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“拜登想让我们三国牵制中国, 但能保证我们各自的利益吗?”

作者:刘鸣,陈永,束必铨   来源:欧亚系统科学研究会  已有 250人浏览 放大  缩小

导读:2022年5月23日,拜登在东京宣布启动印太经济框架(IPEF),表示已有13国参与这一由美国主导的新倡议。有外媒评论指出,“对华竞争”是拜登亚洲之行的主线,IPEF虽以经济之名鼓励地区经济体引入替代产业链,与中国市场脱钩,但日韩民众抗议也意味着,美国的“排他性”举措将胁迫盟国选边站,不利于区域安全。 本文指出,与以往美国单一推进的战略及路径不同,“印太战略”既然是和印、日、澳分工协同推进,也就存在不同的逻辑和利益考虑,这其中的冲突,将影响这一战略的运行和持续性。作者分别从日、印、澳的战略视角出发,指出印、日、澳与美国直露的战略企图不同,其底线是不与中国进行直接战略对抗。日本的目标是避免受到中国的优先反制;印度担心背上战略包袱,所以尚未完全倒向美国,成为其附庸;澳大利亚作为影响有限的中等国家,在美国反华行动中冲在最前,但已利益受损。作者指出,鉴于盟国不选边站的政治诉求,美国正采用“切香肠”方式胁迫印日澳及东盟形成战略合力、公开孤立中国。目前,该战略已在局部范围内取得某些乱中取栗的效果,一定程度上窄化中国战略回旋空间。但盟国对美国的不满也在积累,这将影响印太战略的可持续性。本文原载《东北亚论坛》2021年第2期,原题为《“印太战略”∶ 以美印日澳的战略逻辑、利益与策略选择为分析视角》,仅代表作者本人观点,特此编发,供诸君思考。

“印太战略”: 以美印日澳的战略逻辑、利益与策略选择为分析视角

2017年11月初美国总统特朗普正式宣布实施“印太战略”,要建立一个"自由开放的印太地区"。这个战略的推出是与美国在2017~2018年间发布的国家战略文件《国家安全战略》《国防战略》精神与目标是相一致的,其核心是将"大国战略竞争"视为首要关切,将国家战略安全建立在军事实力的基础之上,追求打造无人能敌的军事力量与运用带有强烈博弈竞争性的战略安全思维。而“印太战略”的所谓“自由”就是推进“印太”国家更“自由进步”、鼓励良治、基本权利、透明度与反腐败。“开放”包括海上与空中通道的开放;基础设施建设规则与制度的透明;投资贸易的公平开放。但脱开其理念性原则的外包装,其核心使命就是确保美国霸权秩序的安全与推行反制“一带一路”的基础设施建设。

与以往美国单一推进的战略及其路径不同,这个战略是与印度、日本、澳大利亚分工协同推进,多领域实施的混合型战略。既然是多国战略,也就存在不同的逻辑与国情、利益考虑,所以通过对“印太战略”四国战略逻辑、意图与行动的深层比较研究,可确定相互间逻辑是否自洽,有助于客观评估其运行的特点与可持续性。基于此,本文从文献梳理、四国在合作过程中的战略逻辑、利益与行动定位视角进行比较,以探寻这个战略的内在基础、动力及持续性,以此来判断其发展轨迹与可持续性,以使我们能以更客观、务实的视角考察这个战略的实施与前景。

1 “印太战略”概念缘起与“混合战略”论点导出

2007年8月,日本首相安倍晋三访问印度时提议:建立美、日、印、澳“四国集团”,四国携手合作,保护对全球贸易具有重大意义的海上通道。通过将太平洋与印度洋连接起来,使之成为自由与繁荣的海域,打破“大亚洲”的地缘政治界限。2012年安倍重新上台后,其“印太战略”的概念又得到了逐步发展与完善,明确建构以日美同盟为基轴、深化与澳大利亚、印度和东盟等亚洲国家合作的钻石联盟,“维护”印度洋到西太平洋的海洋安全、法治与以规则为基础的秩序。

对于安倍推动的“印太战略”,美国奥巴马政府并未显示出特别的兴趣,它是以"亚太再平衡"战略来主导美国对华、对东亚的政策与行动。但特朗普上台后开始改变对中国经济、高科技与军事力量全面崛起对美国挑战严重程度的判断,对中国在南海、台海及"一带一路"的战略认知与应对方式也发生了重大的变化。这种变化在于特朗普政府国家安全团队判断:中国给美国国家利益带来的是一种多重挑战,包括经济、价值观与国家安全,中国利用自由与开放规则为基础的秩序来重新塑造一个对其有利的国际秩序。基于此,为创造一种全新的战略来抑制中国的崛起与挑战的战略法理与理念,特朗普政府开始否定1972年以来坚持的对华接触政策的合法性与有效性,其所谓的衡量标准就是中国未达到美国设定的政治与经济制度的“自由化”,所以“接触战略”是无效的,把对中国实施的进攻性战略赋予意识形态化的“合法性”。

投射到"印太地区",保守主义势力认为:中国正在物理性地(physicaly)改变地区的战略、政治与经济格局,其对南海诸岛的“军事化”,对美澳军舰、军机活动的反干扰与监视,军事力量的提升都表明要把美国赶出这个地区。而中国力量拓展不仅仅向东突破西太平洋第一岛链,也同时通过“海上丝绸之路”向西南印度洋一线伸展,这表明中国重新定义了区域安全环境,并将战略重心转移到印度洋,正在构建一个不利于美国的地区均势与秩序。因此,一些美国军方人士认为,脱胎于冷战时期的美国“岛链”安全概念必须与时俱进,应该将岛链扩展至印度洋,在太平洋—印度洋两洋的广阔空间、多方向、多战略支点上钳制中国的力量发展。抵消、威慑、遏制中国在两洋并进的战略与经济影响,确保美国在印度洋、太平洋军事、经济与海洋秩序上的主导地位。为此,构建一个超越盟国架构的诸边体系,深化美日澳三方合作;鼓励韩国在区域安全发挥更大作用;让日本成为更有力的印太安全支柱是这个战略安全上的基本出发点,通过把印度洋和太平洋勾连为一个战略统合区,突破中美双边、单区域战略竞争的狭窄战略空间,以在多界域复合对抗竞争中压制中国的发展。

对于这个战略的定位,见仁见智,一种观点认为“印太地区”是一个新的、杜撰的概念,从地区定义上看太泛,太空洞,缺乏成为战略的基础。也有观点表示,这是一个伞状的概念,以大规模合作为伞状伪装,来掩盖其深度干预的战略。

但从美国时任助理国务卿帮办黄之瀚对“自由开放的印度洋一太平洋战略”(FOIPS)的概念阐释来看,它就是美国竞争地区安全与经济主导性、强化其价值观与霸权正当性的混合型战略。虽然他在公开表述中用冠冕堂皇的用语回避了对抗中国内涵,但从这个战略的实施举措看,针对中国的一面是路人皆知的。即使不得不谈到与中国的合作,也是指把中国纳入所有地区多边机制中,接受这些机制中的规约。

从美国国防部2019年6月发布的《印度一太平洋战略报告》看,“印太战略”就是一个均势+有限遏制+规制+话语诋毁的混合型战略。其中均势就是在关键地区维持军事上的优势以震慑对手,遏制破坏地区均势的行为,以达到美国学者罗伯特·阿特的“选择性介入”的战略要义。具体作战行动上是“发展一支更致命、更有韧性、更快速创新的联合部队,并与强大的盟友和合作伙伴加强合作”来确保美国对中国与俄罗斯的军事优势。它包括用新的、不对称方法来提升和应用致命武器系统,通过试验和演习来测试进化性的作战概念和能力;在未来力量部署的区域态势上将南亚、东南亚和大洋洲三地保持平衡,使之更有动态性、更分散化,更便于能够进入。在军事部署设置上则是建立前沿、中间地带与大后方的三层互补性遏制性力量:强化与调整在日本的驻防与武力更新,计划在新加坡或菲律宾重建第一舰队;提升在第二岛链关岛和北马里亚纳群岛的战略枢纽地位,在第三岛链的澳大利亚与南太平洋建设分散性、预备性的海陆空小型基地。

遏制则是政治上通过扩大盟国与伙伴网络来全地域、全空间的孤立中国,尽可能让更多"印太"国家进入美国阵营,其核心领导圈是三个三边协调机制——美日澳、美日印、美日韩。具体行动上是:强化美国在中国南海诸岛、台湾海峡的挑衅性“军事自由航行”,深度威慑中国的军事拓展,维持美国对印度洋、太平洋沿岸国周边军事行动的特权。经济上尽可能拉拢更多国家在产业价值链、数字经济等层面与中国切割合作,对涉足“一带一路”项目的国家进行针对性基础设施建设,向西太平洋与印度洋沿岸国家提供军事与海洋执法装备,提升它们针对中国的能力建设。

规制就是在一系列亚太合作机制基础上,再嵌入一个美国主导的诸边大国合作机制,塑造叠加制衡功能,制订融资与基础建设投资透明化及财务可持续的新标准,在基础设施投资及数字、信息的建设方面嵌入有利于美国利益的规制。

话语诋毁就是利用各种场合与渠道发动对中国“一带一路”与对外合作援助进行抹黑性的信息战。在这样一个广域地理范围内,在一个经济全球化背景下来实施跨界域的混合战略,对于美国来说是史无前例的挑战。因此,除强化传统军事力量威慑与运用新作战理念、开展基础设施建设外,挖掘法国战略家博弗尔(Andre Beaufre)提出的“总体战略“中的“间接战略”的功能,就是其新的探索。美国有着先天性的制度与话语造势优势,所以,它开始施行国际法、舆论、非政府组织、国际规则等软性信息化手段来抹黑中国的“一带一路”与海洋维权的行动,诋毁其在地区的形象,用以制造中国扩大影响的各种制度、人脉、社会力量与舆论的障碍,延缓中国"一带一路"、强国复兴的进程。

“混合型战略”派生于美国学者马蒂斯和霍夫曼创造的军事概念——"混合战争",霍夫曼认为现代战争正在从传统的大规模正规战或小规模的非正规战向界限更加模糊、作战样式更为融合的形态发展。这个概念的核心要素是:

1.是一种未宣布的秘密军事行动,通过境外武器和资金,用隐蔽行动、网络战、游击战、恐怖活动、暴力犯罪等手法支持当地反叛和分裂势力,攻击敌方的国家机构或正规军,将非正规、不对称手段与持续操纵政治与意识形态冲突相结合。

2.是一种有效实施的军事、外交、信息行动的总和,但前期阶段更多是非军事的措施,包括精神、心理、宣传、经济和外交的,目的是破坏敌方稳定,使其军事和政治领导层无法履行职能。

3.“混合战争”最后阶段就是通过间接或直接形式推动颜色革命,以“全民公决”或“自我宣告”"方式更迭敌对政权。

从这三个要素探究,它是一个意在推翻一个竞争国政府的准战争行为,如果把其限定在前期阶段,那也是一个进攻性战略,最终要改变政权。虽然“印太战略”在性质上、意图上、构造上还是以反制为形态的一个国家层面的竞争性战略,但手法上、界域上已经近似上述第二要素,主要目的就是从多界域、多手段上削弱、抵消中国外交、经济、文化影响与能力的拓展。有学者认为,混合战最大程度上可把叛乱者的战术与国家的常规的军事威慑结合在一起。从美国地缘战略视角看,经济全球化时代的大国战略竞争已经无法用单一型的均势、盟国、遏制等传统军事—政治手段来赢得胜利,必须采用新手段与跨界性博弈的新路径。即“大战略必须考虑使用财政压力、外交压力、商业压力以及道义压力,以削弱对方的意志”。

当然,这个战略从以往美国战略,特别是“亚太再平衡”战略获得了诸多经验与思路,“印太战略”与“亚太再平衡”之间既有连续性,也有差异性,两者逻辑上并不是割裂的。特别是海上加强军事力量、扩大与盟国关系等内容在“印太战略”中得到了继承与发展,事实上美国在奥巴马时期就开始提及“印太”这个概念。“印太战略”更强调应对中美大国间的竞争、东南亚与印度经济增长后共同发挥战略影响的一面。它扩大了防务地理范围,准备建立一个超越东亚轴辐结构的诸边安全新体系,确立了新核心成员国,把地缘安全战略向经济地缘战略拓展,使之成为美国大地缘范围遏制中国的基石。所以,这是一个四国共同参与的竞争、威慑、压制、宣传、建设、建规的混合型战略。

2 日印澳参与“印太战略”的逻辑、利益及策略

日本与澳大利亚均是美国在“印太地区”的盟国,战略利益上总体一致:追随美国的领导,共同维持以美国—西方体制为主的国际与地区秩序;抑制中国意在"改变现行秩序"的行为;阻滞中国的地区发展模式与扩大朋友圈;抵消中国"一带一路"对"印太"沿岸国家的政治与经济影响;制衡中国在南海、印度洋等海上的军事实力发展与建立的立足点。印度虽然不是美国的盟国,但在制衡中国的军事与经济实力的拓展,削弱以中国为领导或引导的新地区合作机制及其发展模式,对冲中国通过"一带一路"在南亚、印度洋扩大合作领域等目标上是与美日澳相一致的。基于以上最大利益的考虑,日澳印在“印太战略”"合作上形成了最大的共识,以“印太构想(准战略)”的合作平台与机制来牵制、制衡中国的“一带一路”及在南海、印度洋的军事力量发展。

由于国力的差异,日澳印在策略上明显不同于美国,更多强调非对抗性、多边合作与保障它们与中国的基本利益及关系不受损害,重在推行与中国并行的基础设施建设、多边的军事协同与预防性威慑。虽然四国有着明确的针对中国的共同战略利益与目标,但为了显示它们的道德正统性、合法性,也为了确保它们的路径优势,打出的旗号主要是市场经济中的自由规制、法治与价值观,但实质性目标仍然是针对中国的海洋军事力量的扩展;防止“一带一路”及其外交、经济手段改变“印太”中小国家的地缘政治与经济利益取向,避免它们转向接近中国的“战略中立性”,导致一个弱化的美国同盟体系与美国力量最终退出"印太"的结局。

(一)日本的战略考量与策略调整

日本的“印太战略”的目的——在维持和加强自由开放的印太的战略导向上,以日美为基轴,以反对中国扩大力量与单方面改变东海和南海现状为背景,通过实施联合训练和能力建设支援,开展与多种伙伴的合作等路径来强化美日威慑力与应对危机能力。同时与澳大利亚、印度、东盟、南亚与南太平洋岛国进行协调与基础设施建设合作,让它们发挥更大的自主作用,保证"印太"海上通道的安全与海洋秩序的稳定及经济市场的开放规范。通过这个战略的实施,日本可以达到的利益是:提升日本在"印太"区域内扮演的重要角色;强调规制、法治与价值观,有利于日本突出高于中国的优势,增加对中国进行制约的筹码。

日本支持这个美国战略的实质是∶

首先,其初始构想与当今版的“印太战略”的口号都是“自由而开放”,两者都试图以自由国际秩序理念、西方规制来抵制中国所代表的以发展为核心的合作理念及以国企为支柱的非西方化的经济合作模式;双方均希望阻滞中国通过“一带一路”形成亲华、学华、靠华的中国圈及形成以中国为核心的地区生产分工体系,防止因“债务陷阱”而使南亚国家的基础设施转为中国海军基地,以至于改变这些国家的安全定位及经济发展的模式,最终导致战略性后果。

其次,日本在军事安全方面更关心南海地区中美力量对比的变化,担心中国成为南海、印度洋及其海上通道的主导性国家。日本的贸易量99.7%来自海洋运输,80%的石油进口要经过南海航线,南海圈涉及其20万亿日元的贸易额。日本只接受美国的制海权与提供的安全保障,如果中国海军与美国共享制海权与制空权,在一些咽喉通道、海域构成战略支点与拥有威慑性的力量,就可能改变目前由美国海上霸权维护的海洋秩序,日本海上经济活动与军事行动就会部分受制于中国。因而,通过“印太战略”可以对冲削弱中国海上力量的势头,维持美国领导的海洋自由秩序。

其三,日本在东海、日本海周围越来越感觉到中国的海空力量的压力,对此它除加强西南岛礁的海空与海上保安力量外,开始以南海一东海、印度洋一西太平洋遥向联动的军事行动作为应对的策略,试图通过在印度洋与南海的多边、双边军事行动来提升对中国的战略双向压力,通过给东南亚、南亚国家海事部门提供海空与海下的军事装备来消耗中国的海洋执法与军事演练的成本,减轻中国在东北亚、日本西南海域对日本的军事压力。

虽然也曾有日本智库建议在构建以日美同盟为核心,涵盖韩国、东盟、澳大利亚和印度等国在内的"海洋国家联盟"过程中,将中国纳入这一海洋与民主国家法律支配的体系内,防止中国在印度太平洋区域建立海上军事基地。但这个设想事实上不可能成为"印太战略"的基本目标,因为美印日澳均不愿真正包容中国在东亚、印太地区的海上力量拓展、在东海与南海特定海域与岛礁拥有主权的事实。

日本原本是高调推进“印太战略”的,但其策略在2018年9月前后发生了微妙调整,当年8月在新加坡召开的东盟地区论坛(ARF)会上,论坛主席最初声明草案写入了所谓“印度洋一太平洋战略”,但不少东盟成员国表示“如果是'‘战略’,则难以加入”。于是,日本不得不从词性与词源上修改措辞:“‘战略’一词可能带有‘打败对方’的意思”,“战略”也是军事用语,因此使用“印太构想”一词替代“印太战略”更为贴切。

显然,日本这种立场转变并不是出于本身战略与政策思路的改变,而是为了照顾东盟的感受,因为日本从2018年开始才把东盟从地缘政治上纳入"印太构想"中,在这之前的2017年版的《外交蓝皮书》中,有关"印太构想"并没有谈到东盟的角色。所以,为迎合东盟的谨慎立场,日本决定以一定程度的模糊性来实施其“战术对冲”,保持暂时性的战略模糊性,然后视未来需要与可能再决定长期战略性政策。

但是,日本对名称的模糊化处理也反映了美日战略主导地位的变化,因为从2018年开始,日本已经从领跑者转化为依附者、配合者,其战略意图事实上已经纳入了美国的战略轨道之中,借美国之力与中国进行海洋秩序主导权与地区经济影响的博弈是其最佳的选择。同时在支持与配合美国实施这个战略过程中,它也需要考虑中日是近邻,又有紧密的经贸与人员往来,特别是需要考虑中国领导人可能在2021年对日本进行国事访问,将签订第五个文件这个重要因素,所以,不为美国火中取栗,避免成为中国优先反制是其重要的策略目标。菅义伟担任首相后,他对"印太构想"的应对举措又呈现了微妙的变化,如在2020年10月26日第203届临时国会上发表施政演说时,只谈及"自由开放的印度太平洋",没有用"构想"一词,在11月14日日本一东盟首脑峰会上的发言,仍然没有说“自由开放”,而是用“和平繁荣的印度太平洋”,这可能是考虑到拜登政府今后对华、对“印太”政策的调整而刻意保持的灵活性,但也有一派观点认为,要致力于构建与中国共享安全和繁荣的“印太地区”,以取代“自由开放”的“印太”。

(二)印度矛盾性的战略考量与行动的局限性

作为美国提名的"印太战略"核心国家印度(lynchpin states),其"双向战略对冲"也是非常突出,即在中美间与区域和多边层面保持对冲。对于"印太"这个地缘政治的概念,它定义为一个两洋相互连通的单一战略结构(a single strategic construct)∶既是一个海上航运、贸易通道,也是周边国家经济上、安全上密切互动的区域。因此,从阿拉伯海、孟加拉湾到东南与西南印度洋,并延伸至“印太地区”的海上通道都是印度的海上交通线,从环印度洋圈并跨越印度洋一太平洋,再联通到大西洋的“国际航运线”都是印度的战略利益所在。对于美国针对中国的“印太战略”,它通过内涵化的原则“包容性”“开放性”与“以东盟为核心”来展示其区别。其聚焦点是互联互通,促进海洋安全、反恐、反扩散与维护网络安全等。当然,对印度的战略研究需要从其对中国、南亚、东南亚的政策及其具体行动,与美日澳的安全关系来比较考察,包括舆论与智库的政策导向,才能得出全面的认知,因为其官方追求的安全战略与外交政策目标往往是以东方式的哲学叙事与原则作为外在表现形式。

总体而言,它越来越倾向于用安全化的认知来看待中国在印度洋、东南亚、南亚的存在,试图抵消中国在其势力范围渐增的影响。它认为,中国在印度洋投资建设基础设施是所谓“珍珠链”战略的一部分:中国一旦在南海取得主导地位后,将以更大的精力转向其海上战略中心的印度洋,建设向远海投送力量的能力;中国跨越印度洋一太平洋的物流设施的建设,将极大地削弱印度的地理优势。另外,除巴基斯坦外,斯里兰卡、尼泊尔与中国签署了“一带一路”协议,中国已经竞得孟加拉国达卡证券交易所25%的股权,持有巴基斯坦交易所30%的股份;中国已计划修建跨越喜马拉雅山的中国一尼泊尔跨境铁路。而最令印度焦虑的是,中国获得了斯里兰卡汉班托塔港口99年的使用权。这些战略焦虑的加剧一定程度上刺激印度选择与美国扩大合作,进一步对中国进入印度洋进行防范和保持对“一带一路”的制衡,通过运用战略筹码来制约中国,保护其特权与后院。

参加“印太战略”也有助于印度加强“向东行”政策的作用力,保证其太平洋商业利益及在印度洋的战略利益。由于综合国力的差距,印度无力单独制衡中国影响力的扩展,借助“印太战略”框架,印度可以收获一系列利益:压制中国的发展势头,打压其在南亚的小伙伴与中国合作的热情,规制各种项目的性质;可增加其与中国战略、外交博弈的资本;可提高自身的国际地位,彰显与其他大国平起平坐的地位;适度配合美国的战略,可使印度获取美国先进的军事装备,分享涉华的战略与战术情报,通过双边、多边的军事演习提高其军队协同作战水平。如美国将向印度提供可用于高海拔作战的大型运输机C-17与C-130,在印度洋使用的反潜直升机MH60。在2017年洞朗危机与2020年拉达克边界中印军队对峙过程中,美国就向印度提供了中国军队调动及在印度洋潜艇活动情况。

2020年中印在拉达克地区的边界冲突加快了印度向美国靠拢的幅度,它首次同意澳大利亚参加由印美日举行的"马拉巴尔"军事演习,考虑与美国开展更多的作战协同、海洋安全合作与军事情报分享,其向中国发出的信号就是与美国合作将不再顾忌中国的反对。它在2020年 10月与美国签署了久拖不决的《基本交流与合作协议》(BECA),同意分享卫星图像和地理数据等机密情报。签署BECA后,将提升其自动化硬件系统、导弹和无人机等设备的准确性,美国将对印度防卫领域进行投资,向印度出售F-18战斗机与用于战斗机的导航技术。美国也将趁机引诱印度更积极地应对中国的挑战,提升双方的合作制度化。

但在拉达克边界冲突后印度是否已经完全调整了参与“印太战略”的策略,放弃在中美之间保持微妙平衡的对冲策略?目前来看这种可能性较小。早在2017年莫迪政府就明确提出要建立一个安全 、繁荣、强大的"新印度"愿景,并于2018年升级为"新印度战略"。该战略的核心目标就是到2025年将印度打造成5万亿美元经济体。要达到这个目标,印度的国家战略就需要集中精力与资源发展经济,继续保持开放与改善营商环境。如果它要准备与中国长期战略对抗,公开把中国作为美印的共同敌人,其国家发展战略必将退居次要地位,外交战略将作出重大调整。但这种战略调整是得不偿失的,因为,一方面它为美国分担了成本,但同时也在战略上招惹了中国,背上了沉重的战略包袱。另一方面它不具有美国的地位与权力资源优势,筹码有限,内外挑战很多,所以与中国全面对抗是人为地制造敌人,其赢面几乎没有。

所以,它应该继续维持其独特的战略利益和方略,不会全面放弃其传统国策“不结盟”,“战略自主性”,在这两大原则的基础上,推进灵活的战略自主性与发展“志同道合”的伙伴关系。印度外长苏杰生在中印边界冲突后的一次讲话中劝诫美国:“要学会在更加多边主义的世界,更多诸边主义的安排中共同合作,而不是同盟体系”,这也间接反映了美印的世界观的差异。他也认为,印度应该与中国达成某种长久的平衡,分歧是可以克服的。

美印经济力量上的巨大差距也是双方不平等关系的重要因素,有印度学者认为,除非双方都放下“自以为是”的大国优势的架子,在众多问题上做出妥协,否则双边关系仍然会经常处于压力之中。印度对“印太战略”的重视程度远没有达到美国想要的与中国进行战略对抗的高度,它不希望成为美国在战略上的棋子,它与日本都使用"印太构想",而不是"印太战略"。它也判断“印太战略”无法在安全上为其提供抗衡中国的保证,因为美日澳都不愿在中印边界争议上作出有利于印度的公开表达。它明白“作为美印日澳四个国家里唯一与中国在陆地接壤的国家,一旦与中国发生冲突,美日澳不会为印度出头。”印度视自己是印度洋地区的霸主,也忌讳中美把印度洋作为竞争的战场。

因此,印度与美国的军事合作并未达到美国同盟国同等的紧密程度。虽然双方先后签署了《亚太和印度洋地区联合战略愿景》《印美防务合作框架协议》《后勤交流备忘录协定》《共享加密军事情报的协议》及《通信兼容性与安全协议》,确定在情报交流、反恐、防扩散、导弹防御、海上安全、军工等领域加强合作,美国原则上拥有了在印度洋军事行动时获取印度基地后勤保障的权利,印度在政治上似乎已经“偏离不结盟原则,在战略安全上向美国倾斜”,但在实际操作中,印度军方仍然坚持共享基地使用权将遵循“逐案报批”的程序,对美单方面采取印方不认同行动时,印将不受制于该协定束缚。因为印战略界有一种声音批评深化与美安全合作,认为对战略自主传统将形成挑战,向美国开放最为敏感和复杂的政府和军事通信网络,有损国家安全。

美印双方在战略地理布局上也不尽一致。从战略地理布局上看,美军“印太司令部”的作战范围应该包括西印度洋到太平洋的西海岸,但实际上其管辖印度洋的最远点在孟买,因为再向前延伸就是美国非洲司令部与中央司令部的防区,在和平时期"印太司令部"不能超越作战地理界线。印度战略重点仍然在印度洋及其周围,而不是西太平洋。其战略重点投射的"印太"区域从南非到澳大利亚,包括西"印太地区"的非洲东海岸、红海、亚丁湾、波斯湾、阿拉伯海、孟加拉湾、安达曼海诸海域及马达加斯加、塞舌尔、马尔代夫等重要岛国;中“印太地区”的印度尼西亚海域、南海、菲律宾海等,这两块区域印度均视为其势力范围与利益相关区。这种战略绘图的差异反映了双方认知与战略的差异,也是美国“印太司令部”与印度合作的战略间距。

中国与巴基斯坦发展紧密的战略关系与中印边境的安全形势一直是印度战略上的痛点,印度力图避免因中国感觉其被视为公开的战略敌手而进一步加大对巴基斯坦的支持力度及加快在边境的军事部署。为此,不过度刺激中国并与其维持相对稳定关系,寻找双方共赢点仍然是印度对华外交的重要组成部分。中国在2019年5月最终同意联合国安理会将“穆罕默德军队”的领导人马苏德·阿扎尔列入恐怖主义黑名单,莫迪政府将其视为一次外交胜利,并曾经趋向于积极配合中国落实双方武汉峰会的精神。为与“印太战略”保持一定的距离,这几年莫迪政府也曾倾向于以印度独立的方式来维护其印度洋的势力范围,如提出本区域的“蓝色经济”构想,加强印度洋多边机制,通过提升“环印度洋协会”与“印度洋海军研讨会”的地位来促进印度洋国家相互之间的关系。

(三)澳大利亚的战略考量、行动与策略

澳大利亚东临南太平洋,西接印度洋,战略地位重要,也是一个“印太地区”国家中拥有最长海岸线和最大海域管辖区的国家(25,760公里海岸线的一半属于印度洋),但澳大利亚传统上把其定位为一个太平洋国家。作为海洋国家,澳大利亚理解的“印太”包括印度洋、东亚和西太平洋,注重“印太”的地缘意义,强调海上通道的重要性,其中南太平洋是其核心势力范围。事实上,澳大利亚的大部分财富都依赖于印度洋,2016~2017年,仅西澳矿产和石油业的销售额就达到了1050亿美元左右;以价值计算,澳大利亚约42%的商品出口来自西澳。

长期以来澳大利亚是一个“印太地区”战略影响边缘化的国家,但作为英联邦成员,盎格鲁一撒克逊的后裔国家,在战略上、价值观上、文明传统上却是铁杆的西方国家。澳大利亚参加了战后几乎所有美国主导的战争,包括朝鲜战争、越南战争、海湾战争、阿富汗与伊拉克战争等,它也一直被赋予美国在亚太地区的"副警长"的头衔。

因此,与日本、印度相比,澳大利亚对美国版的“印太战略”的认知与态度与美国最接近,它参加“印太战略”的安全逻辑一方面是应对中国在南海军事能力的增加与在南太平洋经济影响的上升,在其最新的《国防战略更新》的文件中,已经明确把所谓的“南海军事化”、军事与非军事形态的“咄咄逼人的行动”与“胁迫”纳入其中,暗喻中国的“灰色地带”的行为,把投送军事力量与扩大威慑做出了直白地宣示。另一方面,作为一个孤悬西方世界之外的“孤儿”,长期认为过去70年的和平与稳定根植于美国强有力的支撑与积极介入本地区的事务及努力建设以规则为基础的秩序。现在它担心美国在亚太与“印太地区”的霸权力量、盟国轴心安全结构与西方主导的理念及价值观的蜕化、分化与瓦解,所以它必须在战略上唯美马首是瞻,努力成为其在亚太、“印太”的积极支持者。它认为,中国的挑战不仅仅是对美国的“威胁”,也关系到地区与全球的担心,所以美国所采取的行动将最终有利于澳大利亚。甚至赤裸裸地暗喻,当今形势是20世纪30年代情况的再现。

澳大利亚的战略界共识是:澳大利亚要在印度洋加强安全举措,因为,印度洋及其周边地区已成为全球经济、政治和战略力量的下一个中心,也是澳海军感兴趣的一个主要领域。所以,根据澳大利亚国防部对 2035年前的地区安全战略前景的构想,澳在战略上要把维持美国的优势与最重要战略伙伴的美澳同盟关系作为安全的核心,支持美国强化地区安全的关键性作用及军队在本地区的再平衡。其定位的“印太战略”区域从东北印度洋到西南太平洋,包括东南亚的陆地到巴布亚新几内亚的广阔区域。

2017年5月,澳大利亚发布了《海军造舰计划》,在未来几十年内,澳将投资890亿澳元实施海军舰队更新,建造12艘潜艇、9艘护卫舰和12艘近海巡逻艇。根据"印太战略"的部署,澳大利亚在外交贸易部成立“印太组”(Indo-Pacic Group),下设5个司,国防军也设立“印太海军特遣部队”。它也接受了美国要求,在达尔文约40公里处的格莱德点设立美军事港口,以对冲中国在达尔文的商业港口影响。它通过部队部署、力量协同、更大程度的情报分享、提供驻军基地与资产等举措扩大美澳防卫合作,协调双方在区域内的战略性、联合性的军事行动;双方正在扩大军事与民用技术的深度合作力度。它把与印度建立关键伙伴者关系,扩大与印尼、新加坡的安全关系,争取“环印度洋联盟”中的法国、英国、德国在“印太地区”发挥作用作为其外交战略的重点。它把寻找在南亚的经济机会,参与南太平洋的基建项目,抵消中国在南太平洋岛国的影响作为其经济战略重点。

但澳大利亚不得不在中美间运用对冲策略,因为它面临以下的困境:第一,印度洋的战略要道与地缘政治的重心在北印度洋,不在南印度洋。虽然它与印度、印尼等有较密切的合作,但战略地位与影响有限;第二,作为地缘政治影响有限的中等国家,它深知其角色无法与美国相匹配,它对全球国际秩序的发展更多是去适应,而不是去塑造,它不情愿在很多领域的反应与行动中冲在最前列;第三,它是以矿产业与农业经济为主的单一性国家,没有多少经济资源与对外官方援助资源来吸引周边国家,中国是澳大利亚第一大贸易伙伴、第一大出口目的地和第一大进口来源地,它与中国的贸易顺差为320.9亿美元,而美国则是其第五出口国与第二大进口国,它对美贸易逆差为1348亿美元。澳对华贸易的出口比重最近几年已经达到30%。另外,中国学生到澳大利亚留学也是澳很大的一块财政收入。所以,当它不停地追随美国攻击中国,协同“五眼联盟”打压华为等企业的正常经营活动而遭到中国在农产品与煤炭进口的限制时,它不得不考虑其遏制中国的后果;第四,与印度、日本相比,它与中国地理上并不相近,不存在领土争议,中国在安全上对其影响很小。虽然美澳双方都认为中国带来了挑战,但政府与公众舆论在认知这些挑战时的距离是明显的。所以,美澳在“印太战略”中具有共同的展望,其利益与价值也高于其他盟国,但双方在一些领域的分歧也体现在战略上的差距。

正因为如此,澳大利亚悉尼大学美国研究中心的报告中提醒美国,要充分理解双方不一致的方面:澳大利亚不完全认同美国特朗普政府对华咄咄逼人的进攻性战略,也未强烈感受到美国对中国在经济与科技体制、政策与知识产权等问题上挑战的程度。澳大利亚是中国与地区贸易关系的得益者,参与“印太战略”不能影响澳对华的矿产品出口与吸收中国留学生。

从以上三国对“印太战略”的定位、利益与战术来看,美国与它们对如何应对中国挑战,如何在与美国合作中避免损害它们的利益存在着程度不一的分歧。四国对“印太战略”名称与内涵的不同理解与战略关注,对如何优先确保各自核心战略与经济利益的考虑,将在一定程度上压缩美国战略与政策操控空间,也将导致推进“印太战略”时产生各种矛盾与步调不一致。换言之,当前“印太战略”更多反映了美国的利益、领导作用与目标,它是核心调控者与战略力量聚拢者,而其他三国仅仅是起到互补与配合的作用。

3 提升美国主导作战能力与构建安全新机制是“印太战略”的安全使命

“印太战略”在安全上的使命就是“要把一个对印度洋一太平洋共享的地缘政治转嫁到具体的政策选项上,把两洋打造为一个包括日本与印度的单一安全空间,由澳大利亚来铰接,由美国海上力量来支撑大战略区域”。为此,其在安全上欲扩大军事力量布局与提升多维作战能力,政治上构建自由价值观与西方规制为基础的四国对话平台,重塑一个维护美国霸权的安全与经济合作区域新秩序。

强化渲染共同价值观,似乎与20世纪80年代美国推崇的“内嵌式自由主义”类同,但实际不然,美国民粹主义与保守现实主义势力融合体注重的是战略对抗与去“中国化”治理模式基础上的西方“价值观”化,因为,美澳日等认为中国的挑战虽然体现在军事、经济等物质层面,但它所改变的不仅仅是力量对比,而是一种结合技术与能力手段对民主国家治理模式与观念的冲击,也是对地区不同领域规范与行为的重新定义。为此,美国是通过地缘安全与经济战略的两个方面来推进与强化区域内国家的共同身份认同与志同道合者能力,形成非我族类必有异心的对立阵营,以达到从政治上把中国边缘化、军事上受抑制、发展模式受排斥、经济发展受阻滞的目的。

首先,构建机制性中枢指挥机构与安全框架——“印太司令部”。“印太司令部”是联合司令部,人员来自陆军、海军、空军及海军陆战队,共计30万人。其中前沿部署人员为10万人,前沿基地人员及美国本土基地人员为20万人。

其次,测试新作战概念与能力,确保新环境、新界域下的战争准备。“印太司令部”列出了一个从2021年起始的6年200亿美元威慑中国的装备清单,它是独立于国防部其他军种预算的单独拨款,相当于“太平洋版的欧洲威慑倡议”(Pacificversion of the European Deterrence Ini-tative,PEDI),意在发出强烈信号让对手在战略上知难而退,从而使美军"重获优势"。这种威慑能力体现在五大项上:第一,提高联合部队的对抗能力:在关岛建立360度持续与一体化的空防体系;在第二岛链的导弹防御体系实现与日本、澳大利亚的体系同步兼容;部署海上战斧导弹、联合空对地防区外增程型导弹、高频率雷达预警系统;在夏威夷、帕劳建立雷达跟踪系统,应对中国的高超音速导弹;引进110架第四、五代战机;在第一岛链内部署陆基中程导弹;加快联合部队精确打击力量网络化建设。第二,部队布局与部署进行一场革命:作战力量部署向非集中化与地理分散化方向调整,扭转中国拥有的“反介入与区域拒止”能力优势,把易于成为打击目标的大型与集中化的基地网络分散于整个地区。第三,加强盟国与伙伴的高技术合作:通过云技术、集成系统、安全接入控制来支持指挥、控制与通信系统(C3)的工作,构建一个"任务型伙伴环境";建立与盟国执行特别任务的三个聚变中心,扩大情报分享。第四,实验与创新能力:通过一系列高质量、多界域的试验及与盟国的军事演练,整合各军兵种的推荐武器及在新作战概念中的能力运用。第五,强化后勤与安全驱动力:重点是保障分散化的驻扎地及机场在战斗后的修复能力;指挥、控制、通讯、电脑和情报(C41)系统的基础设施构建;保证军需品的持续补充;装备运输、燃料储备等。

其三,与美国新军事能力相协调,就是建立区域安全的诸边机制——“四国安全对话机制”(QUAD,Quadrilateral Security Dialogue),这是“印太战略”推进的政治与安全合作的重要标志。2019年9月,在美国持续劝诱下,印日澳最终同意由局级高官的对话升级为第一次外长会议,并商定定期举行会议,决定通过高一层的机制化合作来配合美国混合型战略的推进,以形成其战略统一性。

2020年10月举行了第二次部长对话,讨论议题涵盖卫生、海上安全、基础设施建设、反恐、网络及人道救援等。这种机制化的进展是四国妥协的结果:一方面,印日澳越来越战略性关注中国同西方矛盾的扩大及美国对华战略施压导致的空前升级的态势,特别是2020年新冠肺炎病毒扩散后新的国际形势发展,这促使它们对美国的战略要求采取了顺从;另一方面,印日澳明确反对建立北约式联盟,共同抑制中国行动的设想。换言之,维持QUAD为一个非正式的组织,但没有约束性义务。

总体而言,QUAD的机制建设目前还未达到美国设定的机制化、排他性的地区安全组织的目标,因为印日澳不希望与美国捆绑成一个与中国对抗的组织。鉴于这种差异,美国为了显示其区域战略合作的包容性与公共性,同意优先设立其他中性的安全议题:如可持续发展、反恐、海洋和网络安全、核不扩散等。这也是考虑要让东盟支持与参与“印太战略”的策略,以“切香肠”的方式推进。但美国会随着更多国家适应QUAD的存在,逐步塞入涉华的议题、议程,制订不利于中国的规则,构置新的话语权与地区合作重点。

其四,从“四国对话机制”向排他性的“四国对话机制+x”方向演变。其目的在于壮大声势,争取一切可以团结的力量,把地区已有的各种东南亚、南海的合作倡议、合作机制一并纳入,掌控区域内的安全与经济合作的话语权:如印度的"向东行"政策、韩国的"新南向政策"、日本的"自由与开放的印太构想"等。

这个“+X”进程中的重点是东盟,因为东盟是地区最大的一体化组织,也是东盟地区论坛、APEC的主要领导者,扮演着地区“中心作用”。未来“印太”秩序将是主要地区国家战略行为的结果,也是通过东南亚这个中枢区的竞争来实现的。

东盟部分成员国是南海争议方,也是中国"一带一路"重点沿线国家。美国认识到,没有东盟配合,四国是无法构建一个威慑中国的南海与印度洋秩序的。一旦四国+东盟形成了战略合力,中国在战略态势、经济影响、道义基础上就会孤立,其战略、行动就会受制。为此,美国军方与外交部门领导人近年来重点访问了越南、印尼、菲律宾、泰国等国,争取扩大军事与经济合作,试图在中国与这些国家之间打进各种楔子。

其五,打造一个“复合网状”安全架构,形成跨越双边盟国结构的新网状安全架构。其核心网是美印日澳四国。在其外围则是三个地区网络:新加坡、菲律宾、泰国、越南、印尼、马来西亚等构成的东南亚网;印度、斯里兰卡、孟加拉国、马尔代夫南亚网;以澳大利亚为首的新西兰、巴布亚新几内亚等南太平洋网。

东南亚网目前没有牵头国家,东盟作为地区内最大的一体化组织,明确反对美国版的对抗中国“印太战略”。因为“印太战略”存在安全结盟倾向,与东盟系列机制所推动的包容性、合作安全理念有着本质的区别。因此东盟版的《印太展望》(ASEAN Outook on the Indo-Pacific)明确拒绝了美国在“印太战略”中给东盟设定的依附性角色,而是要在"印太地区"发挥中心领导的作用。更不同的是,其文件定位"印太地区"为对话与合作区域,而非大国对抗竞争的竞技场。当然这个文件接受了“印太”这个地理概念,以“新瓶装旧酒”的策略来调整其在“印太”大区域竞争中的外交行动、活动空间,期冀收复其在两个大国博弈过程中失去的中心领导地位。东盟虽然被动地接受“印太”这个“新瓶”概念,但仍然坚持了东盟传统定位这个“旧酒”,以最低程度保证地区的凝聚力。东盟的“印太”版战略虽然不会与美国的战略沆潼一气,但与日本、澳大利亚有更多共性——经济合作与互联互通,今后很可能将把这两个国家视为建设性合作方。所以,这两个地缘上同名的战略不排除会有一定的联通,但不可能是一种机制化、物质上的对接。

在南亚网方面,印度没有领导地位与区域公信力来进行这种战略组合,这些国家与印度的关系均比较微妙,也不愿卷入中印、中美的战略竞争。印度能够做的就是在一定范围内阻碍这些国家与中国进行有潜在军事意义的合作项目,挤压中国在南亚的战略空间。

略有起色的是南太平洋网:澳将开展同南太岛国军队演习并对其部队进行培训;与所罗门群岛、图瓦卢和瑙鲁签署了双边安全协议,与汤加展开军事对话;澳将考虑与瓦努阿图谈判签订双边安全条约;计划向巴新派驻更多军队;建立澳大利亚太平洋安全学院与南太区域国防部队训练中心,为太平洋岛国提供国防和执法培训。最重要的是,美国和澳大利亚计划在巴新的马努斯岛建立联合军事基地,监控中国在马努斯岛投资升级的莫托特机场。但即便如此,并不能表明南太平洋14个岛国愿意成为“印太战略”一环来对抗中国,它们只是不得不顺从澳大利亚,因为后者是这些岛国最主要的贸易伙伴与投资国,控制了它们在能源矿产、交通运输、司法、教育等领域的管理人员,多数岛国的防务都由澳承担。但是,南太岛国对“澳式傲慢与霸凌”“家长式援助”非常反感,这决定了澳太关系不会是稳定的。

此外,美国为确保对第一岛链内朝鲜半岛、俄罗斯及日本海的监控,也把东北亚地区的三个小伙伴——韩国、中国台湾地区、蒙古国纳入到了“印太战略”中。其中,韩国已经表示参加"印太战略",但这是美国胁迫选边的一个结果。韩国虽然有其"新南方政策",但这是为了拓宽其经济合作的空间与实现多元化市场的一个政策,它本意不是在印度洋、东南亚、南亚与中国竞争,今后即使它以某种形式参与这个战略,也不可能按照美国的战略逻辑行事。

对于中国台湾地区,美国更多是视其与中国大陆双边博弈角度的一枚棋子,它要把中国台湾地区等同于“印太地区”行为体而纳入这种战略之中,其将不得不承受颠覆政治上与法律上维持模糊“一中政策”的后果,也必定给台海现状造成严重的冲击,而且其他“印太战略”参与方不会接受。而蒙古作为中国与俄罗斯的陆上邻国,美国始终把其作为一个夹在两个大国之间的一个楔子与棋子,主要防止蒙古国在经济上更多依赖中国,成为中俄的势力范围。

4 推动四国分层主导的基础设施建设是“印太战略”的经济使命

在基础设施建设这个使命上,四国的战略逻辑的共性要多一点,都希望在这方面树立不同于中国的建设模式与管理机制,扭转中国压倒性的势头。

美国前国务卿蓬佩奥于2018年7月宣布投资1.13亿美元,用于促进印度一太平洋地区的互联互通,其中2500万美元用于数字化联通、5000万美元用于能源开发,3000万美元用于基础设施建设。计划宣布后,澳大利亚和日本也同步表态支持。日本国际协力银行(JBIC)、美国政府旗下金融机构——海外私人投资公司(OPIC)、澳大利亚外交贸易部也发表联合声明,联手发起一项"印度洋一太平洋"地区的基础设施项目投资计划。

目前这个战略性使命以两个轨道推进∶

第一轨道是美日澳三国在南太的合作。其运作重点是把西方标准——财政可持续运行、项目透明度、廉洁、绿色等原则嵌入"印太"各国的基础设施建设的管理中,通过设立相关基金与重组政府开发机构,对基础设施落后的国家进行投资。美日澳在南太的联手与单一行动取得了一定进展,包括同步加大对这些岛国的外交活动,施压让这些岛国与美日澳三国保持紧密战略与经济关系。帕劳、马绍尔和密克罗尼西亚三国领导人首次同时访问白宫,向美表达支持印太战略。作为回报,美国则计划与这3个太平洋岛国延长国家安全协议,提供经济援助。日本外相也先后访问帕劳、密克罗尼西亚以及马绍尔,加强对南太平洋岛国的援助,特别是根据这些国家的特点提供海洋安全、气候变化和减灾的合作。三国共同行动包括由美国海外民间投资公司、日本国际合作银行和澳大利亚出口金融保险公司融资10亿美元的巴布亚新几内亚的液化天然气(LNG)项目。

第二轨道是美日印三国合作,根据它们三方在2018年达成的共识,主要在尼泊尔、孟加拉、缅甸等南亚和东南亚地区共同参与基础设施开发,三国还确定了职能分工:印度负责同一地区的港口开发,日本负责工业园区建设,美国负责发电站建设,三国将各自拓展的业务进行信息共享。三国将统筹政府所属金融机构的出资,资金主要来自日本政府开发援助,日本国际协力银行、日本贸易保险公司、美国海外私人投资公司等。但这三国合作的进展并不是很大,更多是日印之间的合作。

在这两个轨道推进中,四国的战略意图与策略仍然存在一定的间距。美国所有的设计、布局、行动与话语主要是针对中国的“一带一路”,把后者的布局与进程视为一种零和博弈,基本的战术就是调动各种资源来诋毁与压制中国的建设行动,让参与“一带一路”的国家抵制、退出与中国的合作;或设立新的标准与规定,限制中国投资的范围、用途、规模。在数字基础设施建设方面,重点迫使日本、东盟、南亚国家在选择 5G技术与设备时排斥中国。

从印度的策略看,主要是根据其在南亚势力范围内的利益、优势与重点地区的视角来抗衡中国日渐荣盛的影响,否定中国主导的“孟中印缅经济走廊”和中国倡议的“中尼印经济走廊”的构想。这包括:在“孟不印尼”四国“机动车辆协议”基础上,加速“孟不印尼”框架内的铁路联通和航空联通进程,谈判签署“铁路协议”和“航空协议”,促进四国框架内的铁路网和航空网建设;运行印度与缅甸、泰国建设三方高速公路与航空协作的卡拉丹多模式联运项目,形成“印缅泰次区域合作”(IMT),以实现三国间货物运输的无缝衔接,同时把高速公路延伸至柬埔寨、老挝和越南,与东盟地区的“东西经济走廊”(EWEC)对接;并与俄罗斯、伊朗共同创建的“国际南北运输走廊”组织下的“国际北南经济走廊”(NSEC)对接;完成伊朗查巴哈尔港第一阶段建设,连接恰巴哈尔港到扎黑丹铁路线与高速公路,建成以恰巴哈尔港为中心,联通从伊朗、阿富汗、中亚至俄罗斯的“国际南北运输走廊”,对接印缅泰三方高速公路,促进印度商品向俄罗斯、北欧、中亚乃至东南亚的快速运输,形成贯穿欧亚大陆中部和南部以及印度洋地区的运输网络,拓展印度的国际贸易,扩展印度的地缘政治空间。

当然,印度除了互联互通计划外,它在20年前就已经开始“大南亚”的经济圈建设,以确立其经济上龙头老大地位。其中主要是1997年建立的“孟加拉湾多部门技术经济合作倡议”(BIMSTEC),它由孟加拉湾周边的孟加拉国、印度、缅甸、斯里兰卡、泰国、尼泊尔与不丹七国组成,现在有14个重点产业,计划建立自由贸易区。印度期冀以此项目来提高其东部的尼科巴一安达曼群岛的战略地位,利用湄公河—印度经济走廊建设打通印度到太平洋的通道。从这些基础设施建设看,印度并未按照美国的思路去推进基础设施建设,而是以其本身的利益目标与长期规划及建设的方案为优先。

印度没有参加美国主导的“第一届印太商业论坛”,也明确不加入“印度洋一太平洋”地区的基础设施项目投资计划。目前主要合作对象是日本,因为在共同建设大型基建项目上,日本可以弥补印度在建设资金上的不足。更重要的是,双方的对接机制已经有良好的基础,日本有丰富的基础设施经验与良好的官民结合体制,日本愿意重点对印度及其南亚伙伴进行战略性投资。如印日帮助斯里兰卡科伦坡与亭可马里港口的现代化来应对中国援建的汉班托塔港;日本参与印度建设的恰巴哈尔港,以应对中巴建设的瓜达尔港;印日还共建"亚非增长走廊",日本拟在未来3年内提供30亿美元投资,印度将在未来5年内提供10亿美元投资。

日本在基础设施建设方面配合美国是比较积极的,因为它在地区内基础设施建设已有很好的经营基础,有其技术、资金、人脉与形象的优势,因此,它可以以三轨并行的方式来推进:美日澳共建机制与相互配合;与印度在南亚的合作;其单独的对“印太地区”,特别是东南亚的基础设施投资。它的模式与优势在于官方开发机构比较完善与富有经验,这包括日本国际协力机构(JICA)、日本国际协力银行(JBIC)、日本海外基础设施投资公司(JOIN)。从2019年的日本政府预算中,它已经开始用“官方开发援助”来实体化推进“印太构想”。总体而言,它是根据其在海外的规划、投资环境、政府的治理情况、经济发展的潜力及对日本企业的长期获益的角度进行布局,而不是仅仅从与中国战略竞争角度设置项目的,这包括:印度的“德里一孟买工业走廊”、孟加拉国的“孟加拉湾工业增长带”、缅甸的“仰光一曼德勒铁路”、连接缅甸、越南与老挝的“东西经济走廊”等项目。其中战略重点仍然是印度,从2014年开始就帮助印度在东北地区建路,并计划与"东西经济走廊"相连接,以减弱中国对东南亚的影响,同时改造印度钦奈港,扩大其在东南亚海上通道的影响。

考虑到日本在战略上、经济上并没有充足的资本与中国全面对抗,又都是东亚的邻国,因此,其本身的投资在战术上是力图避开中国的锋芒与势头,以所谓的高标准与财政的可持续性来拉开与中国的竞争档次。随着中日关系改善,日本正在探寻与中国在东南亚、非洲的第三方合作,包括鼓励亚行等国际金融机构参与这种合作,通过这种区域金融机构合作来影响中国参与基础设施建设的模式。

澳大利亚则计划单独增加对太平洋岛国的投资,2018年澳大利亚宣布成立总额30亿澳元的"太平洋基金",帮助南太平洋岛国发展基础设施。澳总理自2008年以来首次访问所罗门群岛时,宣布10年内资助2.5亿澳元投资社会基础设施建设。但澳大利亚投资建设的局限性非常明显:其官方开发机构并不发达,基础设施建设的资源、技术、资金与日美相比都没有特别优势。所以,它既不可能在东南亚、南亚铺开摊子与中国进行竞争,在其势力范围——南太平洋岛国进行的投资也是有选择的。长期以来,其对南太平洋岛国的工、矿、林、农、渔投资更多是出于营利目的,而不是非营利的"官方发展援助"。对周边国家希望得到大额资金用于基础设施建设,它往往是爱莫能助。过去若干年来,澳对南太平洋岛国的经济援助呈逐年下降态势(从2014年时援助资金10.3亿美元减少到目前的3.3亿美元),其对岛国的影响越来越式微。

5 结语

作为一个由美国主导“印太战略”,印日澳三国是从各自不同的战略与经济利益出发,在战略上、策略上加以支持与配合,确保美国在“印太”秩序中的主导性优势不因中国的快速崛起与力量拓展而式微。但三国由于国力无法达到美国的等级,战略认知也未与美国完全合一,再加上地区利益差异及与中国程度不一的经济关系与复杂安全关系,决定其在实施战略过程中与美国存在较大的差距,其基本底线就是不与中国进行直接的战略对抗,不建立一个公开孤立中国的地区诸边机制。

“印太战略”已经上升为美国政府多部门共同战略,其战略布局、资源投入、话语的煽动、军事上的举措必定对中国的“一带一路”的布局与建设、南海的权益维护、台海的稳定、海外的军事行动、地区合作机制的推进构成程度不一的挑战,目前该战略在局部范围内取得了某些乱中取栗效果,一定程度上窄化中国战略回旋空间,提升了与中国在冲突性利益上进行博弈的筹码,冲击了“一带一路”项目运作方式与一部分国家的合作力度。

但这个战略在起步阶段形成的攻势将很难保持可持续性,因为它拉拢更多地区国家对抗中国的战略企图过于直露,几乎美国以外的所有地区内的国家都不想选边,追随美国遏制中国,盟国对美国的积累性不满也在蔓延,这均不利于盟国在战略上追随美国的布局。无论是美国,还是日印澳都缺乏充足的资源与中国进行长期全面的竞争。另外,现存的亚洲政治一经济结构更适于中国以经济互联互通及合作为基础的开放性“一带一路”项目,而不是以安全关注为核心的“印太战略”。

发布时间:2022年05月27日 来源时间:2022年05月26日
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