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袁征 宫小飞:拜登国家安全战略探析

作者:袁征 宫小飞   来源:中评社  已有 169人浏览 放大  缩小

中国社会科学院美国研究所副所长袁征研究员、中国社会科学院美国研究所宫小飞助理研究员在中评智库基金会主办的《中国评论》月刊2022年12月号发表专文《拜登政府<国家安全战略>探析》,作者认为:与特朗普政府相比,拜登政府的国家安全战略在策略和形式上出现较大调整,但其延续性仍大于变化性。拜登政府的《国家安全战略》以“大国竞争”为底色,从投资国内、团结盟伴、增强威慑、重塑规则四个方面明确了美国应对“大国竞争”的具体路径。从内容上看,拜登政府的国家安全战略更加强调规则的重要性、更为重视盟友和伙伴作用、更多凸显价值观色彩。但与前任相比,其“美国领导世界”的战略目标、“内病外治”的危机转嫁策略、“以实力求安全”的战略思维并未改变。在渲染“大国竞争”,尤其是聚焦“中国挑战”的背景下,拜登政府的国家安全战略将侵蚀中美关系的合作基础,加速中美在关键领域的脱钩,加剧中美在亚太地区的安全矛盾。文章内容如下:

2022年10月12日,拜登政府发布《国家安全战略》报告(以下称《战略》),引起国际社会广泛关注。尽管《战略》的内容与其先前的《临时国家安全战略指南》(以下称《临时指南》)出入不大,但作为美国国家安全与对外政策的基础性文件,《战略》为我们观察美国对外战略的重心、特征和走势提供了重要的参考,其中的“后冷战时代已经彻底结束”“世界处于决定性十年的前期”“中国是头号地缘政治挑战”等论断令人印象深刻。本文在梳理新版《战略》内容的基础上,分析美国国家安全战略的变化与延续,及其对中美关系的影响。

一、以“大国竞争”为底色的《国家安全战略》

《战略》聚焦“大国竞争”,尤其突出“中国挑战”,其具体内容可归纳为“一个愿景、两大挑战、四种路径”。

《战略》指出,美国的愿景是要建立“一个自由、开放、安全和繁荣的世界”。但要实现这个愿景,美国将面临两大挑战:

一是来自中国和俄罗斯等“异己”大国的挑战。拜登政府认为后冷战时代已经彻底结束,美国和世界正处在“决定性十年”的初期,大国竞争已然成为这一时期的主题,中、俄是美国面临的主要竞争对象。①《战略》肆意攻击中国,认为中国的挑战体现在六个方面:企图扩展在印太地区的势力范围,成为世界领导力量;利用技术实力和在国际机制中的影响力扩展其威权模式;塑造全球技术规范以使其利益和价值观享有特权;利用经济胁迫他国;限制国内市场的准入;拥有一支强大且仍在扩张的军队。《战略》认为俄罗斯的挑战体现在四个方面:破坏乌克兰主权领土完整,颠覆国际秩序;企图破坏欧洲、中亚和世界多国的民主进程;肆无忌惮地干涉美国政治,在美国人民内部制造分裂;在国内侵犯人权,镇压反对派,压制新闻自由。《战略》强调:尽管俄罗斯的挑战更直接、更严重,但中国是唯一一个既有实力又有意图来重塑国际秩序的国家,是美国的头号地缘政治挑战。

二是面临气候变化、粮食不安全、传染病、恐怖主义、能源短缺等非传统安全议题的挑战。而且在地缘竞争、民族主义和民粹主义加剧的背景下,要解决这些问题会更加困难。

由于这两大挑战相互交织,如何处理两者的关系呢?《战略》提出“双轨制”策略。即在第一个议题(大国竞争)上,美国应强化同盟伴之间的合作,团结从“五眼联盟”、“美日印澳四方安全对话”(“印太四方”)、“美英澳三边安全伙伴关系”(“奥库斯”)、欧盟到“美阿印以四国合作机制”(“中东四方”)的一众盟友来应对中、俄挑战。在第二个议题(非传统安全议题)上,美国可以和包括中国、俄罗斯在内的地缘竞争者合作。但美国绝不会因为在第二个议题上需要中国而在第一个议题上向中国让步。

为确保美国在大国竞争中的优势地位,拜登政府开出“投资我们的实力”的药方,主要包括四种路径:

一是投资国内技术、人民和民主以确保美国的竞争优势。其中的重点是投资关键和新兴技术,加快实施美国的“现代产业战略”,通过“战略性公共投资”弥补市场不足,投资包括半导体、先进计算、通信技术、清洁能源和生物技术在内的关键和新兴技术,并且通过加强投资筛选、出口管制和反情报等手段限制中、俄等竞争对象获取美国和盟友的先进技术。

二是建立联盟,进一步链接欧洲盟友和印太盟友,尽可能的扩大朋友圈。《战略》认为,美国的联盟应兼具变革性和包容性。为了保持变革性,联盟的核心是与美国有着共同利益和价值观念的民主国家,主要指欧洲盟友和印太双边条约盟友,而且要通过技术、网络安全和经贸领域的条约来创建一个网格化的联盟体系,实现印太盟友和欧洲盟友的紧密链接。为了保持包容性,美国愿意与一切认同自由、开放的国际秩序的国家合作,其中包括非民主国家,如“印太经济框架”所涵盖的部分国家。

三是增强威慑,强化军事现代化建设,达到“不战以屈人之兵”。《战略》提出从三个方面提升军队战斗力:一是重点关注作战概念和更新作战能力。二是提升新兴技术(网络空间、导弹打击能力、人工智能、量子信息)转化为战场部署能力的速度和效率。三是发展以核威慑为基础的综合威慑,通过多种能力的无缝链接,使潜在的对手相信其敌对活动的成本将超过收益。

四是重塑技术、网络安全和经贸领域的国际规则,建立排他性的封闭式联盟。美国认为战后以联合国为核心的多边合作机制不仅未能解决美国面临的挑战,反而让美国的竞争对手从中获益,因此美国要改革相关领域的国际规则:一是技术。除了在国内实施现代产业战略外,美国要建立一个由志同道合的盟伴组成的技术联盟,这一联盟的核心是美国—欧盟贸易和技术委员会以及“印太四方”。在联盟中,美国和盟友共享新兴和关键技术,增强美国制定国际技术标准的能力,增强美国的科技竞争优势。同时,通过联盟将竞争对象排除在外,使其无法获得美国和盟国的关键技术和数据。二是网络空间。美国的目标是要推动制定网络空间的相应规范准则,阻止来自国家和非国家行为者的网络攻击,保持网络空间的稳定性。三是重塑经贸领域的规则。通过推动“印太经济框架”、“全球投资和基础设施伙伴关系”倡议、构建“美洲经济繁荣伙伴关系”来更新既有的贸易体制,改革世界银行和国际货币基金组织,建立小多边主义和高标准准入机制,将中国代表的“非市场经济行为体”排除在外。

二、美国国家安全战略的调整与变化

与特朗普政府带有孤立主义、单边主义和现实主义特征的外交政策相比,拜登政府的国家安全战略更加强调规则的重要性、更为重视盟友作用、更多凸显价值观色彩。

第一,更加强调规则的重要性。特朗普政府认为,美国被国际机制和国际规则所“绑架”,不仅使美国利益“受损”,还束缚了美国的“手脚”。因此,特朗普政府以单边主义和极限施压为手段,通过直接退出、再谈判、瘫痪组织机能与降低组织能力、在规则外自行其是等方式对美国参与的诸多国际机制和国际规则发起冲击,造成国际体系中“规则弱化”的现象。②相比之下,拜登政府尤为看重国际规则的重要性,强调美国应“基于规则”来领导与合作。尽管拜登政府也认为现有的一些国际规则可能会加剧美国的挑战,使美国的竞争者从中获益,但他反对“另起炉灶”的做法,而是主张更新技术、网络安全、经贸等关键领域的国际规则,按美国意志改革联合国和多边机制,使之更好地服务于美国的国家利益,帮助美国赢得与中国的竞争。

特朗普政府和拜登政府对待国际规则的立场差异源于两者对于内政与外交关系的不同理解。特朗普着重关注外交政策的国内根源,认为一个在国内安全、繁荣和自由的美国,才是一个有实力、信心和意志去领导国外的美国。③因而,特朗普以是否有利于美国为标准重塑美国国家安全战略,忽视外交对国内的促进作用,对二战后美国所倡导的自由国际主义大战略形成了近乎颠覆式的冲击。④拜登则认为内政与外交之间相互关联,主张打破内外政策分界线,在强调外交政策始于国内的同时,肯定国际秩序对国内繁荣和安全的影响。如《战略》中所述:“为了促进国内的共同繁荣,维护全体美国人的权利,我们必须积极塑造符合我们利益及价值观的国际秩序,在一个竞争激烈的世界中,其他大国采取强制或不公平的做法将使其获得优于美国及其盟国的优势。”正因如此,拜登政府的国家安全战略更加重视国际机制和规则在大国竞争中的作用。

第二,更为重视盟友和伙伴关系。长期以来,联盟是美国国家安全和对外战略的主要依托,也是美国维护其全球霸权的重要工具。但在特朗普执政期间,在“美国优先”理念的影响下,特朗普认为盟友在安全和经贸议题上“搭美国便车”,以贸易战、威胁退出联盟等“极限施压”策略要求盟友分担更多责任,拒绝美国单向的义务和承诺,加剧了美国核心盟友的离心倾向和自主性。⑤相比之下,拜登政府尤为强调联盟的重要性,认为联盟可以分担美国的责任,有助于美国提高全球投射能力和遏制主要竞争对手,服务美国霸权护持的战略目标。如《战略》所述“世界各地的联盟和伙伴关系是美国最重要的战略资产,是促进国际和平与稳定不可或缺的因素”。⑥

拜登政府的联盟战略服务于美国总体国家安全战略,以遏制中国为主要目标,具有模块化和复合性的双重特征。就模块化而言,美国把“中国挑战”划分为安全、经济、意识形态和科技四大模块,分别针对四个模块组建联盟。⑦在安全领域,除了双边同盟关系外,北大西洋公约组织、“印太四方”和“奥库斯”是其主要战略部署。在经济领域,“印太经济框架”、“全球投资和基础设施伙伴关系”倡议、“美洲经济繁荣伙伴关系”是美国以小多边主义重塑全球多边机制的具体体现。在意识形态领域,美国积极打造“民主国家联盟”、发表新版“大西洋宪章”。在科技领域,美国—欧盟贸易委员会、“芯片四方联盟”、美日澳半导体联盟是美国对华科技竞争与封锁的主要载体。这些联盟相互嵌套,呈现高度复合型特征。在结构上,美国构建的联盟结构呈网格状分布,同一联盟内部又存在多个小多边和双边联盟;在内容上,联盟横跨传统安全和非传统安全两大议题,比如,在四方安全对话机制不仅涉及军事合作,也涵盖了技术、经贸、气候变化等多个非传统安全议题;在成员上,为了最大限度地扩大遏华“朋友圈”,美国构筑的联盟不仅包括“志同道合”的核心盟友和伙伴,也涵盖了非民主国家,甚至是企业、非营利组织等非国家行为体。⑧

其三,更为突出价值观色彩。价值观和意识形态是美国软实力的集中体现,也是美国巩固联盟、维护全球霸权的重要工具。尽管价值观因素在美国历届政府安全战略中的地位与作用时强时弱,但始终贯穿其中。特朗普政府时期,美国秉持“有原则的现实主义”,偏重物质因素,强调以成本—收益原则来评估外交政策的得失。这种典型的商人观念不仅疏远了盟友,也极大地损害了美国的声誉和国际影响力。作为资深民主党人士,拜登尤为重视价值观和意识形态的重要性。在《战略》中,民主、自由、价值观这三个与意识形态相关的词汇被提及182次之多。

在拜登政府看来,价值观不仅是缓解美国分裂的“药方”,也是美国团结盟友和对华战略竞争的重要工具。在国内,拜登政府试图用修复民主的方式来弥合国内严重的极化现象。正如《战略》指出“民主是我们的核心……我们期待更多的民主来开辟前进的道路,审视和弥补我们自身的缺点”。拜登政府试图通过“投资民主”的方式重塑宪法规范,缓解种族矛盾,防止选举干预,在民主的旗帜下实现各方和解。其次,拜登政府企图利用价值观来领导和团结盟友,使盟友主动承担更多的国际责任。与特朗普以贸易战、胁迫退群等强硬手段“恐吓”盟友相比,拜登政府试图塑造价值观层面上的“敌对他者”来推动盟友主动承担防务责任,并同样利用该手段强化美国与盟友在抗疫、气候变化、粮食安全、基础设施建设等非传统安全议题上的合作,从而提升民主国家阵营内部的相互依赖和协作水平。⑨最后,拜登企图利用价值观议题挑拨中国与美国盟友之间的关系,推动构建以遏华为目的的价值观同盟。在《战略》中,拜登试图把美国与中国之间的竞争塑造为“民主—专制”之间的两极对抗,促使盟友与美国一道重塑技术、网络安全和经济贸易领域的国际规则,构筑遏华包围圈。比如,在涉疆议题上,拜登通过污蔑和炒作新疆所谓“强迫劳动”等人权议题,鼓动欧洲盟友在贸易问题上对华发难,使《中欧全面投资协定》被搁置。

三、美国国家安全战略的延续性

尽管拜登政府的国家安全战略较前任有所调整,但其“美国领导世界”的战略目标、“内病外治”的危机转嫁策略、“以实力求安全”的战略思维并未改变。

首先,“美国领导世界”的战略目标没有变。美国人对美式民主的自信、对“上帝选民”的执着、对商业利益的追求,使“美国领导世界”始终是二战后美国对外战略的根本目标。在约瑟夫·奈看来,美国注定领导世界不仅是因为美国在政治、经济和军事方面的硬实力优势,更是源于美国在生活方式、社会制度、价值观念等“软实力”方面的强大引力。⑩由此可见,“美国领导世界”不仅集中在军事和经济方面,也体现在意识形态领域,这三者构成了“美国领导世界”的三大支柱——安全、繁荣与自由。即便是明显带有孤立主义倾向的特朗普政府也反复强调“美国领导世界”的战略目标,其《国家安全战略》中共40余次提及美国领导的重要性,强调“美国的复兴和美国领导的再现推动了世界发展”。⑪拜登政府的《国家安全战略》同样强调“美国领导世界”的必要性。如《战略》所述:“在世界各地,对美国领导力的需求与以往一样强烈,没有哪个国家比美国更能以实力和目标来进行领导。”在具体领域方面,《战略》强调美国在价值观引领、经贸机制、军事实力等各个方面的领导地位。此外,拜登在《战略》中构想的基于价值观和意识形态的联盟绝非平等的联盟,而是以美国为中心、按与美国关系亲疏远近排列的等级式联盟。在这个联盟中,美国处于绝对领导地位,美国与其盟国是领导与被领导的关系。

其次,“内病外治”的危机转嫁策略没有变。居安思危的忧患意识是美国人的特质。反映在对外战略方面,每当国内矛盾尖锐或面临外部挑战时,美国便会通过树立“对手”、夸大“对手”威胁的方式来实现美国内部团结。冷战期间,美国将苏联作为遏制对象,倾向于夸大苏联威胁的严重性和其意图的侵略性。比如,在1957年苏联洲际弹道导弹试验成功后,美国国内出现了对美苏“导弹差距”的担忧和恐慌,要求艾森豪威尔政府采取措施弥补美苏“导弹差距”的呼声不绝于耳。⑫近年来,美国国内的政治和社会分裂现象愈演愈烈,甚至一度超出美国现有政治体制的承受范畴。为了弥合国内分裂,特朗普政府把美国国内问题产生的原因归咎于以中国为代表的新兴大国、外来移民和经济全球化,通过关税战、限制投资和技术封锁等手段打压以中国为代表的新兴经济体,采取“禁穆令”、收紧签证等措施限制外来移民,是典型的“内病外治”策略。⑬拜登政府的国家安全战略同样秉持“内病外治”策略。在《战略》中,拜登对于美国国内存在的政治极化、贫富分化等问题轻描淡写,并将国内问题归结于以中国为代表的“异己”国家对国际秩序的冲击,称中国是唯一一个既有能力又有意图挑战美国地位的国家,企图通过构筑联盟、投资国内、增强军备等方式挑起地缘政治竞争。拜登的国家安全战略试图将中国塑造为主要战略竞争对手,其手法就是要从外部树立一个靶子,以达到其凝聚国内共识、重振美国实力的目的。

最后,以“实力求安全”的战略思维没有变。对实力,尤其是军事实力的推崇是美国国家安全战略的重要特征。冷战期间,从杜鲁门的“遏制战略”、艾森豪威尔的“大规模报复战略”、再到肯尼迪、约翰逊的“灵活反应战略”,里根的“新灵活反应战略”,维持军事优势和实力地位是美国国家安全战略的基石。由此,美国不断扩充军备,以确保其对苏军事优势,最终成为一个彻头彻尾、货真价实的军事帝国。⑭2021年,美国的军费开支为8010亿美元,比排名世界第2至第10位的9国军费开支的总和还要多。特朗普执政期间,美国打出“以实力求和平”的旗号,通过扩大部队规模、提高战备状态以确保美国的最终胜利。俄乌冲突较大程度上塑造了拜登政府的安全观念,与《临时指南》相比,《战略》更为强调军事实力的作用,其中的“投资我们的实力”便是特朗普“以实力求和平”的翻版。在《战略》中,拜登提出“综合威慑”的概念,强调“一支有战斗力的军队是美国在威慑和冲突中获胜的基础,美国在必要时将毫不犹豫地使用武力来捍卫其国家利益”。“以实力求和平”的观念同样体现在拜登政府的《国防战略报告》和《核态势审议报告》中,拜登政府进一步详述了“综合威慑”的方式与手段,并提出通过大力加强核武库建设、保持军事技术优势、持续强化联盟战略等方式来确保美国对于地缘竞争对手的实力地位。

四、新版《国家安全战略》冲击中美关系

在拜登当选总统后,中国部分人士对美国政府回归理性、改善中美关系抱有些许期望。但自拜登执政以来,美国不仅没有放松在经贸领域的对华高压政策,反而加紧在地缘政治、科技创新和意识形态领域的对华围堵,美国对中国的打压从贸易向产业、科技和金融等领域蔓延。伴随以聚焦“中国挑战”为底色的《战略》的出台和实施,未来中美关系的前景不容乐观。

首先,新版《国家安全战略》将侵蚀中美关系的合作基础。《战略》将中国视为“最严重的地缘政治挑战”“迫在眉睫的挑战”,指责中国利用经济实力和对外投资“胁迫”他国,并使用“民主—专制”这一极具意识形态对抗的词汇来定位中美关系。拜登政府刻意强调中美在政治制度、意识形态和经济政策方面的差异,进一步延续并固化了特朗普时期的对华竞争战略,挤压了中美两国在具有共同利益的议题上进行合作的空间。比如,尽管《战略》承认中美在应对全球“共同挑战”方面存在共同利益,表示愿意就气候变化、传染病威胁、防扩散、全球粮食危机等议题与中国合作。但《战略》同时强调美国不会以“背离原则”为代价寻求与中国合作,不会因需要中国而在大国竞争问题上向中国让步,抨击中国企图将不相关议题作为合作的先决条件。这表明拜登政府自执政以来依旧未能解决对华竞争与合作之间的矛盾:美国一方面竭力围堵和打压中国,危害中国核心利益,强调从外部塑造中国崛起的环境;另一方面又霸道地要求中方与美国合作,还不断指责中国。美国的这种霸权心态暴露无遗。拜登政府将竞争作为中美关系的主基调,为中美在全球、地区和双边议题上的合作设置障碍,侵蚀了中美关系的合作基础。

其次,加速中美在关键领域的脱钩。《战略》认为美国的优先事项之一是重塑技术、网络空间和经贸领域的国际规则,旨在关涉中美竞争走向的关键领域建立排除中国的封闭式联盟,切断中国利用国际资源壮大自身的渠道,尽可能延缓中国发展的步伐,以确保美国对华竞争优势。在技术领域,拜登政府在加强国内科技研发投入的同时,实施“小院高墙”策略、构建“民主科技联盟”、争夺全球科研人才等多条“战线”对华进行统合性压制,加速中美科技脱钩进程。⑮以半导体技术为例,伴随《芯片与科学法》的生效和深入实施,美国商务部不断强化对华半导体出口管制政策,重点收紧对华出口芯片技术、原材料、设备、产品以及服务的限制,并推动建立与半导体机制相关的域外投资监管机制,这些措施加速中美在半导体技术领域的脱钩进程。在经贸领域,美国打造和推进“印太经济框架”,试图以此为基础建立所谓韧性供应链体系、打造排华遏华的供应链联盟、削弱中国在亚太经济中的地位。⑯通过强化与印太地区国家的经贸往来和供应链合作,美国将加速与中国在产业和贸易领域的脱钩进程。

最后,加剧中美在亚太地区的安全对抗。在《战略》中,拜登政府提出通过构筑联盟和增强军事威慑来确保美国的军事优势,最终达到“竞赢”中国的战略目标,这将不可避免地加剧中美在亚太地区的安全矛盾。在构筑联盟方面,除了稳固美国与日本、韩国、澳大利亚、菲律宾等国的双边同盟关系之外,美国竭力强化以“五眼联盟”“印太四方”和“奥库斯”为核心的遏华安全机制,推动北约盟友对印太事务的介入。在增强威慑方面,美国提出“综合威慑”的概念,力图实现跨军事和非军事手段整合、跨地区整合、跨部门整合、跨冲突范畴整合、跨盟友和伙伴关系整合,以达到成功威慑中国的目的。尽管拜登政府在《战略》中强调美国将负责任地管控中美战略竞争,通过加强危机沟通、风险管控升级等方式寻求中美战略稳定,但美国的上述做法无疑将挤压中国的战略空间,强化中国的战略疑虑,加剧中美在亚太地区的安全困境。

注释:

①TheWhiteHouse,The2022NationalSecurityStrategy,October12,2022,p.6,https://www.whitehouse.gov/wp-content/uploads/2022/11/8-November-Combined-PDF-for-Upload.pdf.

②周方银、何佩珊:《国际规则的弱化:特朗普政府如何改变国际规则》,《当代亚太》,2020年第2期,第17-37页。

③TheWhiteHouse,“NationalSecurityStrategyoftheUnitedStates,”December2017,p.1,https://www.whitehouse.gov/wp-content/uploads/2017/12/NSS-Final-12-18-2017-0905.pdf.

④杨卫东:《特朗普政府时期美国自由国际主义大战略的调整》,《美国研究》,2021年第3期,第95-97页。

⑤宫小飞:《美国对叙利亚战略的漂流及其地缘影响》,《世界经济与政治论坛》,2020年第6期,第79页。

⑥TheWhiteHouse,2022NationalSecurityStrategy,October12,2022,p.11.

⑦刘国柱:《复合型模块化联盟:拜登政府应对大国竞争的联盟战略》,《同济大学学报(社会科学版)》,2022年第2期,第39-43页。

⑧张景全、罗华婷:《拜登政府对华围堵复合联盟战略及中国应对》,《东北亚论坛》,2022年第6期,第37-42页。

⑨叶成城、王浩:《拜登政府价值观联盟战略初探》,《现代国际关系》,2021年第9期,第12页。

⑩约瑟夫·奈:《美国注定领导世界?》,刘华译,北京:中国人民大学出版社,2012年版。

⑪TheWhiteHouse,“NationalSecurityStrategyoftheUnitedStates,”December2017,p.Ⅱ.

⑫约翰·肯尼迪是“导弹差距”的鼓吹者之一,但他在入主白宫后发现,所谓的“导弹差距”并不存在,美国的洲际导弹数量和进攻能力在苏联之上,苏联并不具备成功突袭美国的能力。参见:侯锐:《肯尼迪与美国洲际导弹发展研究》,《史学集刊》,2006年5月,第91-96页。

⑬宫小飞、毕朝辉:《“双向运动”与美国政治和社会分裂的经济根源》,《世界经济与政治论坛》2022年第1期,第51页。

⑭石斌:《美国“黩武主义”探源》,《外交评论》,2014年第4期,第82页。

⑮赵明昊:《统合性压制:美国对华科技竞争新态势论析》,《太平洋学报》,2021年第9期,第1页。

⑯杜兰:《“印太经济框架”的动向及其对华影响》,《当代美国评论》,2022年第3期,第95页。

发布时间:2023年01月15日 来源时间:2023年01月14日
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