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韦宗友:拜登政府“印太战略”及其对亚太秩序的影响

作者:韦宗友   来源:当代美国评论  已有 941人浏览 放大  缩小

内容提要

拜登政府将印太地区视为美国全球战略重心,将中国视为美国在印太地区乃至全球最主要的战略挑战,试图通过实施前沿外交、前沿军事部署以及推进“印太经济框架”,拉拢域内外盟伴,与中国展开全方位竞争,维护美国的地区霸权。尽管拜登政府实施“印太战略”面临美国全球战略平衡、资金投入瓶颈、盟伴协调困境以及国内外政策连贯性欠缺等诸多挑战,但是美国将继续推进相关政策举措,已经并将继续对亚太地区政治、经济和安全秩序造成冲击,不利于中美关系健康稳定发展。

关键词

中美关系;拜登政府;印太战略;亚太秩序

拜登政府执政以来,对特朗普政府时期的内政外交进行了大规模清算,决意铲除特朗普的“政治遗产”及其影响,但在“印太战略”方面不仅延续了特朗普政府“自由开放的印太”的提法,而且在对华战略定位及“印太战略”目标等方面也多有继承。拜登政府的外交政策理念与特朗普政府迥然不同,其“印太战略”的具体政策与实施手段出现了一些新的动向与趋势,深刻影响着亚太秩序的调整变化。

一 拜登政府“印太战略”的目标

早在20世纪90年代,克林顿政府发布的《东亚太平洋安全战略报告》就指出,“自第二次世界大战以来,美国一直是亚太地区具有支配性地位的大国”。维护美国这一“支配性地位”,“防止出现任何霸权或霸权集团”,是美国在亚太地区矢志不渝的战略目标。美国兰德公司2001年的一份报告指出,防止“旗鼓相当的竞争者(Peer Competitor)出现,是美国国防部长期规划的最重要挑战”。

奥巴马政府执政后,随着中国的迅速崛起和在亚太地区影响力的上升,美国对华战略疑虑日益加深。2011年,奥巴马政府提出“亚太再平衡”战略,旨在加大在亚太地区的外交与军事投入,与中国展开战略角逐,维护美国的地区领导地位。特朗普政府明确将中国界定为“战略竞争对手”,鼓吹“大国竞争时代”重新来临,提出“自由开放的印太战略”,要与中国在从西太平洋到印度洋的广袤地区展开“战略竞争”,维护美国的地区影响力。

拜登政府继续将中国视为“战略竞争对手”,强调要联合印太地区乃至全球盟友与伙伴(简称“盟伴”),与中国在印太地区展开竞争。拜登政府在2021年3月发布的《临时国家安全战略指南》中指出,世界各国的权力分布正在发生变化,出现了“新的威胁”,“尤其是中国已经迅速变得更加咄咄逼人。它是唯一有能力将其经济、外交、军事和技术力量结合起来,对稳定和开放的国际体系发起持续挑战的竞争者”。

2022年2月,拜登政府发布《印太战略报告》,较为全面地阐述了美国在印太地区的战略利益、战略目标与行动方案。报告强调,美国是“印太大国”,印太地区对美国的安全与繁荣至关重要;美国在印太地区不仅拥有广泛的商业利益,更有对盟友的安全承诺及防止“旗鼓相当的竞争者”出现的安全利益与战略利益。报告声称,“印太地区正面临日益增长的挑战,尤其是来自中国的挑战。中国正在整合经济、外交、军事和技术实力,在印太地区谋求势力范围,并寻求成为世界上最有影响力的大国”。报告明确提出美国在印太地区的五大战略目标,即构建自由开放的印太地区、建立广泛的区域内外联系、推动区域繁荣、提升印太安全、构建应对“跨国威胁”的区域韧性。报告还提出为推进这些战略目标的实现,在未来12到24个月要采取的十大行动方案。

拜登政府“印太战略”的五大战略目标涵盖政治、经济、安全、地区治理及盟伴关系诸多维度。政治上,在印太地区推行美国的秩序愿景,特别是以“自由民主”为旗号推行“美式民主”价值观和治理理念,以此反击中国“威权主义”的“胁迫”。经济上,通过“印太经济框架”等倡议,维护美国在印太地区的经济利益,对冲中国“一带一路”倡议的影响。军事上,通过“一体化威慑”等举措,强化美国在印太地区的前沿军事存在,维护美国的军事优势。在地区治理上,通过在气候变化、清洁能源和应对新冠肺炎疫情等方面加大投入、加强合作,提高印太地区应对这些议题的能力。在盟伴关系上,进一步强化与亚太盟友的双边军事同盟,构建“小多边”议题联盟体系,提升美国的地区领导力,以多对一的方式,联合盟伴共同应对中国“挑战”。

显而易见,拜登政府“印太战略”的目标与特朗普政府并无本质不同,都是要维护美国在印太地区的政治、经济与安全利益,阻止中国对美国的地区霸权构成“挑战”。但二者在推进政策目标的手段上有所不同:特朗普政府更注重军事安全领域,强调“美国优先”和奉行单边主义外交政策;拜登政府则更注重对政治、经济、安全乃至地区治理议题的齐抓共管,尤其注重补齐经济领域的短板,强调与地区盟伴共同推进“印太战略”。

二 拜登政府“印太战略”的实施举措

自2021年以来,拜登政府重点从四个方面入手,积极推进“印太战略”。

一是重建盟伴关系。在特朗普政府时期,由于其高举“美国优先”大旗、对盟伴秉持“交易主义”立场,亚太地区盟伴对美国的可靠性产生疑虑,美国与亚太盟伴的关系受到不同程度的挑战。拜登政府认为,在与中国的“战略竞争”中,美国在印太地区乃至全球的盟伴关系网络是其独特优势,美国必须优化重建盟伴关系网络。2021年初,美国国家安全委员会印太事务协调员库尔特·坎贝尔(Kurt Campbell)和国家安全委员会中国事务主任杜如松(Rush Doshi)在《外交事务》(Foreign Affairs)上发表联名文章指出,如果要恢复亚洲的均势和秩序,美国必须“与联盟及伙伴共同行动”,“深化美国发挥主导作用的这些关系,给以美国为轴心、以联盟为轮辐的为人熟知的地区联盟体系装上‘轮胎’”。

具体来说,拜登政府从四个方面入手,重建美国的盟伴关系网络。第一,强化美国在印太地区传统的双边军事联盟。拜登执政后,不仅他本人分别与日本、韩国、澳大利亚等国领导人举行了双边会晤,以解决因驻军费用分摊和经贸问题产生的嫌隙,还多次指派国务卿、国防部长、总统国家安全事务助理等官员访问日本、韩国、澳大利亚、菲律宾等国,凸显对传统军事盟友的重视,意在修复联盟关系。

第二,升级美日印澳“四方安全对话”(QUAD)机制。拜登政府高度重视四国合作机制,提出要将其打造成印太地区的“首要区域集团”,以确保其在印太区域内的关键问题上发挥应有的作用。2021年3月,在拜登的提议下,“四方安全对话”升级为领导人级别会谈,举行了首次四国领导人参加的视频峰会。在会上,四国领导人重申加强合作,共同打造“自由开放的印太地区”,决定成立疫苗专家工作组、关键与新兴技术工作组以及气候问题工作组,加强协调与合作,并重申支持东盟的中心地位。9月,四国领导人在美国举行了首次线下会谈,表示要进一步加强在新冠肺炎疫情应对和新冠疫苗的生产与发放、高质量基础设施建设、气候变化应对、关键和新兴技术、5G和半导体芯片、网络安全、太空及科技人文领域的交流与合作,共同应对地区挑战。在拜登政府发布的《印太战略报告》中,更是首次提出要“强化四方安全对话作为首要区域集团”的作用。由此可见,拜登政府有意强化和提升“四方安全对话”机制的作用,使其成为美国推进“印太战略”重要的政治与战略平台。

第三,组建美英澳“三边安全伙伴关系”(AUKUS)。2021年9月,拜登政府宣布,建立美英澳“三边安全伙伴关系”,深化三国信息技术共享,推动防务科技、产业基地和供应链的深度融合。三国发表联合声明表示,支持澳大利亚购买核动力潜艇,利用美国和英国的专业技术,使澳大利亚海军尽早拥有核动力潜艇。联合声明还强调,未来将加强在网络能力、人工智能、量子技术和水下作战能力方面的合作。11月,美英澳三国签署《海军核动力情报交换协议》,允许英美两国与澳大利亚分享海军核动力技术相关信息,以确定澳海军获得核潜艇的最佳途径,并成立由美国前国防部官员詹姆斯·米勒(James Miller)领衔的团队,负责制定未来18个月三国防务合作路线图。2022年4月初,美英澳三国宣布加强在超音速武器和反超音速武器方面的合作。美英澳“三边安全伙伴关系”是冷战结束以来美国首次在和平时期组建的新型防务伙伴关系。有美国国会议员表示,“三边协议是极为重要的伙伴关系,应该成为美国印太地区安全架构的前沿机制”。

第四,加强与东盟的伙伴关系。拜登政府决意改变特朗普政府对东盟的忽视与“冷落”,加大了对东盟的外交力度,以展示美国对东盟的重视和在当地的“存在”。拜登不仅以线上会议的方式参加了东亚峰会和美国-东盟峰会,还于2022年5月在华盛顿主持召开了美国-东盟特别峰会。拜登在美国-东盟峰会上强调,美国支持东盟的中心地位,将在抗击新冠肺炎疫情、经贸联通、海上安全、人文交流、气候变化等方面加强与东盟的合作,承诺向东盟提供1.5亿美元的援助资金,用于推进上述合作。

二是加大前沿外交的力度。拜登政府高度重视对印太地区的外交活动,拜登本人分别与日本时任首相菅义伟(2021年4月)、韩国时任总统文在寅(2021年5月)在白宫举行会谈,主办或参加了美日印澳四国领导人会谈、美国-东盟峰会及东亚峰会视频会议、亚太经合组织领导人视频会议以及美国-东盟特别峰会。此外,副总统、国务卿、国防部长、国家安全事务助理、商务部长、贸易代表等内阁高官对印太地区进行了密集访问。《印太战略报告》强调,美国将关注印太地区的每个角落,从东北亚和东南亚,到南亚和大洋洲;美国要在印太地区开设新的使领馆,特别是在东南亚和太平洋岛国。拜登希望通过密集的前沿外交,改变东南亚国家被忽视和“怠慢”的印象,表明美国对该地区的高度重视,与中国争夺地区影响力。

三是重视补齐“经济短板”。特朗普政府的“印太战略”因美国退出《跨太平洋伙伴关系协定》(TPP)、过于强调军事安全而广受诟病。拜登政府力图弥补特朗普政府“印太战略”的“经济短板”,希望通过“重建更美好世界”计划(B3W)和“印太经济框架”,加快印太地区的经济角逐,抗衡中国的“一带一路”倡议。2021年6月,在七国集团峰会期间,在美国的推动下,七国集团提出名为“重建更美好世界”的基础设施投资倡议,西方七国及其“志同道合”的伙伴将通过各自的开发性金融机构的投资,撬动民间资本,聚焦气候变化、健康和卫生安全、数字技术以及性别平等四大领域的投资,以部分地满足全球发展中国家40多万亿美元的基础设施建设的融资需求,与中国“一带一路”倡议相抗衡。10月,拜登在参加东亚峰会视频会议时,倡议建立“印太经济框架”。该倡议聚焦贸易促进、数字经济和技术标准、供应链韧性、清洁能源、基础设施及劳工标准等领域。

四是推进前沿军事威慑。拜登政府试图加强与印太地区盟伴的防务合作,强化在印太地区的前沿军事部署,确保美国在西太平洋地区的军事优势。2021年6月,美国国防部长奥斯汀提出“一体化威慑”概念,强调通过提升和整合美国与盟伴应对“全域作战”和各类“冲突”的军事能力,强化“威慑”和“反胁迫”能力建设,“震慑”和“挫败”任何形式的“侵略行为”。拜登政府在《2022年国防战略》及2023财年国防预算中,把中国界定为美国“最重要的战略竞争对手”和“步步紧逼的挑战”,提出将通过“一体化威慑”等军事举措,提升美国的前沿军事威慑能力,实现在印太地区及全球的军事目标。

三 拜登政府“印太战略”面临的主要挑战

拜登政府将印太地区视为美国全球战略的重心,意欲拉拢印太地区乃至全球盟伴,在政治、经济、安全等方面与中国展开全方位竞争,维护美国的地区霸权地位。然而,2022年2月俄乌冲突及其后续影响凸显,拜登政府“印太战略”实施前景并不明朗,面临诸多挑战。

一是全球战略平衡问题。俄乌冲突爆发后,美国联合西方盟友对俄罗斯实施了多轮制裁,涉及金融、科技、贸易、能源、核心决策圈等方方面面,严厉程度堪称史无前例。有学者认为,俄乌冲突将决定性地改变俄罗斯与欧美的关系。美国国会在2022年3月和5月先后通过了包括136亿美元和400亿美元的军事和人道主义紧急援助资金的拨款法案,已向乌克兰提供了38亿美元的武器装备。美欧与俄罗斯的军事和战略对抗升级,已经并将在相当长时间内持续牵制拜登政府的战略精力和资源投入。美国参谋长联席会议主席马克·米利(Mark Milley)表示,“我认为北约、美国、乌克兰以及所有支持乌克兰的盟伴将在相当长的一段时间内参与其中。这是一场旷日持久的冲突,需要以年为单位来衡量。”。在此背景下,即使拜登政府试图继续把印太地区作为战略重点,恐怕也力不从心。如何维持在印太地区和欧洲的战略平衡,是拜登政府需要面对的难题。

二是资金投入限度。可用手段及资源投入与战略目标的匹配度,是衡量战略能否成功实施的重要指标。拜登政府的“印太战略”雄心勃勃,强调美国将关注印太地区的每个角落,全方位推进“印太战略”。在美国国内民粹主义盛行、通货膨胀上升、政府债务危机严重、社会福利和经济转型等改革议程需要巨额财政投入的背景下,拜登政府没有足够的财力支撑这一“宏大”的地区战略。加之俄乌冲突的影响,拜登政府在资源分配上更是左支右绌、顾此失彼。美国学者指出,美国承受不起与中俄两个大国的“双重冷战”,“同时开辟两个新冷战战场,意味着更高的军费开支、全球经济更大的不确定性以及对拜登政府重建美国这一根本目标的偏离”。拜登政府能否为其扩张性战略投入充足的资金,是对其战略严肃性的考验。

三是盟伴协调困境。拜登政府在推进“印太战略”时,特别强调盟伴的作用。但对于如何加强盟伴之间的内部协调,特别是如何使它们附和美国推行“印太战略”,与美国结成共同应对中国的“统一战线”,拜登政府至少面临两大挑战。第一,如何取信于盟伴。虽然拜登政府宣称“美国回来了”,反复强调重视盟伴,但是外界的普遍观感是美国的国力正在“衰退”,战略收缩是美国全球战略的总趋势。而且,拜登被广泛认为是“弱势总统”,其推行“印太战略”的意愿与能力都是未知数。日本在公开文件中声称,美国具有“压倒性”实力的时代已经终结,日本计划增加本国的防务预算,加强自我防卫能力。如果连日本这样坚定不移的盟友都对美国的综合国力及安保能力产生疑虑,那么就更不用说实力以及和美国关系的紧密程度远不如日本的其他亚太盟伴。

第二,盟伴内部存在不同利益与诉求。在美国的印太盟伴体系中,除了澳大利亚和日本,大多数国家的对华策略及亚太秩序愿景与美国并不合拍,印度和东盟尤其突出。印度素有“不结盟”和“战略自主”的外交传统,尽管近年来与美国的关系发展较快,但其并不愿意成为美国的“小伙伴”和“战略棋子”。印度在发展与美国关系的同时,并不想放弃发展对华关系,或公开以中国为“对手”。

东盟对美国“印太战略”及美日印澳“四方安全对话”机制一直心存疑虑。东盟反对美国将中国视为“竞争对手”,不愿意在中美之间“选边站”。东盟国家认为,东南亚确保和平与繁荣的根本前提就是不卷入大国纷争,避免成为大国竞争者的“角斗场”。只有中美两个大国和平共处,东南亚地区才能继续享有和平与繁荣。对于美国重启并升级美日印澳“四方安全对话”机制,东盟更担心会危及东盟的中心地位。拜登政府推进美日印澳“四方安全对话”机制,特别是将其提升为印太地区“首要区域集团”,加大其在海上安全、基础设施、气候变化、新冠肺炎疫情应对等领域的合作及议程设置能力,无疑是在削弱和“矮化”东盟的作用,将所谓东盟中心地位局限于东南亚地区,而非整个印太地区。这与东盟推出的“东盟印太展望”中的定位和抱负并不合拍。

四 拜登政府“印太战略”对亚太秩序的影响

拜登政府以中美“战略竞争”为指导思想、以维护美国的独霸地位为战略目标的印太战略,将对现有地区秩序及中美关系构成一系列挑战。

一是冲击地区政治秩序。拜登政府多次强调,美国的“印太战略”“充分”考虑了印太地区国家的需要,无意对中国发动“新冷战”,也不要求域内国家在中美之间“选边站”。但是,拜登政府以西方“民主”标准划线,渲染中国“威权主义的挑战”和“经济胁迫”,组建形形色色的“价值观联盟”和议题网络,本质上是要在区域内制造意识形态对立和阵营对抗,与正在蓬勃发展的区域经济一体化趋势相悖。有美国学者指出,拜登政府把中美“战略竞争”界定为21世纪“民主与专制更广泛的冲突”,“中美两国滑向冷战时期意识形态斗争的前景”令人担忧。

二是扰乱地区经济秩序。进入21世纪以来,得益于中国经济的快速发展和市场规模的不断扩大,亚太地区的经济发展驶入快车道,成为全球经济增长的引擎。不仅如此,在中国、日本及东盟等域内主要经济体的推动下,亚太地区经济一体化加速推进。美国不希望看到中国在亚太地区扩大经济影响力,更担心亚太经济一体化进程的加速会对美国的经济利益造成不利影响。在美国国内民粹主义盛行和贸易保护主义抬头的背景下,美国既无法实质性参加以及推进任何多边自由贸易协定,又无法进一步开放国内市场,因此,拜登政府试图通过“重建更美好世界”和“印太经济框架”等倡议,以提升规则透明度、劳工和环境标准以及打击腐败等为旗号,牵制中国“一带一路”倡议的实施,削弱中国的经济影响力。此外,拜登政府试图组建排他性的供应链“小圈子”和排华经济框架,将对亚太地区既有的经济活动、产业分工和经济秩序造成冲击,不利于地区的经济发展和一体化进程。

三是增加地区安全风险。拜登政府强化双边军事同盟,升级美日印澳“四方安全对话”机制,组建美英澳“三边安全伙伴关系”,拉拢域内外盟伴扰乱南海和台海局势,实施“太平洋威慑倡议”和“一体化威慑”军事战略,不断制造地区紧张局势。在拜登政府的“印太战略”中,台海和南海地位突出。在台海方面,拜登政府多次强调,要强化对台售武,提升台湾的“不对称防卫能力”。尽管拜登政府表示,美国支持一个中国政策的立场没有改变,但是却想方设法提升台湾的“防卫能力”,不断派军舰穿越台湾海峡,向中方“秀肌肉”,向“台独”势力发出错误信号。

在南海方面,拜登政府敦促中国履行所谓“南海仲裁”条款,发布《海洋界限:中国南海海洋主张》报告,挑战中国对南海岛礁的领土主权和相关海洋权益的法理基础。不仅如此,拜登政府还继续派舰机在南海开展所谓“航行自由行动”,举行大规模军事演习,并怂恿澳大利亚、日本、英国、法国、德国等域内外国家如法炮制。拜登政府还通过发布“印太海洋安全倡议”等举措,帮助东南亚国家提升海域态势感知能力和海洋行动能力,派美国海岸警卫队进入南海“执法”并帮助培训东南亚相关国家的海警,大搞针对中国的海上“灰色地带”行动。这些举动加剧了南海地区的紧张局势,不利于地区的和平与稳定。

四是加剧中美“战略竞争”。拜登政府强调,美国的“印太战略”是一项地区战略而非中国战略,“印太战略”的目标不是要改变中国的体制,而是要塑造中国所处的战略环境。但是,拜登政府发布的《印太战略报告》本身及其采取的一系列政策举措都表明,“印太战略”以遏制中国为重心。美国在印太地区推进前沿外交、“一体化威慑”和“印太经济框架”倡议,就是要与中国争夺地区影响力与主导权。美国拉拢盟伴,组建各类“小集团”和“小圈子”,也是为了更好地与中国展开“战略竞争”。这种处处以中国为“假想敌”的战略,在中美战略互信缺失、战略猜忌与日俱增的背景下,只会进一步加剧中美对抗甚至冲突的风险,不利于构建相互尊重、和平共处、合作共赢的中美关系。

结语

经过冷战后30多年的发展演进,亚太秩序出现了经济上靠中国、安全上靠美国的独特的“双领导”体制。大多数亚太国家从中国经济的蓬勃发展中获益,中国已成为许多亚太国家最大的贸易伙伴和稳定的出口市场;美国的亚太盟伴则在安全上继续仰仗美国,维系着与美国的军事安全关系。对于这种地区格局的新态势,一些亚太国家乐见其成。然而,对冷战后的“单极时刻”念念不忘的美国却倍感失落,对中国在亚太地区经济和政治影响力的提升充满焦虑。从奥巴马政府的“亚太再平衡”战略,到特朗普政府的“自由开放的印太”战略,直至拜登政府的“印太战略”,美国对华战略疑惧与日俱增,担心失去地区霸权地位。

拜登政府的“印太战略”表面上是要维护印太地区的“自由开放”,实则是要塑造有利于美国利益与价值取向的地区秩序格局;名为“地区战略”,实则是以中国为目标的区域权力竞争战略;貌似“兼顾”地区盟伴的利益和地区治理需求,本质上则是以美国的战略利益为核心。这种充满“霸权焦虑”和“零和思维”的地区战略,不仅会冲击印太地区的政治、经济、安全秩序和区域经济一体化进程,也会严重阻碍中美关系的健康稳定发展。

(原文刊发于《当代美国评论》2022年第2期,本文有删节。)

发布时间:2022年07月22日 来源时间:2022年07月21日
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