边主义并不能“解决”地缘政治,但如果加以调整,能成为一支强大力量,继续推动合作以应对共同挑战,为避免冲突升级提供途径,并通过在现有和新的机制中进行选择性的竞争,来扞卫人权和自由价值。

  本文编译自布鲁金斯学会网站报告Competitive multilateralism: Adapting institutions to meet the new geopolitical environment
发布时间:2019年10月12日 来源时间:2019年10月12日
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