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美国设立“China house”背后的情报监督竞争

作者:王英良   来源:FT中文网  已有 183人浏览 字体放大  字体缩小

美国国务卿布林肯12月16日主持了新成立的美国国务院“中国事务协调办公室”的启动仪式。该机构被非正式地称为“中国组” (China House),用于专门应对来自中国的地缘政治挑战。在此之前,美国国防部和中央情报局也都相继成立了针对中国的部门。

美国国务院表示,“中国组”将“确保美国政府能够负责任地管理我们与中华人民共和国的竞争,并推进我们对一个开放、包容的国际体系的愿景。”美国国务院在一份声明中说,“我们成立‘中国组’的目标是帮助落实拜登政府对中华人民共和国策略的各项要素。”“中国组”将由约60-70人组成,由美国国务院负责中国和台湾事务的副助理国务卿华自强(Rick Waters)主管。据美国有线电视新闻网报道,新机构将扩大关注中国的外交官人数,还将有来自其他部门的美国政府人员在“中国组”轮流工作,使之成为一项跨部门的行动。

在共和党获得众议院控制权后,1月10日美国国会众议院以365票对65票的压倒性表决结果批准成立“美中战略竞争特别委员会”,专门负责“美中竞争”事务,所有共和党人和超过三分之二的民主党人投下赞成票。这是共和党领导在第118届众议院通过的第二项举措。在委员会成立表决前,麦卡锡特地前往院会致辞,呼吁两党支持这项议案。“我听两党同事们说,中国对美国构成的威胁很严重,我对此完全同意。”麦卡锡声称:“这是一个超越党派的问题,设立中国问题特别委员会将成为我们解决这一问题的最佳途径。”根据决议案内容,这个特别委员会将由最多16名成员组成。其中最多有7人经与众议院少数党领袖协商后任命。众议院议长将指定一名成员作为委员会主席。委员会不具备立法管辖权,也无权对任何法案或决议采取立法行动,只负责调查,并针对中国的经济、技术和安全发展及其与美国的竞争情况提交政策建议。

其实,在美国的政府体系中,涉及到单独针对中国事务的小机构或者设置是很多的。比如之前国会有“中国连线”,司法部有“中国行动计划”(China Initiative),2021年10月拜登宣布成立“国防部中国战略工作小组”。其实这些小组都存在组织和协调功能,指向中美安全关系、地缘政治冲突的酝酿和控制。在不同时期美国政府的偏好不一,进而会产生不同的组织偏好。这些机构不可避免会涉及到安全事务,所以会明显形成一定的涉政府和情报活动。由于与政府正式的机构不同,这些相对特殊的机构,在执行国家安全事务时,其面对的监督会相对走弱。

中美竞争归根结底是先进产业及组织能力的竞争,涉及到产业的竞争,则表现为工业间谍及反工业间谍间的博弈。1947年《国家安全法》赋予了总统监督和控制情报体系的职能,该法将监督情报的职能交给了“国家安全委员会”,这个委员会的成员就包含了总统、副总统、国务卿、国防部长,实际上归根结底也是总统控制。目前,美国对中国的重要政策制定,安全部门在其中扮演了重要角色,实际上成为左右政策走向的关键力量。众多政策制定表面上是行政部门(比如外交、商务部门)之间的冲突和博弈,但本质上是双方安全部门在进行幕后较量。从特朗普时期开始,中美安全竞争取代了贸易竞争,中美关系出现质的逆转。而高强度的竞争显然需要某种权力集中,成立新的政府机构需要遇到诸如投票、预算、审计等诸多的羁绊,这些小组就承载着新的使命。

为什么要升级设立“China house”?这里有几个关键性原因:一、加强对涉中国情报决策的集中统一领导。美国国务院下属有庞大的涉华情报机构、财政、商务和司法机构,这些部门在角色中确实需要协调。美国政治精英认识到在与中国高度竞争的环境下,就要突出新组织的分量。二、美国行政权力依然存在扩张趋势。此前美国政府倡导的“全政府模式”显然无法有力地应对中国挑战,美国政府采取类似中国政府内部的“专班”设计,既不会造成机构间的冲突重叠,也能够灵活处理相应议题,既有“全政府模式”精髓,也有创新意义。三、基于权力制衡,民主党在中期选举中失去了众议院控制权,升级成立新的对华决策协调部门,有助于回避共和党凌厉的攻势。共和党在选举出议长麦卡锡(美国第三号政治人物)后,迅速成立了“美中战略竞争特别委员会”。这两个单位分属不同的权力体系,但在与中国进行全方位的安全竞争上,存在高度的一致。

这些机构的成立,一个显著目标是规避可能的情报监督。因为涉华事务的分析和研究均涉及大量的情报及秘密行动。按照美国情报监督的传统,行政部门采取的涉情报活动需接受国会监督。美国国会参众两院均有相应的情报监督委员会,但在共和党与民主党在存在分裂的情况下,尤其是特朗普对共和党的影响力依然存在的情况下,共和党与民主党在涉华情报和安全事务上出现了激烈的竞争。当下涉拜登的“密件门”,其实就是共和党向民主党发动的一次政治进攻。拜登在涉密材料上的违规容易被共和党往司法调查的方向引导,共和党要竭力塑造并做实拜登在涉国家安全保密事务上的“失职”形象,以降低拜登谋取连任的可能。

民主党目前控制了参议院,而参议院很难就美国政府的情报活动实施有效监督,或者说参议院缺少介入情报监督工作的动力。众议院成为共和党对抗拜登的大本营,在此情势下,获得了众议院主导权的共和党成立新的机构,会有助于对民主党的“中国组”涉情报活动实施监督。在美国两党高度竞争的背景下,如何应对中美两国高度竞争,而又不至于使对手获得情报监督的主导权,这就是“China house”与“美中战略竞争特别委员会”相继成立的一个重要原因。尽管表面看是权力制衡,但美国两党均希望在情报领域实现对中国的新优势,而对对手党可能的监督和优势实施弱化。

发布时间:2023年01月19日 来源时间:2023年01月19日
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