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穷途末路:自由国际主义在美国的消亡

作者:Charles A. Kupchan & Peter L. Trubowitz   来源:国政学人  已有 328人浏览 放大  缩小

作者:Charles A. Kupchan,乔治城大学国际事务学教授;Peter L. Trubowitz,德克萨斯大学奥斯汀分校政府学副教授,伦敦政治经济学院国际关系学教授。

来源:Charles A. Kupchan and Peter L. Trubowitz, “Dead Center: The Demise of Liberal Internationalism in the United States,” International Security, Vol. 32, No. 2, 2007, pp. 7-44.

导读

自由国际主义曾是美国对外政策的基石。本文从两党合作、地缘政治因素、国内政治地理因素三个视角出发,探讨了自由国际主义大战略在美国的兴起与衰亡的原因。本文认为,两党合作对于自由国际主义共识在美国的建立与存续至关重要。这一共识从富兰克林·罗斯福时代开始兴起,得益于外部威胁的压力、美国国内的两党合作与中间温和派的崛起。然而,自冷战结束以来,维系自由国际主义存续的国际与国内因素已经消失,美国国内政治走向极端化,党派之争愈演愈烈。小布什时代见证了自由国际主义在美国的穷途末路。

本文兼具理论与现实意义。一方面,作者精彩的政治经济学与政治地理学分析为理解美国大战略的制定提供了国内视角分析框架,有益于进一步理解内部因素对美国对外政策甚至中美关系的影响。另一方面,通过回顾历史,作者强调了两党关系与政治极化对美国大战略的长期影响,有助于从发展的宏观视角分析美国大战略的未来走向。

引言

普遍的看法认为,小布什政府强硬的单边主义是对于美国的传统对外政策的离经叛道,美国对自由国际主义的承诺会在小布什下台后恢复。然而,本文反对这一观点。本文认为,小布什政府的国际参与代表了美国对外政策历史轨迹的一个转折点。小布什政府的对外政策是美国自由国际主义契约(compact)瓦解的一大征兆,亦是其瓦解的一大原因。

自由国际主义契约兼具实质性(substantive)与政治性,在二十世纪下半叶的大部分时间里指导着美国的国际参与。其实质性表现在,该契约意味着对于权力与合作的承诺:美国将投射其军事力量以维护稳定,但它会寻求通过多边伙伴关系而非单方面行动来发挥其领导作用。正是美国权力(U.S. power)与国际伙伴关系(international partnership)二者的融合,使得美国的对外政策在二战后的几十年里有着鲜明特征。其政治性表现在,自由国际主义赢得了美国国内不同地区的广泛支持,而这些地区在此前很少就美国国内或对外政策问题达成过一致。民主党人和共和党人在这种新型的美国参与世界事务的方式背后形成了两党共识。事实证明,两党合作对于这种将权力和国际伙伴关系结合在一起的大战略的出现与延续至关重要。

然而,维持自由国际主义的条件在近年来迅速消失,大大削弱了它对美国政治的影响力。苏联的解体后,美国的首要地位减少了坚持自由国际主义契约的动力,单边主义的政治吸引力增强;两党之间对于美国参与世界的性质产生了分歧;日益扩大的贫富差距重新唤醒了阶级矛盾;政治实用主义已经被意识形态极端主义所取代。

美国政治的两极分化严重打击了有关权力与合作的两党契约(bipartisan compact)。属于自由国际主义的宁静时代已经结束。美国领导人将不得不塑造一个新型的国际主义以避免不稳定、不清晰的对外政策。

自由国际主义契约的兴起

自由国际主义与更早的美国战略的最大区别是其对于权力投射和国际合作的双重承诺。在20世纪40年代以前,美国的统治阶层要么偏好权力,要么偏好合作,却没有人青睐两者的结合。例如,西奥多·罗斯福偏好权力,在总统任期内追求帝国主义议程,但是他的扩张主义野心未能得到充足的政治支持;伍德罗·威尔逊偏好合作,拥护国际联盟与集体安全,但是美国参议院拒绝了他对多边主义的制度性承诺。自由国际主义的缔造者——富兰克林·罗斯福是第一位融合了权力、合作两大传统的美国总统。

1. 两党合作

除了对于两大传统的融合,罗斯福的大战略的独特之处在于其在美国享有的广泛政治支持。自由国际主义的兴起顺应了美国两党在对外事务领域中前所未有的合作潮流。

图1 美国国会的两党合作,1898-1968

如图所示,二战前美国的对外政策深受党派之争的影响。从40年代起,趋势出现了变化。相比国内政策,对外政策领域的两党合作急剧增加。即使共和党与民主党在对外援助与贸易议题上存在冲突,然而这种分歧是零星而短暂的。在有关大战略的基础议题上,例如何时使用武力、国际支持的重要性以及多边机构的作用,两党共识成为了常态。

两党合作与自由国际主义的兴起密切相关:首先,两党合作使得发起自由国际主义所需的政治企业家精神(political entrepreneurship)成为可能。美国对于“权力与合作”的承诺是相较于既往对外政策的重大偏离,支持自由国际主义的政客面临着巨大的政治风险,使得两党合作成为其在国内生存的必要条件。因此,只有在两党达成共识时,自由国际主义这样的对外政策领域的重大转变才能够得到立法者的支持。

其次,自由国际主义的实行需要国会广泛的支持。美国权力的投射需要维持庞大的军事设施、可观的国防预算,亦可能造成潜在的人员伤亡。这三大要素长期以来一直受到孤立主义者的抵制。同样的,美国对于参与集体安全协议、同盟、多边经济机构的承诺也长期受到单边主义者的阻挠。由于国会参议院对法案、条约的批准需要三分之二多数支持,自由国际主义的实施特别依赖于两党合作,尤其是在野党国会议员的支持。

第三,两党合作确保了对外政策的稳定与持续,使其不受政党轮替的影响。两党间的合作使得自由国际主义从一个转瞬即逝的政策理念变成了经久不衰的大战略。

最初由罗斯福拼凑起来的两党联盟(coalition)是自由国际主义的政治基础,一直到冷战期间都是如此。

2. 地缘政治根源

从二战爆发到苏联解体,强大的外部威胁促进了美国国内对于“权力与合作”契约的强烈支持。早在美国加入二战前,美国的很多战略思想家已经得出结论:距离不再是国家安全的可靠保证。为确保国家安全,美国必须阻止任何大国建立对欧亚大陆的腹地和边缘地带的控制。这样做不仅需要美国军事力量的投射,还需要与美国战略重点相同的盟国的帮助。

“权力”与“伙伴关系”的结合正是杜鲁门的遏制战略的核心。由于美国自身的经济与军事资源有限,盟国被要求提供军队以及能够部署美军的基地,以此助力于制衡苏联与中国。

建立自由经济秩序的努力也受到了地缘政治的推动。美国精英认为,正是经济民族主义和重商主义贸易政策导致大国走上了二战的道路。因此,需要一个开放的贸易体系来对抗零和竞争(zero-sum competition)的逻辑。此外,只有经济实现强劲复苏,美国的欧洲与亚洲盟友才能抗衡苏联的军事与意识形态威胁。因此,贸易壁垒的减少、布雷顿森林体系的建立,以及对外援助,都成为了自由国际主义议程的核心要素。

此外,冷战对美国政治发挥了约束作用。杜鲁门和他的继任者们将自由国际主义与反共主义等同了起来,这使得民主党、共和党都不敢对于自由国际主义产生异议。因为两党政客都担心他们被贴上“对共产主义软弱”这样的标签。对于威尔逊主义和孤立主义的支持都因此消声觅迹。

3. 国内根源

在40年代,美国政治格局的深刻变化为两党合作开辟了新机遇。美国南、北各州对外政策利益的趋同以及精英和公众之间意识形态差异的减弱对于巩固自由国际主义发挥了重要作用。

a) 南北联盟(The North-South Alliance):

很长时间以来,南、北方对于美国的对外贸易与军事规模等议题的态度分歧明显。支持共和党的北方倾向于对欧洲采取强有力的军事和贸易保护主义政策,而支持民主党的南方倾向于缩小军事建制和贸易自由化。

然而,在两次世界大战期间,快速的工业化将美国转变成了世界领先的经济强国。美国东北地区的城市是经济扩张的首要受益者。在经历了大萧条时期的艰难之后,北方已经开始支持美国在促进国际体系的自由化和稳定方面发挥更加积极的作用。

同时,美国南方精英也有自己的理由支持自由国际主义契约。对罗斯福和民主党的忠诚当然起了作用,但有关原材料出口方面的经济利益是最重要的原因。南方对国际稳定和开放市场的依赖很容易转化为对多边机构的支持,例如联合国和布雷顿森林体系。与此同时,军事基地和配套企业在美国南部遍地开花。致力于将权力与合作相结合的对外政策对南方的“军事大都市”和对东北城市一样有利。

b)中立温和派(the moderates)的崛起:

二战后,美国两党之间缺乏意识形态差异,政党政治呈现非政治性(apolitical nature)。在地区和社会经济层面的选举形势相较以前的极端化缓和了很多。阶级(class)不再是定义政党的主要特征。战争和战后繁荣推动的经济快速扩张是这种变化的最重要原因。像往常一样,经济增长缓解了大萧条引发的阶级紧张局势,使美国的政治领袖们更容易在外交和国内政策上找到共同点。

因此,随着“地区”和“阶级”在充当政治分界线方面的重要性衰落,意识形态差异逐渐减小。到艾森豪威尔时代末期,一个务实、温和的中心的出现促使学者宣布“意识形态的终结”。在国会山,这一发展体现在“温和集团”的兴起——这群立法者更有可能与反对党一起投票,而非支持自己的党派。

图2 “温和集团”在美国国会,1898-1968

图表展示了50年代中间温和派在美国国会的存在程度。二战后,美国政治独特的中心性特征帮助巩固了两党合作的对外政策契约。

自由国际主义契约的消亡

即使有着坚实的政治基础,自由国际主义契约未能在冷战结束后幸存。很多学者都将自由国际主义的消亡归因于小布什总统。虽然这种说法有一定道理,然而事实上在小布什上台之前,自由国际主义契约早就已经开始瓦解。

自由国际主义的消亡可以追溯至70年代,在越南战争期间出现了关于对外政策的尖锐的意识形态冲突。高水平的国防开支以及将冷战对抗延展至第三世界的举措不再享有稳定的两党支持。左翼国会议员们试图遏制美国军事力量的使用,而保守派议员则想方设法减少美国对国际机构和多边外交的依赖。

尽管80年代美苏对抗的加剧促进了对于日渐削弱的自由国际主义契约的支持,自由国际主义从未完全从越南战争、民权运动和70年代经济衰退的压力所造成的政治分歧中恢复过来。里根是一位两极分化的总统,罗斯福时代的“南北联盟”被日益倒向共和党的南方和日益倒向民主党的北方之间的新紧张局势所取代。

图3 美国国会的两党合作,1970-2004

1991年海湾战争中的党派分歧预示着共和党和民主党之间的对外政策鸿沟的扩大。在战争迫近时,参议院仅以微弱优势授权使用武力将伊拉克军队驱逐出科威特,而投票结果主要是按照党派划分的。事实证明,在1991年决定性胜利面前出现的党派分歧比40年前朝鲜战争的挫折助长的党派分歧更加持久。

两党合作在90年代经历了显著的下降。民主党愈发认同自由国际主义契约的一半——“伙伴关系”,同时刻意淡化另一半——“权力”。比尔·克林顿政府对美国军队的使用充满不情愿。例如在1993年有美国人员遇难后,美军迅速撤出索马里。克林顿政府还一直试图通过依靠空中力量帮助使用武力的美军规避风险,例如1999年的南斯拉夫高空轰炸行动。

与此同时,国际机构和条约迅速成为了党派冲突点,尤其是在1994年共和党控制国会之后。例如,克林顿政府支持美国参与国际刑事法院和《京都议定书》,然而国会对这两项协议都没有兴趣;克林顿将《全面禁止核试验条约》提交给参议院,但共和党人迅速投票否决了它;克林顿转向多边主义为科索沃带来和平,但共和党控制的众议院拒绝通过决议。共和党人声称克林顿政府对多边主义的偏爱损害美国的主权。

如果说克林顿倾向于国际伙伴关系,那么小布什则是急剧转向寻求武力。在9-11后,美国的国防预算飞速上涨。由于白宫和国会都在共和党手中,小布什对多边合作和国际机构置若罔闻。进入白宫后不久,小布什政府就退出了《京都议定书》、国际刑事法院和《反弹道导弹条约》。他们还拒绝了北约参与阿富汗战争的提议,然后在没有联合国授权且只有少数盟友的情况下向伊拉克开战。

小布什总统的单边主义和执政风格恶化了国内的党派紧张局势。在执政期间,他始终远离中立地带,利用而非修复党派分歧。即使阿富汗和伊拉克战争产生了国家团结的需要,小布什仍然视政治立场优先于建立共识。9-11恐怖袭击并没有开启一个恢复政治合作的时代,反而只带来了两党合作的短暂好转。根据一项广泛使用的指数,美国国会在政治上比过去100年中的任何时候都更加动荡和两极分化。

1.地缘政治根源

相较于冷战时期,在冷战后的单极时刻(unipolarity),美国的权力由于缺乏制衡而不受约束。在90年代,美国的至高地位和无懈可击感削弱了“权力”与“伙伴关系”契约。没有了苏联的威胁,美国国防预算缩减、海外负担减轻。

单极格局带来的地缘政治自由推动了新孤立主义和单边主义的兴起,并且削弱了对于政治约束与两党合作的感知需求(perceived need)。国家安全事务的优先级下降,公众对于对外政策愈发冷漠无感,使政客能够更自由地将对外政策暴露于党派目的之下。

即使在9-11之后出现了新的威胁感,单极格局仍然有利于单边主义的实行。小布什政府觉得美国足够强大,并且将法国和德国等传统盟友视为战略障碍。

a)恐怖主义和对团结的虚假承诺:

许多学者认为9-11的发生有望恢复华盛顿对于“伙伴关系”的兴趣。然而,新威胁的性质——伊斯兰极端主义和跨国恐怖主义,阻碍了自由国际主义契约在此后的回归。

与扩张主义强权不同,国际恐怖主义构成的威胁零星且难以捉摸。最有效的对策不需要国家动员。同时,恐怖主义对于多边合作的促进也很有限。在军事反应的核心问题上,恐怖主义往往会引发单方面的报复,而不是新的机构、多边外交或联合军事行动。

历史先例还表明,随着时间的推移,伊斯兰极端主义的威胁可能会导致美国人在国内设置保护壁垒,而非向国外投射军事力量或是加强多边机构。自从美国入侵以来,阿富汗和伊拉克陷入了混乱和暴力。在此之后,美国人可能会得出结论,保证国内安全的最佳方式是将美国从中东的麻烦中抽离出来。

b)全球化和国际合作:

有些学者认为全球化为民主党人和共和党人回归自由国际主义提供了强有力的动力。相互依存以及对外贸易和投资带来的增长有助于维持美国对于经济开放的兴趣,以及对多边的贸易和投资制度的支持。

然而,全球化并不能保证更大程度的国际合作。事实上,正如两次世界大战之间的保护主义和经济民族主义所表明的那样,在国际经济急剧下滑的情况下,相互依存可能会产生相反的效果。相互依存给美国国内带来的混乱已经加强了其政治领域的保护主义冲动。

在军事方面,华盛顿在评估发展中国家危机的严重性方面一直很坦率。然而这样的评估并没有阻止1994 年卢旺达的种族灭绝。在这些情况下,美国利益不足以推动美国权力的广泛部署,或是推动有效伙伴关系的形成。

2. 国内根源

当历史学家在解释自由国际主义的衰落时,他们很可能会认定国内发展相比地缘政治更具决定性作用。美国内部的重要转变——始于苏联解体之前——削弱了自由国际主义的两党基础,并且政治化了美国对外政策的制定。

a)地域分歧的重现:

如今,党派分歧再次沿着美国地域界限出现,使得中间派联盟(centrist coalition)的维持变得愈发困难。最显著的发展就是美国南方变成了共和党的主要选区和权力基础。同时,国会中的民主党人越来越多地来自东北部和太平洋沿岸的自由州(liberal states)。随着南方保守的民主党人逐渐让位给共和党人,民主党党团已经左倾得更远了。

这些区域调整对两党合作构成了巨大障碍。在过去的二十年里,国会代表团内部在政治立场上变得更加同质化(homogeneous),这使得建立跨越党派和地区分歧的联盟变得更加困难。

经济趋势加大了各地区的分歧。90年代全球化的不平衡效应加剧了区域经济差距和紧张局势。美国就业岗位的流失对北方工业中心的打击尤其严重。随着生产线转移到国外、廉价商品进口自低工资经济体,制造业中高薪、工会化的工作岗位首当其冲。曾是自由国际主义前沿的东北部和中西部如今开始限制美国对自由贸易的承诺。

人口发展也助长了党派和地区的分裂。近来美国的新移民和境内的人口流动共同加剧了美国的政治分裂(politically balkanized)——人口统计学家威廉·弗雷称之为“两个美国”。其中一个“美国”位于东西海岸和五大湖地区的大都市地区,更加种族多元,是许多新移民的首选目的地。这些社区主要由自由派和民主党支持者构成。而另一个“美国”由有着工人阶级或中产阶级背景的白人构成,处在迁徙之中,正在离开铁锈地带(rustbelt)的多种族城市中心,前往南部和西部山区不断增长的阳光地带(sunbelt)。这些社区愈发保守,更加支持共和党。“两个美国”间的政治鸿沟越来越大,增加了两党合作面临的障碍。

b)中间温和派:逐渐式微

如今,两党间在主要的国内和对外政策问题上几乎没有共同点。美国的政治中立派,原本包含保守派民主党人和自由派共和党人,已经不复存在。

图4 “温和集团”在美国国会,1970-2002

如图所示,温和派的垮台始于冷战结束之前,但在90年代在共和党接管国会后加速。对于自由国际主义至关重要的实用主义已经让位予意识形态极端主义。

路线修正

从长远来看,引发了两极分化的地区分裂和意识形态分歧势必将变得更糟;红蓝鸿沟、全球化导致的收入不平等、政党内部意识形态同质化都可能会加剧。事实上,可以想象,美国国内政治可能正在回到二战前的状况,当时国内的僵局、反复无常和疏远胜过了对“权力”和“伙伴关系”的承诺。鉴于美国在阿富汗和伊拉克的麻烦、贫富差距扩大、实际工资的停滞不前和工薪家庭生活成本上升,不难想象对战略脱离(strategic disengagement)的支持可能会增加。

政党和意识形态已经深深地交织在一起,并且都更加植根于显着的地区差异。这些趋势使民主党和共和党人走上不同的道路。在这种政治环境下,重建自由国际主义中心的努力不太可能取得成果。美国领导人不能再自信地期望为冷战时代的“权力”和“伙伴关系”组合赢得强大的两党支持。

美国明智的做法是采取更具选择性的战略,要求更少的权力和更少的伙伴关系。华盛顿应当鼓励其他国家承担更大的地缘政治角色。例如支持欧盟承担更大防务负担、欢迎而非抵制中国和印度崛起成为大国、支持建立区域组织。美国不应撤出在东北亚和中东等具有重要战略意义的地区的前沿存在,但应当缩小其部署规模。

在党派两极分化的时代,美国的对外倡议可能不会在国内获得足够支持。美国将不得不更多地依赖务实的伙伴关系、灵活的合作和有着特定任务的同盟。总之,美国的对外政策必须与其国内政治保持一致。

美国最好制定一个能够获得广泛国内支持的更有选择性的大战略,而不是继续陷入难以解决的两极分化。成功的治国之道(statecraft)仍取决于建立能够弥合分歧的国内联盟。如果美国要成功适应当今的形势,其领导人制定的大战略不仅应满足地缘政治需求,还应恢复维持国家战略连贯性所必需的政治平衡。

译者:王逸品,国政学人编译员,伦敦政治经济学院国际关系理论与历史专业硕士生,研究兴趣为冷战史、大战略、对外政策分析。

发布时间:2022年11月10日 来源时间:2022年11月02日
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