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对非新战略:美国全球战略的“最后一块拼图”

作者:黎文涛   来源:中国现代国际关系研究院  已有 352人浏览 字体放大  字体缩小

8月8日至12日,美国国务卿布林肯访问南非、刚果(金)和卢旺达三个非洲国家。在访问南非期间,布林肯就拜登政府的撒哈拉以南非洲新战略发表演讲,白宫也随即公布了美国新的对非战略文件。当前,拜登政府已全面开启对非洲的外交攻势,美国对非新战略是序章。今年年底将要召开的美非峰会则是压轴。

拜登政府全球战略的“最后一块拼图”

长期以来,非洲并不是美国对外战略的优先区域,在特朗普执政时期非洲几乎要沦为美国对外战略的边缘地带。拜登上台后,美国政府对非洲重视程度有所上升。拜登当选美国总统后不久就借非盟峰会发表视频贺词,表现出要重塑美非关系的意愿。美国国防部部长、美驻联合国大使等重要岗位选择非洲裔担任,这无意间拉近了与非洲距离感,同时美国国务院、国防部、白宫安全委员会等核心机构的对非政策团队也一概配齐,这都和特朗普时期对非外交形成鲜明对比。

拜登政府想要重塑美非关系以及调整对非战略的意愿是明确的。据悉,美国对非新战略主要由美国国家安全委员会牵头制定,主要执笔人是国家安全委员会非洲事务主任贾德·德弗蒙特,该新战略已经酝酿有近一年时间。尽管如此,拜登政府依然是按照各地区对美国全球战略的重要性及紧迫性来依次布局,而对非战略基本上是最晚出炉。随着美国在亚太、印太地区的政策部署优先落位后,俄乌冲突也呈现长期化趋势,美国对各地区的战略布局逐步展开。美国5月与东盟召开峰会,6月召开美洲峰会,拜登7月访问中东推出新政,8月终于把外交精力投向非洲。因此,非洲也就被认为是拜登政府全球地区战略的“最后一块拼图”。

新战略体现四大政策趋势

在过去十年间,美国政府宣布过三份对非战略,分别是2012年奥巴马时期的对非战略,2018年特朗普时期的对非战略,以及当前拜登政府的对非战略。与前两次对非战略不同的是,这份新战略篇幅明显增多,所涉及的领域更广。同时,前两次的对非战略都是美国政府在国内公布,这次则是国务卿布林肯在访非期间公布,拜登政府至少在形式上凸显出对非洲的重视。南非作为非洲最具影响力的国家,是唯一进入到二十国集团和金砖国家集团的非洲国家,也是美国在非洲利益最多的非洲国家之一。因此,美国选择在南非推出对非新战略是情理之中。

美国对非新战略提出了四大目标:在非洲培育开放社会、传递民主和安全红利、促进疫情后恢复和经济发展、支持生态保护应对气候变化和能源转型。新战略同时还提出了实现这四大目标的政策路径,包括提升公共外交、支持可持续发展、改进美国军事政策工具、强化经贸合作、推动数字转型等方式。结合新战略以及拜登政府对非政策举措,可以看出美国对非外交有以下趋势特点:

一是把非洲逐步纳入到美国全球战略框架中。在美国全球战略框架中,非洲长期处于一种“游离”状态,拜登政府有意改变这一状况。在美国领衔的“重建更美好世界”“全球基础设施和投资伙伴关系”等战略框架中,非洲被视为重要组成部分,新战略也明确要把非洲国家纳入到美国的印太战略中。美国此举是要把非洲与其全球地缘战略更加紧密地联系在一起,展现对非洲之重视的同时,也不用设计专门的对非政策工具,省去不少外交投入。

二是重塑价值观外交,瞄准非洲“威权”国家。美国新战略的四大目标中,重点是前两项,即向非洲灌输“开放社会”理念以及民主改造。拜登的民主党政府热衷于向全球推销美式价值观和制度,非洲等发展中国家则是重点改造对象。新战略提出的“开放社会”理念带有强烈意识形态色彩,该理论把世界划分“开放”和“封闭”的两个部分,鼓励对抗并推翻所谓的“威权政府”。“开放社会”理念也是东欧、中亚等地区国家颜色革命以及街头政治的指导性思想。美国认为当前非洲处于历史性的“民主倒退”,想重塑价值观外交对非洲“威权国家”进行打压。

三是把“小多边”“小圈子”架构引入非洲。特朗普时期的“单边主义”和“美国优先”在全球广受诟病,非洲也不例外,非洲舆论甚至形容特朗普的对非政策是“美国优先,非洲最后”。拜登上台后重拾“多边主义”,但实则是以“小多边”的方式在各地区构筑排他性的“小圈子”“小联盟”。2022年6月,美国推动的“全球矿产安全伙伴计划”把非洲关键战略矿产资源视为重点,就是要纠集盟友形成排除异己的供应链小圈子。新战略中数次提到要与欧洲、印太盟友共同促进在非“高标准”投资,打造推动非洲民主和安全的“小圈子”,也透露出要联合非洲“民主国家”来遏制非洲“威权国家”的意图。

四是把中俄明确视为在非洲最大战略竞争对手。在涉及大国在非洲的关系问题上,拜登政府新战略延续了特朗普时期的主基调,要和中国、俄罗斯全面竞争对抗。新战略把中国、俄罗斯视为最大威胁,充斥抹黑污蔑之词。从近两年美国在非洲的一些行径看,已经在政治、金融、安全、舆论、意识形态、供应链等多领域展开对华“混合战”。

新战略难以带来新变化

拜登政府有意重塑美非关系,提升对非洲的战略重视,这不仅是想修补特朗普时期受损严重的美非关系,也是看到在很多国际重大问题特别是俄乌冲突问题上,非洲国家与美国以及西方世界的离心倾向在上升,美国感觉到非洲可能成为其全球霸权最脆弱的版块。美国的新战略不乏对非洲的溢美之词,强调要提升美非战略伙伴关系,要重新定位非洲对美国国家安全利益的重要性,要向非洲提供更多援助和支持。但从美国政策实践以及新战略部分内容看,美国对非战略难有实质性改变,美非关系也难有新突破。

第一,美国对非洲政策的霸权思维没有变。长期以来,非洲是受美国以及西方干涉和制裁最多的地区,苦美国霸权已久。拜登政府表示要和非洲建立平等的伙伴关系,但对非干涉与制裁的霸权行径却未减少。近年来,非洲国家多次集体呼吁取消对津巴布韦的制裁,但美国无动于衷。为了干涉埃塞俄比亚局势,美国在2022年1月把埃塞移出《非洲增长和机会法案》,重创埃塞纺织业,造成数万埃塞工人失业。在布林肯访非的同时,美国常驻联合国代表托马斯—格林菲尔德也在非洲访问,托马斯—格林菲尔德公然警告非洲各国不得违反美国对俄罗斯的制裁令,阻止非洲向俄罗斯购买石油。正如乌干达总统穆塞韦尼所指出的,“如果美国真的想帮助第三世界,为什么不让我们在这场没有第三世界参与的冲突中摆脱制裁呢?”

第二,美国对非洲“教师爷”的心态没有变。美国政府高官及文件多次强调“尊重非洲”,但现实中美国对非洲居高临下、道德说教的态度很难改变。美国认为“非洲正处在冷战后民主发展的最低点”,俨然把自己作为评判非洲国家是民主或是独裁的“权威”。新战略借用一个非政府组织的排名,认为非洲54国仅有8个是“民主国家”,完全抹杀了非洲国家多年来自主发展所取得的成就。

第三,美国对非洲承诺虚多实少的状况没有变。美国在新战略中又向非洲做出了许多承诺,如要在基础设施、气候变化、农业开发、数字经济等领域加大对非资金投入,然而这些承诺却没有具体的实施方案、资金数额和时间表。美国在2021年提出“重建更美好世界”倡议,承诺在2035年前向非洲等发展中国家投资40万亿美元,但一年过后,非洲基本未从该倡议中享受到任何红利。此前美国还曾提出“电力非洲”倡议,承诺到2020年在非洲投资发电2万兆瓦,截至2020年底,实际发电量不到承诺的1/4。在气候变化问题,美国要求非洲减排,减少化石能源的开采使用,又难提供足够的资金支持。俄乌冲突后,西方国家遭遇能源危机,美国及欧洲国家又要求非洲增加化石能源开采,帮助西方渡过难关,非洲媒体直言这种前后不一的做法过于虚伪。

第四,美国想在非洲开展地缘零和博弈的意图没有变。布林肯访非时表示,美国不认为非洲是“大国竞争的竞技场”,不会让非洲“选边站”。然而美国的媒体都对此都充满质疑。美国《外交政策》文章指出,拜登政府坚称不关注地缘政治竞争,但对非新战略文件中充满了针对俄罗斯和中国的内容。彭博社在题为《美国主导的孤立俄罗斯和中国的努力正在失败》的文章中指出,布林肯此行旨在施加地缘政治影响力,与中俄抗衡。新战略中三次提及中国,都是把中国视为“威胁”和“对手”。拜登政府的对非新战略延续了特朗普时期在非洲处理大国关系的“新冷战”思维,竞争对抗成主基调,遏制打压中非关系成为主要目的。然而,非洲国家对冷战有着痛苦的历史记忆,美方零和博弈的思维必然给中美关系、中非关系以及美非关系带来冲击。

发布时间:2022年08月16日 来源时间:2022年08月12日
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