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周琪:中美战略竞争的关键特征是什么?

作者:周琪   来源:《当代世界》2022年第9期  已有 661人浏览 字体放大  字体缩小

科技成为经济脱钩的关键领域

科技脱钩可定义为:对高科技产品和服务跨境贸易与投资的限制或阻止。高科技是全球经济的基础,它不仅是一个产业,更是前所未有地驱动了创新和经济发展,对世界生产和消费模式产生了深刻影响。高科技所具有的特点,使其自然地成为产业链重组的中心。如今在全球经济的众多行业中,股票市值最高的首先是科技企业,如美国的Alphabet、亚马逊、苹果、元宇宙(原名脸书)和微软,以及中国的阿里巴巴和腾讯,其次是采用科技主导战略的企业。

软件供应商是仅次于高科技企业的价值增长最快的企业,包括云存储技术开发公司雪花、云应用程序监控平台数据狗,网络安全服务提供商科赋锐和云通信公司Twilio。由这些大型云服务提供商引领的人工智能领域有能力实现快速创新,并使人工智能普及化,为所有企业创造竞争优势。平台原本是与高科技行业联系在一起的,但现在其他行业的公司也在通过采用建立在技术平台上的商业模式来影响市场。平台可以被视为一种产品或服务,其优势在于网络效应,它可以降低成本,吸引电商和客户组成合作伙伴,共同创造价值。

近年来,在高科技领域竞争中,出于对安全风险的担忧,数字服务领域的贸易自由化正在被日益增多的贸易和投资限制所取代。古典经济学认为,在传统部门实施贸易壁垒会给本国带来许多负面效应,因为阻碍专业化和弱化比较成本优势会导致有关国家经济福利的减少。但在数字时代,通过贸易壁垒来维持新兴技术领域的领导地位,可以获得巨大的利润、更大的全球市场份额以及更多制定标准的机会,这就诱使一些国家推行贸易和投资限制政策,特别是在新冠肺炎疫情加剧全球数字化和网络化趋势的背景下更是如此。

数字化和网络化既可以加速经济增长,也会引发新的安全风险。人们此前普遍认为安全问题有别于经济问题。但在数字时代和网络空间,经济与安全的传统区别被模糊了。一般来说,脱钩是受经济和政治动机的驱使。从现实情况来看,实行脱钩政策国家的基本诉求是:保护知识产权、维护数据隐私、确保国家安全、迫使贸易对象国改变产业政策。但在很多情况下,这些表面动机之下掩盖了维护本国经济优势地位的真实目的。美国即是如此。

美国对华科技脱钩政策的形成

美国对与中国科技脱钩的兴趣增长始于奥巴马政府第二任期的后期,美国对华科技脱钩政策的形成主要受以下四个方面因素的影响。

第一,越来越多的美国战略界和外交界人士接受了“中国威胁论”,他们认为奥巴马政府对华政策过于软弱。在美国国内舆论的压力下,奥巴马的对华政策在其第二任期的最后两年变得强硬起来。特朗普上台后,美国对中国的看法发生了根本性改变,开始把中国视为最大的战略竞争对手。特朗普政府认定,中国会利用与美国技术的紧密联系来窃取机密,传播虚假信息,并试图在竞争中获得优势地位,这不仅会损害美国的经济,还会导致所谓威权主义的全球技术主导。当技术成为国家间竞争的关键领域时,阻止中国高科技发展就被提上美国政府的议事日程。

第二,中国在高科技领域的快速进步让美国感到了威胁。在人工智能领域,中国在学术研究、专利、投资、劳动力和硬件数量方面的世界排名已经仅次于名列第一的美国。不仅如此,中国还出现了一批以华为(全球网络设备领军企业)、阿里巴巴(全球第三大云基础设施服务企业)等为代表的高科技巨头。在5G电信、移动设备、商用无人机、高铁、风力涡轮机、超级计算机、量子计算、太空运载火箭以及液晶显示器等领域,一些中国公司的研究和工业产品已达到国际前沿水平。此外,中国在发表科技论文方面也处于国际领先地位。2005—2018年,在工业生物技术、纳米技术、微电子技术、光电子、新材料、先进生产、生物经济、可再生能源等领域的主要出版物上,来自中国的论文提交者数量排名世界第一,领先于美国和欧盟。在技术专利申请方面,2005年中国申请的技术专利为4800项,2018年上升到57598项,大大缩小了与美国和欧盟27国间的差距。

第三,美国认为,中国科技之所以能获得如此巨大的发展势头,主要依赖于政府对高科技研发的支持。美国高度关注《中国制造2025》战略文件,特别是中国政府将“支持企业在海外进行并购、股权投资和风险投资”,以减少中国对外国技术的依赖。美国相关研究指出,中国各级政府已建立总数为数千亿美元的各种基金,支持对关键技术的自主研发,为此呼吁美国政府必须采取相应措施。

第四,“技术民族主义”思想兴起。“技术民族主义”认为技术并不是中立的,而是国家间竞争的工具。爱德华·斯诺登对美国政府要求一些科技公司承担国家信息监控职能的揭露,在国际上引起轩然大波。数字技术在间谍活动和战争中的重要价值,使世界各国认识到维护数字主权的必要性。

特朗普政府是对中国实行科技脱钩的始作俑者。继任的拜登政府虽然口头上对特朗普的政策有所批评,但实际上仍然延续了特朗普政府的既定政策。迄今,美国共和与民主两党已在对中国实行科技脱钩政策方面达成了共识。特朗普政府于2020年5月决定阻止华为使用美国的技术设计或制造半导体芯片,标志着两国之间的技术供应链出现重大断裂,也被公认为美国与中国科技脱钩的起点。由于科技与所有商业活动紧密交织在一起,科技脱钩极大地限制了中美两国的经济互动。

美国对中国科技脱钩的“压制性”措施

美国现行的对中国科技脱钩措施大致可以分为两大类,一类是“压制性”措施,即通过对中国产品和服务的出口限制等措施制约中国的科技发展;另一类是“自强性”措施,即通过政府对科技研发的支持来增强美国自身的科技实力,同时通过与盟友和伙伴国的政策协调与合作,共同实现遏阻中国科技发展的目标,维护美国的全球科技领导地位。在特朗普执政的4年里,美国将对华科技脱钩政策的重点放在了“压制性”措施上。

在实施“压制性”措施时,除了依据一些现存法律法规外,大多数法律法规是特朗普在2018年大规模实施对中国的各种限制后新制定的,例如在出口管制方面依据的法律是2018年美国国会通过的《出口管制改革法》。该法宣称,美国的国家安全“要求美国保持其在科学、技术、工程和制造部门的领导地位,包括对创新至关重要的基础技术”,“这种领导地位要求美国人在全球市场上具有竞争力”,并要求努力识别和控制对美国国家安全至关重要的新兴和基础技术,以防止中国获得潜在重要的美国技术。

美国的“压制性”脱钩措施涉及范围广泛,包括出口管制、投资限制、电信许可证和设备授权、签证限制、出口限制、金融制裁、技术交易规则、联邦政府采购和支出限制,以及执法行动。其中最直接的措施是前三项。

在出口管制方面,美国商务部根据2020年通过的《出口管理条例》进行管理,其重要组成部分是《商业管制清单》。与高科技产品出口相关的限制是,某些用于设计和生产半导体的软件、技术和制造设备,需要获得美国商务部的许可才可出口到中国。中国一直是各种出口管制的重点,与中国相关的条目数量从2018年的130条增加到了2022年3月的532条,所占美国出口管制条目总数的比例从14%增加到了29%。

需要注意的是,有两种外国产品也受到《出口管理条例》的制约,在没有获得商务部许可的情况下不再被允许出口给实体清单上的公司。第一种是含有25%以上美国技术成分的产品;第二种产品虽然不包含任何受管制的美国技术,但被认为是在这些技术的帮助下设计或制造的。这一规定为美国实行“长臂管辖”提供了依据。

在投资限制方面,入境投资的主要监管机构是跨部门的美国外国投资委员会。该委员会原本只审查那些将使外国人获得对具有美国业务的企业的控股权交易,但是2018年8月生效的《外国投资风险审查现代化法》扩大了这一委员会的权力,使其可在非控股权交易将使外国投资者有权获得关键信息或影响公司决策的情况下予以阻止。

在美国对外投资方面,2020年12月美国国会通过的《外国公司问责法》,要求美国证券交易委员会将连续3年不能满足美国公众公司会计监督委员会对会计师事务所检查要求的公开交易公司,从美国证券交易所除名,并禁止其以场外交易销售等其他方式交易其证券。该委员会认为在美证交所上市的约270家中国企业无一遵守这一规则。截至2022年5月12日,已有139只中概股被列入“预摘牌”名单。

在电信许可和设备授权方面,美国联邦通信委员会负责打击“容易被中国政府利用、影响和控制”的中国企业实体,基于这一标准,该委员会拒绝了中国移动的运营商牌照申请,撤销了中国电信、中国联通等中国公司的牌照。此外,该委员会还于2020年以安全问题为由拒绝批准中国太平洋光缆网络系统与谷歌、脸书在香港和洛杉矶之间合作铺设海底电缆的申请,以及另一项由脸书、亚马逊与中国移动共同建设从美国到中国香港电缆的申请。

美国联邦通信委员会还负责监管射频设备,包括出售给企业和消费者的几乎所有电子电气产品。2019年美国国会通过《安全和可信的通信网络法》时,受到法律禁止的5家公司都是中国公司,此后国会还授权该委员会在名单中加入其认定的其他公司。

在签证限制方面,2020年5月,特朗普政府暂停了与“中华人民共和国境内实施或支持中华人民共和国‘军民融合战略’的实体”有联系的研究生和研究人员入境。拜登政府未质疑这项政策。该政策迄今已导致1000多个签证被撤销,至少700—1300个签证申请被拒签。美国乔治城大学安全和新兴技术中心估计,每年可能有3000—5000名中国学生及科学、技术、工程和数学(STEM)领域的研究人员被拒绝入境,这占到了每年在美国就读STEM研究生课程的中国留学生人数的三分之一。特朗普政府还规定中共党员及其家属只能获得有效期为一个月的一次入境签证。拜登政府保留了这项政策。

在进口限制方面,最突出的案例是,根据2018年美国贸易代表办公室对中国发起的301条款调查的结论,美国先后三轮对约3600亿美元的中国出口美国产品加征了10%—25%的关税。已加征的关税税率至今仍然保持不变。

在技术交易规则方面,特朗普政府曾利用《国际紧急状态经济权力法》限制“交易”权力,并据此推出中国军工复合体企业等清单。特朗普最具争议的“创新”之一是,试图对TikTok(抖音海外版)和微信实行“应用程序禁令”,此后还试图禁止支付宝、腾讯QQ和其他6款中国应用程序。为了达到此目的,特朗普宣布,“在美国不受限制地获取或使用与‘外国对手’有关的信息和通信技术或服务”(ICTS)将构成国家紧急状态。

在联邦政府采购限制方面,中国生产的无人机已被列入严禁采购或使用的清单中。美国联邦通信委员会还通过联邦补贴来诱使小型和农村运营商放弃使用中国的电信设备。

除以上监管之外,美国联邦政府还采取执法行动来打击中国对美国技术的所谓“非法获取”。2018年11月至2022年2月,美国司法部发起了“中国行动计划”(China Initiative)。截至2021年12月1日,该计划涉及了77起刑事案件和150多名被告。由于受到国内外的普遍质疑,拜登政府上台后经过数月重审,于2022年2月宣布终止这项计划。

由上可见,自特朗普政府开始的大规模针对中国科技的打压和脱钩措施,不仅仅是对技术和产品出口的限制(这仅是第一项出口管控措施所列举的),而且是全方位且不断层层加码的连续性举措。因此,以“小院高墙”来象征性地概括美国现行对华科技脱钩政策,并不能真实地反映其全貌。

拜登政府的“自强性”脱钩措施

在特朗普时期,美国政府和国会一般都把注意力集中在“压制性”脱钩措施上。到拜登政府时期,美国决策层形成一个共识,即需要给予“自强性”措施更大的重视。在这方面最重要的事件是,美国国会参众两院分别通过了《2021年美国创新与竞争法案》和《2022年美国竞争法案》,相关法案“将对新兴技术和美国制造业进行创纪录的投资”。两院法案均把重点放在了美国科技的自身发展上,强调要加强美国国内的供应链,加大对先进技术研发和科学研究的资金投入,以提升美国的竞争力,进而能在全球相关领域与中国抗衡;大幅度增加联邦政府的科研投入,确保半导体供应链安全等。

2022年7月27—28日,美国国会参众两院先后通过了《芯片与科学法案》的最终版本。法案规定,将为美国半导体生产提供约520亿美元的政府补贴,并为芯片工厂提供价值约为240亿美元的投资税收抵免;建立国家半导体技术中心,开展半导体的研究和原型设计;在国防高级研究院实施“电子复兴计划”;由美国国家科学基金会承担半导体基础研究项目;设立国家先进封装制造研究所等;在未来5年内拨款超过1700亿美元来促进美国的科学研究。

构建所谓“科技民主联盟”,是美国与中国科技脱钩、在产业链中实现“去中国化”战略的一个重要组成部分。拜登政府与特朗普政府的不同之处是,它并不打算单打独斗,而是想通过建立“科技民主联盟”来协调盟友和伙伴国的对华科技政策。拜登政府已于2021年2月制定了建立“科技民主联盟”的计划,该联盟的目标是,“制定技术使用的规则和规范”,阻止所谓“科技威权国家”主导全球技术。

美国在建立“科技民主联盟”中迈出的重要一步是,2021年6月与欧盟一起成立了跨大西洋贸易和技术委员会。美国国务院对此举作了如下说明:成立的目的是合作开发和应用基于共同民主价值观的新技术;确保贸易政策和新兴技术的部署受到国家安全和科学优先事项以及经济和商业优先事项的影响;增强跨大西洋经济的竞争力,确保共同领导制定基于共同民主价值观的新兴和其他关键技术的全球准则;保持美国及其盟国在科技领域的领导地位,同时在数字和新兴技术领域对抗威权主义的影响。

在印太地区,美国也为与中国进行科技脱钩制定了明确目标。2022年2月,拜登政府在新的《美国印太战略》中提出:与合作伙伴协调,维护国际标准机构的完整性,促进基于共识、符合价值观的技术标准;促进盟国和伙伴国研究人员的流动和对科学数据的开放获取;实施网络空间负责任行为框架及其相关规范。此外,美国已成功劝诱台积电和三星在美国投资设厂,生产高端芯片,并与日本商定携手建立一个新的芯片研发机构,包括一条生产线。

美日印澳四方机制(QUAD)是美国在亚太地区打造的“小圈子”之一,它也被赋予了特殊使命:开展关键与新兴技术的联合研发,确保半导体供应链的韧性,并制定通用技术标准。2021年3月,美国宣布,美日印澳已同意成立一个工作组,为5G和人工智能等新兴技术制定标准。2021年秋季,四国宣布,它们将发起一项联合声明,以“绘制产能图,识别漏洞,并加强半导体的供应链安全”。美国还试图将美日韩三边合作扩展至技术研发和供应链安全等领域,以形成对四方机制的有力补充。2021年4月和5月,美日韩三国首脑会谈达成的一个重要协议就是重组全球供应链。

美国与中国科技脱钩业已造成一定后果

美国对中国实行的各种贸易和投资限制已导致两国某种程度上的经济脱钩,尤其是在高科技领域。2020年7月荷兰合作银行发布的一份报告宣称,美国的供应链已开始偏离中国。2019年,美国从中国进口的制造业产品下降了17%,即880亿美元,导致在美国的进口中,中国的份额下降了4个百分点。从中国撤出的趋势在计算机和电子行业(如半导体和无线设备)尤为明显。越南、墨西哥和中国台湾地区是美国进口转移的主要受益者。无线通信设备、印刷电路板组件和半导体等三大高科技行业是从中国转移出去的主体。

从短期看,美国在产业链转移中有所受益。2019年在美国从中国的进口下降880亿美元的同时,从世界其他地区的进口增加了680亿美元,这意味着至少有200亿美元的生产可能已经从中国回流到美国。回流主要集中在计算机和电子制造部门。

中美之间日益紧张的贸易关系增加了相关企业在中国的生产成本和不确定性。为了减少对中国的依赖,同时在中国市场站稳脚跟,一些外国企业已经开始采取“中国+1”战略。新冠肺炎疫情造成的供应链中断加重了一些企业的担忧,更多的企业可能会考虑搬迁,以提高其供应链弹性。此外,对中美之间和地缘政治紧张局势预期的加大,是加速多个行业供应链转移的最重要原因。

从美国对中国高科技产品的出口来看,2019年美国对中国的先进技术产品出口额下降了13%。航空航天以及信息通信技术产品受影响最大。自2016年以来,美国对中国的信息和通信技术产业产品的出口持续下降。2019年,其比例下降近16%。2020年,美国对中国高科技产品的出口额为307.62亿美元,比2019年下降了9%(约30亿美元)。

在中国对美投资方面,中国在美国的并购交易额从2017年的不到90亿美元下降至2018年略低于30亿美元。中国对美投资及其在美国外国直接投资中所占比例也逐年下降。根据美国的要求,2017年中国投资者向美国外国投资委员会提交了60份投资通知(占全球总数的25%),2018年为55份,2019年为25份,2020年仅提交了17份(占总数的9%)。

科技脱钩造成的影响主要体现在半导体产业方面。半导体是通过高度专业化的全球供应链生产的产品。目前,美国在销售、利润和创新方面都居全球领先地位,并拥有世界上最大的15家半导体企业中的8家,2020年占全球销售额的48%,远超其他国家。但同时,在代工半导体制造、组装和测试等领域,美国企业几乎完全依赖于亚洲的供应链。虽然美国公司仍然主导着全球市场,但由于包括中国在内的其他国家的大量投入,美国在全球半导体制造能力中所占份额已经从1990年的37%下降到2020年的12%。

由于在尖端芯片研发和生产方面保持竞争力的成本呈指数级上升,这就要求半导体公司在资本设备和研发方面进行巨额投资。美国半导体行业通常将其年收入的15%—20%用于研发,2020年约为440亿美元。高于其他国家的研发投入使美国获得了芯片设计和工艺技术方面的比较优势,这些技术约占半导体价值的45%。而美国的技术领先地位促进了研发支出的良性循环,这反过来又会带来更高的市场份额和更高的利润率,使更多的研发投资成为可能。

中国市场对美国半导体产业的重要性表现在,2020年,美国向中国(包括香港地区)出口了约141亿美元的集成电路,为其带来了约127亿美元的贸易顺差。2021年,美国半导体在中国地区的销售额约为118亿美元,约占美国半导体全球销售额的35%。如果美国持续推进对华科技脱钩政策,其影响肯定是双刃剑。

鉴于上述各方面政策产生的效果,美国研究界和企业界对政府的科技脱钩政策存在着广泛质疑。其中,多数人认为,尽管与中国的经济和供应链关系涉及国家安全问题,但为了在国家安全和经济利益之间取得平衡,美国应当使用有限度的和统一的国家安全标准,重点关注最关键的风险,并清楚地阐明这些安全关切,采取有针对性的出口管制等手段。否则,就意味着将美国的领导地位和市场份额拱手让给自己的竞争对手。

美国波士顿咨询公司在2020年3月发表的一份广受引证的评估报告中得出结论:如果美国在半导体行业的脱钩政策继续下去,美国在全球半导体行业中的领导者地位将被其他国家(如韩国)所取代。虽然这份报告还没有把拜登政府所采取的新的“自强性”措施之效果考虑在内,从而可能忽略了一些抵消因素,但其报告的逻辑是令人信服的,即科技脱钩可能导致美国企业的市场份额下降,使美国企业陷入竞争力迅速减弱、市场份额和利润率不断下降的恶性循环。

从目前美国政策的趋向来看,科技脱钩已经成为美国政府的既定政策。但是,对于美国来说,科技脱钩最终并不能使美国获益,结果只能导致双输。可以预想,在未切实尝到科技脱钩的苦果之前,美国的政策不会转向。这就提醒我们,必须为最坏的结果做好充分准备,并找到中国科技研发(尤其是在卡脖子的高端半导体方面)的有效路径,尽快摆脱被动局面。

发布时间:2022年10月12日 来源时间:2022年10月10日
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