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周琪:政治极化正在溶蚀美国的民主

作者:周琪   来源:中华美国学会  已有 447人浏览 放大  缩小

作为当今世界唯一的超级大国,美国国内政治的任何变化都有可能会影响其对外战略和政策,从而对整个国际社会产生溢出效应,给中美关系和国际社会发展带来不确定性。当前,政治极化已经成为美国政治最为显著的特征之一,深入了解和认识美国政治离不开对极化现象的关注。中华美国学会顾问、同济大学全球治理与发展研究院院长、中国社会科学院美国研究所研究员周琪的论文《政治极化正在溶蚀美国的民主》(《美国研究》2022年第2期)在大量案例分析的基础上,围绕着精英层面的政治极化展开论述,从四个方面揭示了逐步加深的政治极化正在如何削弱美国政府的治理能力和溶蚀美国的民主制度,其研究有助于我们进一步观察和研究美国的内政外交走向。

周琪:中华美国学会顾问,同济大学全球治理与发展研究院院长,中国社会科学院美国研究所研究员

提要:当前美国政治和体制受到的严重挑战是,政治极化严重削弱了美国政府的治理能力。本文考察了精英层面的政治极化,主要集中在政党以及国会立法上。美国国内的政治极化日益加剧,导致在所有重大议题的立法上,国会中的投票都以党派划界。政治极化带来了如下恶果:政府财政预算案很难在国会通过,迫使政府频繁关门,并越来越多地使用“持续决议案”作为临时解决方法;在重大议题上难以形成政府既定政策,2010年通过的《患者保护与平价医疗法案》是最典型的案例。美国不仅在实现全民医保方面步履艰难,而且相关法案通过后至今,已经遭遇了三次大的违宪司法起诉;纵容了对宪法和民主规范的挑战。特朗普拒不接受民主选举的结果,鼓动支持者冲击国会,但由于政治极化,最终得以逃避国会以“煽动叛乱”为罪名的弹劾”;助长了美国政治的种族化。如今在美国,种族仇恨与政治因素的关联越来越紧密,白人至上主义沉渣泛起,争取种族平等运动的成果受到削弱。总之,美国的政治极化阻碍了民主政治下必要的妥协,正在溶蚀美国的民主政体,如果不加抑制地朝着这个方向走下去,对美国民主制的生存将是致命的。

关键词:美国政治 政治极化 美国民主 政府治理能力 政府关门

关于美国的政治极化,美国和中国国内的研究方兴未艾。政治极化,即政治的两极化,是近年来美国政治的重要特征。政治学家一般把政治极化分为两个层面,一个是精英层面的政治极化,一个是公众层面的政治极化。本文的研究主要是围绕着精英层面的政治极化展开的。绝大多数对精英政治极化的研究主要集中在政党以及国会立法上,本文亦是如此。在政治极化的情况下,国会中的两党成员几乎没有意识形态的重合,他们几乎在所有关于重大政策问题的立法上都是相互对立的,而同时两党内部都具有很强的凝聚力和一致性。可以肯定的是,美国的政治极化在不断深化,而且迄今看不到弱化的前景。

至于美国的民主,长期以来美国一直视自己为世界民主的样板。美国人普遍本能地接受一个神话——“美国例外论”,其基本含义是,美国是一座“山巅之城”,美国的自由价值观念和民主体制应当被推广到全世界。然而,政治极化正在明显削弱美国政府的治理能力,尤其是在弗朗西斯·福山(Francis Fukuyama)在《国家构建》(State Building)一书中所列举的国家最小(基本)职能和中等职能方面,包括提供纯粹公共产品、国防、公共卫生、增进公平、保护穷人、教育、环境保护、社会保险等,并正在进一步侵蚀美国民主体制本身。

本文的论述重点不是美国政治极化的表现和造成政治极化的因素,而是揭示逐步加深的政治极化正在如何削弱美国政府的治理能力和溶蚀美国的民主体制。

一 政治极化导致政府频繁关门

美国之外的人们可能很难想象一个民主国家的政府会因党派分歧而频繁关门,从而使政府“停摆”,但这就是美国的事实。联邦政府关门最初是国会通过1974年《国会预算法》(Congressional Budget Act)的结果,而前6次的政府关门并没有影响政府的运作,直到1980年和1981年,根据总检察长本杰明·希弗莱蒂(Benjamin Civiletti)发表的意见,政府才开始要求在出现“资金缺口”,即国会未能为正在履行的政府职能分配资金的时期,必须全部或部分关闭政府机构。从此以后,当为政府机构运营分配所需资金的立法未能通过时,政府就会关闭。

每年国会都必须通过并签署下一个财政年度的预算法案,其中包括12项拨款法案,众议院拨款委员会的每个小组委员会各负责一项。小组委员会必须在每年的10月1日(即国会财政年度的开始日)前提交资金申请,如果在规定的时间之前预算案没有被通过,理论上讲,联邦政府就不得不关门。在关门的情况下,联邦机构必须停止所有非必要的自由裁量职能,直到新的拨款法案通过并签署成为法律。但此时,由政府承担的基本职能不能停止,包括与公共安全有关的服务,如边境保护、住院医疗、空中交通管制、执法以及电网维护等,这些都被列为必不可少的服务;一些立法和司法人员的工作也在很大程度上需要继续。此外,一些不受年度拨款限制的“强制性”支出,也需要维持,如社会保障、医疗保险和医疗补助,以及由签证费资助的移民事务。

历史上,从1976年福特执政期间政府第一次关门至今,政府总共有21次“停摆”,所涉及的立法问题虽然多种多样,但都是因两党在基本理念上不能调和而引起,如财政预算、国防开支、社保改革、堕胎、移民政策等。例如在卡特政府期间,5次政府关门中有4次是关于堕胎的,即是否允许在强奸、乱伦和危及母亲健康的情况下使用政府资金救助母亲堕胎。值得关注的是,与20世纪90年代以来政府关门都是因国会中的投票以党派划界不同,70年代的政府关门可能发生在总统和国会都掌握在一个政党手里的情况下。例如,1978年政府关门是因卡特否决了一项国防开支法案,其中包括了对建造一艘核动力航空母舰的拨款,他认为这是浪费;此外卡特还否决了一项为各种水利项目提供资金的公共工程法案。这次关门就是在民主党控制两院的情况下发生的,最终以国会的妥协告终。

另一个值得注意的情况是,自1976年国会引入现代预算程序至2019年,已经出现了21个“资金缺口”,但在1980年之前,政府并没有关闭,而是继续正常运营。自1981年以来,有10次资金缺口造成的政府关门时间不超过3天,而且大多发生在周末,对政府运营也没有产生很大影响。但是,自1995年以来,情况发生了变化,虽然政府关门的频率大大减少了,但每一次关门都是“真正的”关门,对政府造成了“伤筋动骨”的损伤。

1995年,当民主党人比尔·克林顿(Bill Clinton)上台执政时,参众两院都控制在反对党共和党手里,共和党把注意力放到了限制克林顿总统的执政能力上。强势的众议院议长、共和党人纽特·金里奇(Newt Gingrich)领导的众议院多数党,否决了克林顿政府的1996年财年预算案,目的是迫使总统削减财政预算,减少政府赤字。克林顿拒绝接受共和党在1996财政年度预算中大幅削减医疗保险、医疗补助和其他非国防开支的要求,作为回应,金里奇威胁要阻止关于提高联邦政府债务上限的投票,这会给美国造成前所未有的债务违约。克林顿最后被迫接受了7年预算平衡的要求,提出了一项能使国会接受的预算计划。1996年1月27日,克林顿在国情咨文中宣布“大政府的时代已经结束”,这是他在共和党的平衡预算要求下转向采取第三条道路的一个例证。这次政府关门持续了21天,在2018~2019年特朗普总统打破关门时长记录之前,它一直是美国历史上持续时间最长的一次政府关门。约28.4万名政府雇员被迫休假。

历史上持续时间第三长的政府关门发生在奥巴马执政时期的2013年1月,也是因一个两党争议的重大问题而引发,即医保改革。由于无法废除2010年3月通过的奥巴马总统的标志性医改法案《患者保护和平价医疗法》(Patient Protection and Affordable Care Act),共和党参议员特德·克鲁兹(Ted Cruz)要求,任何拨款法案都必须将“奥巴马医改”的实施推迟一年。他得到了足够多的众议院共和党议员的支持,最终导致政府关门。在17天的讨价还价之后,众议院议长约翰·博纳(John Boehner)做出妥协,提出了一项资金法案,其中包括对进入奥巴马医疗保险的美国人进行更严格的收入核实的规定。尽管大多数共和党议员表示反对,两党最终还是达成了妥协。这一次,大约有85万名雇员(约占联邦雇员的40%)因政府关门而被迫休假。

唐纳德·特朗普(Donald Trump)总统任期内的第三次政府关门,是美国历史上持续时间最长的一次。这次“停摆”是由特朗普政府与民主党占多数的参众两院在美墨边境修建隔离墙问题上的激烈争论引起的。特朗普试图在2019年的拨款法案中列入一项边境安全拨款,为修建隔离墙提供57亿美元。而民主党人坚决反对这项法案,理由是这笔资金是在浪费纳税人的钱,并质疑修建新隔离墙的效果。他们提出的选择方案是,为边境安全提供资金,但要改善现有的安全措施。特朗普最初放弃了为边境墙拨款的要求,但在那些敦促他继续为修建隔离墙而战的支持者的压力下,又于2018年12月20日推翻了自己的决定,拒绝签署不包括这一要求的任何持续决议案(Continuing Resolution)。政府被迫于2018年12月22日关门。

在其后的讨价还价过程中,参议院中的共和党人和民主党人提出了各自的方案,但都未得到程序所需60票的多数票。特朗普拒绝在国会为他拨款修建隔离墙之前重启政府,而国会中的民主党人拒绝在他重启政府之前进行谈判。事情陷入了僵局。2019年1月8日,特朗普向全国发表电视讲话宣称,除非国会同意拨出这笔资金,否则他将宣布进入全国紧急状态,借此绕过国会,允许现有资金用于此目的。僵局最终在1月25日结束,当时国会参众两院批准了一项计划,让美国政府重新开放3周,以继续就边境围墙问题进行谈判,确定两党都能同意的拨款法案。在政府“停摆”带来的各种问题的压力下,特朗普最终接受了该协议。2月15日,特朗普签署了一项折中的国土安全支出法案,结束了政府关门。

然而,折中法案仅为88.5公里的新边境围墙提供13.75亿美元,远低于特朗普所要求的用以修建376.6公里坚固的新围墙的57亿美元。为了达到目标,特朗普宣布进入国家紧急状态,将国防部军事建设预算中的35亿美元用于建造新的边境围墙,并签署行政令,将财政部的药品没收基金中的6亿美元和国防部禁毒计划中的25亿美元用于同样目的。这为此后特朗普政府期间共和党与民主党的进一步争斗埋下了伏笔。

表 历史上美国政府的关门及持续时间

资料来源:笔者根据以下文章提供的信息制作:Dylan Matthews, “All 20 Previous Government Shutdowns, Explained,” January 12, 2019, available at: https://www.vox.com/policy-and-politics/2018/1/19/16905584/government-shutdown-history-clinton-obama-explained; Tom Murse, “All 21 Government Shutdowns in U.S. History,” January 29, 2020, available at:https://www.thoughtco.com/government-shutdown-history-3368274; Mihir Zaveri, “Guilbert Gates, and Karen Zraick, The Government Shutdown Was the Longest Ever. Here’s the History,” January 25, 2019, available at: https://www.nytimes.com/interactive/2019/01/09/us/politics/longest-government-shutdown.html,2022.2.12。

纵观美国政府关门的历史,虽然自20世纪90年代中期以来,政府关门的频率并没有增加,甚至表面上看还有所减少,但通过以上的分析可以看出,国会中两党争斗的烈度越来越大,不仅是基于有关两党基本理念的重大议题,而且双方在这些问题上都表现出了势不两立和不达目的决不罢休的姿态,更难达成妥协。这也就是为什么,政府每次关门的时间都比此前大大加长了。更加引人注目的是,随着政治极化成为美国政治生活中的常态,两党议员在这些重大议题上的投票基本上都以党派划界,国会中的争斗不再是政府行政部门与国会之间的相互制衡,而更多地表现为两党之间的权力争夺和政策之争。不仅如此,国会和总统越来越把政府关门作为一种实现政治目标的方式,而其实这些目标与减少政府国债或预算赤字并没有直接关系,争斗的目标在于维护各自在重大议题上的基本理念以及体现这些理念的实际政策。

此外,国会中争论场合的增多也表现为国会越来越多地通过“持续决议案”(continuing resolution)来解决政府开支问题。一般来说,在拨款法案尚未通过的情况下,国会会用一项持续决议案来作为临时解决方法,即根据上半年的拨款水平来为政府提供临时资金。传统上,持续决议案是为了在维持政府运作的同时,在短时间内完成预算案的工作。由于围绕政府预算案的争论日益频繁,持续预算案的使用变得非常普遍,近20多年来,在财政年度开始前通过全年拨款法案且不需要持续决议案的最近的一年是20多年前的1997财年。而在其他财年,如2011财年,通过了8个持续决议案;在2013财年,通过了2个持续决议案;在2012、2014、2015、2016、2020和2021财年中,每年约有四分之一的时间是用持续决议案来为政府提供资金的。在2017年5月通过一项综合拨款法案之前,需要3个持续决议案来为两党提供辩论时间, 2018财年需要5个。在2019财年三分之一以上的时间里,12项拨款法案中有7项使用了持续决议案。可见两党之间在预算案上的争论之激烈,调和之困难。

然而,使用持续决议案来解决预算争论会损害政府总体治理效率。因为,其一,持续决议案通常以前一年的预算水平继续提供资金,而不考虑不断变化的政策需要或每个项目的具体情况;其二,使用持续性决议案扰乱了机构内的工作,使计划或启动未来项目变得更加困难,并使工作人员在每次预算改变时都要花费时间来修改计划。

人们可能会以为,在政府关门结束之后,一切政府管理工作都会回到正轨,对政府雇员拖欠的工资会补发,因此不会造成什么损失,但事实是,政府关门导致了政府服务的中断,并由于劳动力的缺失而增加了政府和纳税人的成本。许多社会服务被暂停或延误了,例如:在环境和食品检验方面,美国环保署在2013年政府关门期间停止了对1200个不同地点的危废物品、饮用水和化学设施的现场检验;食品与药物管理局(Food and Drug Administration, FDA)推迟了近900次检查。在2018~2019年政府关门期间,联邦调查局对一些高风险产品的检验中断了几个星期。

在国家公园管理方面,2013年政府关门期间,国家公园管理局的400多所公园、国家纪念碑和其他景点被关闭,数百万游客不能入场。美国国家公园管理局估计,此次关闭导致全国范围内游客消费损失超过5亿美元。在2018~2019年政府关门期间,虽然改为许多公园仍然开放,但不为游客提供服务,但之后全国许多景点都报告有设施损坏和垃圾堆积。

在航空旅行方面,2018~2019年政府停摆期间,由于空中交通管制员和运输安全管理局(Transportation Security Administration , TSA)工作人员只能无偿工作,一些工作人员没有上班,一些安全检查站被关闭,旅客排起长队。同时,由于10名空中交通管制员缺岗,拉瓜迪亚机场的航班被迫暂停,并导致几个主要机场的航班延误。

在卫生与公共服务方面,美国国立卫生研究院(National Institutes of Health,NIH)被禁止接收新患儿或处理拨款申请。2013年,美国各州不得不为贫困家庭的临时援助提供资金。虽然补充营养援助计划(Supplemental Nutrition Assistance Program, SNAP)的资金是强制性的,但其发放“食品券”救济金的职能受到了政府关门的影响。

在联邦税务方面,在政府关门的情况下,美国国税局无法核实收入和社会安全号码,为此,2013年挤压了120万宗核实申请,导致抵押贷款和其他贷款的审批被推迟,数十亿美元的退税也被推迟。2018~2019年美国政府停摆期间,至少有2.6万名休假的国税局员工被召回工作,为纳税季节做准备,但有1.4万名员工没有得到无薪工作。

在2013年政府关门期间,联邦政府210万名非邮政雇员中约有85万人休假,国防部35万名文职雇员中的大多数在一周内被召回工作。2019年1月通过的一项立法规定,休假的员工不允许工作,也得不到工资,但欠薪会得到支付。在2018~2019年的政府停摆中,估计有80万名联邦雇员,包括边境巡逻人员、运输安全管理局雇员和空中交通管理员,要么在无薪的情况下工作,要么无薪休假。

此外,事实上,对于政府来说,“关门”并非如表面看到的那样没有损失,根据白宫管理与预算办公室的估算,2013年政府停摆期间,政府向休假的员工支付了25亿美元的工资和福利,以及大约1000万美元的利息罚款和损失的收费,相当于让这些雇员享受了半个月以上的带薪休假,从而引起公众的极大不满。《政府行政部门》(Government Executive)杂志披露,根据美国人事管理办公室( Office of Personnel Management,OPM)的工资数据,在2018~2019年政府停摆的34天中,政府向80多万名部分休假员工承诺的补发工资每天要花掉美国纳税人逾8600万美元。

政府停摆也会给国家经济带来很大损失,美国国会预算办公室(Congressional Budget Office,CBO)估计,2018~2019年政府关门使美国国内生产总值(GDP)减少了110亿美元,其中30亿美元永远无法收回。此外,由于企业无法获得联邦政府的许可和认证,或获得联邦贷款,政府停摆时间的延长会对私营部门的投资和招聘决策产生负面影响。参议院2019年的一份报告发现,2013年、2018年和2019年的三次政府关门使纳税人损失了近40亿美元。而根据金融评级机构标准普尔(Standard & Poor’s)的估算,因2013年10月1日~17日16天的政府关门,美国经济损失了240亿美元,“导致2013年第四季度国内生产总值年化增长率至少下降了0.6%。”

从政府关门造成的影响来看,政治极化导致的政府关门明显削弱了美国的政府治理能力和效率,而这原本是在政治极化未发生的情况下可以避免的。

二 政治极化使国家重大社会政策难以形成和执

美国的政治极化使很多有关国家治理的问题不能得到有效解决,例如持枪问题,尽管自由持枪造成了无数校园和社会枪击案,但关于这个问题迄今仍处于无休止的争论中。《患者保护和平价医疗法》的命运或许是美国政治极化最典型的案例。《患者保护和平价医疗法》,也被称为《平价医疗法案》(Affordable Care Act,ACA)或“奥巴马医改”,是近几十年来美国国内最具争议的法案,也是民主党和共和党之间即使在医保法案通过之后仍难以停止斗争的重大议题。

在奥巴马2010年推行医改之前,根据美国国家科学院(National Academy of Medicine,NAM)医学研究所(Institute of Medicine, IMO)的评论,美国是“唯一一个没有全民医疗保险的富裕的工业化国家。” 一些统计数字可以间接说明美国缺乏全民医疗保险给美国医疗卫生事业带来的弊端:美国2019年的婴儿死亡率是5.6‰,明显高于欧盟的3.4‰;2019年美国人的平均寿命为78.78岁,在世界上排名第49位,低于大多数发达国家,甚至排在智利和古巴之后;2019年,美国66.5%的个人破产是由医疗债务所引起。

然而,美国的医保改革却步履艰难,这是因为两党在这个问题上存在两极分化的看法,分歧的焦点在于,是否应当由政府来确保公民在医疗照顾方面的基本权利。民主党人认为应由政府来承担医疗保险的责任,赞同通过较高的税收来实施强制性医疗保险,扩大医疗保险的覆盖面;而共和党人则认为,政府承担全民医疗保险责任是对公民自由权利的侵犯,医保应当是个人的责任,通过私人公司来提供医保和控制开支比政府更有效。

由于存在着理念上的鸿沟,历史上,建立由联邦政府管理的全民医保制度的都是由民主党总统推动的。医疗改革最初在1912年成为一个政治议题,以后罗斯福总统于1944年做出了实际努力,支持相关法案。此后,历届民主党总统都一直在进行不懈的追求,其中约翰逊政府取得了标志性的进展,他于1965年7月30日签署了一项包括医疗照顾计划的法案,使之成为其“伟大社会”宏伟目标的一部分。根据该法案,医疗保险成为联邦政府管理的社会保障项目,政府向65岁以上或符合其他特殊标准的美国人提供医疗保险。克林顿总统也曾在1993年雄心勃勃地推动建立全民医保制度,但他的努力在共和党的全力阻击下遭到惨败。

正如民主党和共和党的分歧所显示的,共和党人并不反对为医疗保险立法,他们反对的只是政府对医保承担过多责任。例如,一向以在国内反对“社会主义”福利制度而著称的尼克松总统,于1974年提出了一个《全面医疗保险法》,要求雇主为雇员提供医疗保险,并把其作为全民医保制度的一部分。但是民主党人强烈反对尼克松的做法,认为他想要建立的是一个使保险公司获益的医保制度。

奥巴马总统在竞选中和当选后,都把建立全民医保制度作为其社会政策的中心。在奥巴马不遗余力的推动下,《患者保护与平价医疗法》于2010年3月21日在国会获得通过,并于2010年3月23日由奥巴马签署成为法律。该法要求使大多数个人获得医疗保险,并要求大多数雇主提供医疗保险。它为购买保险的个人提供了税收抵免和成本分担补贴,并扩大了医疗补助计划的覆盖面,使其覆盖到收入低于贫困线水平138%的无子女成年人。特别重要的是,该法禁止保险公司拒绝为已患病的个人提供保险,要求它们提供一套标准的福利,并限制它们改变保费的方式。

《平价医疗法案》在国会通过的过程异常艰难。2009年7月,众议院民主党人率先提出了《美国平价医疗法案》(Affordable Health Care for America Act),这是《平价医疗法案》的前身。众议院于2009年11月7日以219名民主党议员和1名共和党议员投票赞成、39名民主党议员和176名共和党议员投票反对,通过了该法案。

2009年12月24日《平价医疗法案》在参议院获得通过时,票数为60:39。在民主党一方,仅有1名投反对票外,其他所有民主党议员都投了赞成票;在共和党一方,仅有1名投反对票,以及1名缺席外,其他所有共和党议员都投了反对票。投票可以说是完全以党派划界。但是,到8月,马萨诸塞州民主党参议员爱德华·肯尼迪(Edward Kennedy)的去世使民主党面临了困境,因为赢得该州补选的是共和党人斯科特·布朗(Scott Brown),这就使民主党在参议院的票数减少到59票,而民主党只有得到60票以上,才能确保共和党不能以“冗长辩论”(filibuster)来阻挠议案的通过。在这种情况下,民主党控制的众议院必须做出一个抉择:要么接受参议院的法案版本,要么坐视法案在参议院的失败。如果选择前者,根据国会程序,参众两院的协调法案只需要50票就可以通过。众议院中的民主党人选择了前者。2010年3月21日,众议院通过了参议院的法案,178名共和党议员反对该法案,仍然仅有1名共和党议员投了赞成票;219名民主党议员投票赞成,34名民主党议员投票反对,最终民主党以219票对212票获胜。众议院在同一天以220票对211票通过了协调法案,3月25日,参议院以56票对43票通过了该法案。投票依然是基本上以党派划界。

奥巴马总统于2010年3月23日签署了参议院法案,并于2010年3月30日签署了协调法案。这两项法案合在一起被称为《患者保护与平价医疗法》,也就是《平价医疗法》。由于共和党毫不妥协的态度,最后通过的医改法案版本与原先奥巴马政府所期望的相去甚远,但对于民主党人来说,新医疗法的诞生仍然是一个巨大的成就,因为它毕竟在美国历史上首次建立起了一个覆盖95%人口的全民医保制度。

然而,关于《平价医疗法》的争论并没有在法案颁布后平息下来。共和党废除《平价医疗法》的努力自2010年3月23日,也就是奥巴马签署该法案的同一天就开始了。当日,南卡罗来纳州共和党参议员吉姆·德明特(Jim DeMint)发起了一项法案,要求废除《平价医疗法》。德明特是众议院最保守的成员之一,他曾写过一本书,警告世人自由主义者正试图把美国变成一个社会主义国家。最初德明特的法案仅有22名共同提案人,2010年中期选举之后,共和党在国会取得了巨大胜利,德明特又提交了一份新版本的立法倡议,这一次,每一位共和党参议员都加入了共同提案人的行列。这显示了整个国会共和党党团和共和党在多大程度上支持德明特的极端保守的观念。

《平价医疗法》问世之后,迄今已经经历了三次对其合宪性的挑战,分别发生在2012、2015、2018~2021年。

在第一轮的法律较量中,共和党领导的26个州、2名个人,以及全国独立企业联合会(National Federation of Independent Business,NFIB)就《平价医疗法》向最高法院提出起诉,认为国会通过的强制个人加入医保的规定,超出了《商业条款》规定的管理州际贸易的权力,因为该强制令相当于介入州际贸易。2012年3月,最高法院就《平价医疗法》的合宪性进行了长达6小时的口头辩论,这是自1970年以来遵守的每项裁决1小时辩论时限的6倍,可见对于最高法院来说案件的重要性和复杂性。6月28日,最高法院以5:4票对《平价医疗法》做出了符合宪法的裁决,认为对个人的强制要求是一种监管税,意味着鼓励个人购买医疗保险,在国会的征税权力下,该法对个人保险的强制规定符合宪法。首席大法官约翰•罗伯茨(John Roberts)和4名自由派法官投了赞成票。这一裁决被《纽约时报》称为自罗斯福新政以来最重要的联邦主义裁决。

然而,3年之后《平价医疗法》就再次受到合宪挑战。2015年6月19日,美国最高法院以6:3票对戴维·金(David King)诉卫生部长西尔维娅·伯维尔(Sylvia Burwell)的案件做出了裁决。原告的核心指控是,该法规定,只有在各州建立的交易所购买保险的人才能获得税收补贴,这意味着法律禁止联邦政府向没有建立州交易所的各州支付补贴,因而该法是违宪的。但包括首席大法官罗伯茨在内6名大法官认为,该法允许通过州或联邦政府运营的交易机构两者来支付补贴,从而裁定该法并未违宪,数百万美国人有权继续获得帮助他们支付保险的税收补贴。这一裁决为大约640万美国人保留了福利,并对该法的共和党反对者造成了沉重打击。

在2016年特朗普赢得总统大选时,许多人都认为奥巴马医改被终结的命运不可避免。废除该法已经成为共和党人的关键事业,特朗普更是誓言将把废除该法作为他的首要任务,他这样做的目的,也是为了赢得一场政治胜利,抹去书写在史册上的奥巴马的标志性成就。特朗普的主要医疗政策倡议一直是其竞选中的承诺——废除和取代《平价医疗法》,他对参众两院提出的修改该法部分内容的法案表示支持,一些共和党人也准备就医改法的通过程序违宪向法院提起诉讼。

2018年2月,得克萨斯州总检察长肯·帕克斯顿(Ken Paxton)和威斯康星州总检察长布拉德·希梅尔(Brad Schimel)领导的20个州联合在得克萨斯州北部地区的美国地方法院对联邦政府提起诉讼,指控《平价医保法》违宪。因为在2017年废除该法案的立法努力失败后,共和党议员占多数的国会在当年晚些时候通过了《减税与就业法》(Tax Cuts and Jobs Act),修订了《平价医疗法》,将个人强制缴纳的罚款重新设定为0美元。指控者的逻辑是,既然强制个人购买医疗保险是该法律的核心部分,0罚款就意味着非强制性,因此整个法案应当被视为违宪。

2018年12月,得克萨斯州北区的里德·奥康纳(Reed O'Connor)法官裁定:不能把对各州征收联邦税作为继续获得医疗补助资金的条件,因为实施税收的法律违反了非授权原则和《行政程序法》(Administrative Procedure Act, APA)。2019年12月,设在新奥尔良市的美国第五巡回上诉法院(United States Court of Appeals for the Fifth Circuit)做出裁决支持上述判断,但拒绝就医保法其他部分做出裁决,而是要求下级法院更详细地重新考虑这个问题。在败诉之后,维护医疗法的民主党主导的各州和众议院要求最高法院受理上诉,共和党领导的反对方也要求最高法院复审,尽管特朗普政府敦促最高法院拒绝复审。2021年6月17日最高法院终于以7:2的票数裁定:提出起诉的共和党领导的州和两名个人不具备挑战《平价医疗法》合宪性的法律地位。最高法院没有回答“奥巴马医改”的个人强制令是否符合宪法的问题,也没有解决这一问题是否可以与法律的其余部分分开的问题,但这一裁决维持了《平价医疗法》合宪性。

民主党获胜之后,拜登总统在一份声明中表示:这一决定“是所有受益于这一开创性的、改变生活的法律的美国人的重大胜利。”奥巴马发出声明说:“全民医保的原则已经确立,由于我们通过的这项法律,现在有3100万人可以获得医疗保险,还有数百万人不再因先前患病而被拒绝获得保险或被收取更多的费用。”众议院议长南希·佩洛西(Nancy Pelosi)对最高法院的这一裁定表示欢迎,称这是“民主党人具有里程碑意义的胜利”。

自《平价医疗法案》通过以来,民主和共和两党及其选民对它的态度始终泾渭分明。2020年医疗政策分析组织(Health Policy Analysis,KFF)的健康跟踪调查显示,四分之三的共和党选民(77%)表示,他们希望《平价医疗法》被推翻。那些想要推翻《平价医疗法》的选民倾向于成为特朗普总统的核心支持者。他们中的绝大多数人认为自己是保守派(80%),强烈支持特朗普作为总统的工作(83%),并表示他们可能或肯定会投票支持总统的连任(98%)。此外,85%的共和党选民表示,他们认为特朗普总统有一项计划,将继续为已患病者提供保护(但事实是,特朗普并没有这样一种替代法案),在那些希望推翻《平价医疗法》、但不希望看到对已患病者的保护被推翻的人中,这一比例高达92%。与此形成鲜明对比的是,大多数民主党选民(88%)和独立选民(62%)表示,他们不希望医改法或对已患病者的保护被推翻。

无论共和党如何竭尽全力地反对,医保改革已经取得了一些实质性成果:截至2018年11月,在美国50个州中,已有36个州和华盛顿特区扩大或投票支持扩大医疗补助计划。美国卫生与公众服务部(Department of Health and Human Services)2021年6月发布的一份报告显示,通过《平价医疗法》获得医疗保险的美国人已达到了创纪录的3100万人,其中包括截至2月在奥巴马医保交易所注册的1130万人,以及截至2020年12月加入医疗补助扩大计划的1480万新符合条件的低收入者。此外,还有120万人在2021年2月中旬拜登推出的特别登记期间选择了保险。这也意味着,废除《平价医疗法》不仅将使数千万人不再享有医疗保险,而且将损害经济增长。国会预算办公室2021年 6月发现,废除《平价医疗法》将会导致美国在未来10年增加多达3530亿美元的政府赤字。自从“奥巴马医改”通过以来,医疗保健领域已经增加了近100万个工作岗位。到2018年,65岁以下没有医保的美国人减少了1860万人,他们中的大多数都是通过扩大了的政府医疗补助计划而获得保险的。而共和党多年来只是承诺它会拿出更好、更便宜的医保,却从未制定出可替代的方案。

《平价医疗法》不仅经受住了共和党长达十年的攻击,而且由于拜登总统签署成为法律的新型冠状病毒肺炎救援计划中对它的一些重大升级,其法律地位可能得到巩固。但是可以预料,共和党废除它的动力和决心不会由此而减弱。这一过程亦显示出,由于政治极化,在美国建立一个所有发达国家都拥有的全民医保体系有多么艰难。

三 政治极化纵容了对民主规范的挑战

接受民主选举结果,这是在所有西方民主国家中都接受的原则,也是西方民主得以存续的基本条件。在没有根据的情况下质疑大选结果,并在法院驳回起诉之后,煽动支持者采取行动,冲击立法机构,毋庸置疑是对民主选举结果的否定,而且煽动者在事后并没有受到任何惩罚。这样的事情就堂而皇之地发生在自诩为民主样板的美国。

2020年11月3日美国总统选举日后,在选票尚未最后统计出来之前,特朗普便公开宣布自己获胜了。之后,尽管选举结果已经尘埃落定,特朗普仍然拒不承认自己的失败,他的团队还在许多州发起诉讼,认定大选中有舞弊行为,但这些起诉最终都被法院以证据不足驳回。特朗普不断散布有关选举舞弊的虚假言论,并向佐治亚州选举官员施压,要求他们“找到”足够多的选票来推翻选举结果。他还指责拜登窃取了大选成果,称总统选举结果是广泛欺诈的产物,不应被美国人民接受,也不应被州或联邦官员所确认。在选举结果宣布一天后,特朗普的支持者便响应他的号召,在美国各地组织集会,进行抗议。

这些行动在2021年1月6日国会举行联席会议确认拜登获胜的当日达到高潮。特朗普在华盛顿的椭圆广场上对数千人发表了长达70分钟的讲话,重申了其谎言,“我们赢得了这次选举,而且我们以压倒性优势赢得了选举”。他接着说:“你将拥有一个非法的总统。这就是你们将会有的结果,我们不能让这种情况发生。”“我们拼命战斗,如果你们不拼命战斗,你将不再拥有一个国家。” “在这之后,我们会走下去,我会和你在一起。”“我们要走到国会大厦,因为你永远无法凭软弱夺回我们的国家。你必须展示你的力量。我们要沿着宾夕法尼亚大道走,我们要去国会大厦。” 作为回应,集会中的人群明确表示他们接受了特朗普的信息,他们在特朗普的讲话过程中高呼“为特朗普而战”,在特朗普演讲之后,众多暴徒行进至国会山,包围并袭击了国会大厦,他们冲破警察的阻拦,砸碎大厦门窗,甚至冲入众议院议长的办公室。录像显示,骚乱者大喊着“停止偷窃”,并威胁要伤害众议院议长佩洛西和主持国会联席会议的副总统麦克·彭斯(Mike Pence)等政界人士。国会议员、工作人员和记者在骚乱者闯入国会议事厅时被疏散。众议院议事厅外数千名身穿迷彩服的国民警卫队武装人员包围了大厦,一部分武装人员蜿蜒穿过大厅,所到之处把背包和武器堆放在一起。他们的出现让整个行动有一种战时之感。这次袭击直接造成5人死亡,其中包括一名警察,另有数十人严重受伤。

特朗普大约在2021年1月6日中午向人群发表了讲话,国会定于下午1点召开联席会议清点选举人票,正式宣布拜登和哈里斯在大选中获胜。对美国国会大厦的袭击大约发生在下午1点10分后不久。在这一过程中,助手们请求特朗普呼吁暴徒们停止行动,但他起初拒绝采取任何行动阻止暴力,而且据助手们描述,当他看到这一切发生时,显得很高兴和兴奋。《华盛顿邮报》评论道:他的讲话“鼓励了,并可预见地导致了国会大厦的不法行为。” “在他长期讨好、纵容和招募极端分子为他做事之后,他发出了这些指示。”甚至连众议院共和党领袖凯文·麦卡锡(Kevin McCarthy)也在一次演讲中承认,“总统对周三暴徒袭击国会负有责任”, “当他看到正在发生的事情时,他应当立即谴责暴民。”

众议院决定以“煽动叛乱”的罪名启动对特朗普弹劾程序。2021年1月13日,众议院议长佩洛西发表演讲,谴责“暴动侵犯了人民国会大厦的神圣性,并企图推翻美国人民正确(投票)记录的意愿。我们知道,美国总统煽动的这种暴动是针对我们国家的武装叛乱。他必须离开,他对国家来说是一个明显的、现实的威胁。”随后,众议院以232票对197票通过了一项弹劾特朗普的条款,指控他“威胁了民主制度的完整性,干扰了权力的和平过渡,并危及了一个平等的政府部门”,在寻求推翻选举结果的过程中“煽动针对美国政府的暴力”,鼓励一群最忠实的支持者聚集在华盛顿与国会对峙。佩洛西呼吁将他免职,并取消他再次担任公职的资格。包括众议院共和党第三号人物利兹·切尼(Liz Cheney)在内的10名共和党众议员也投了赞成票。

尽管有很多共和党参议员都明白特朗普行为的性质,但他们仍然从党派利益出发来看待这一问题。以众议院议长佩洛西为首的民主党人曾要求副总统彭斯援引《美国宪法》第25条修正案剥夺特朗普的总统权力,但亲身遭遇暴徒冲击国会大厦的彭斯在2021年1月12日给佩洛西的复信中说:“我不认为这样的行动符合我们国家的最佳利益,也与我们的宪法不相一致。”在众议院通过弹劾条款时,距离特朗普2021年1月20日结束任期仅剩下7天时间,当时参议院因正在休会,不能审议弹劾案,为此民主党人希望参议院多数党领袖、共和党人米奇·麦康奈尔(Mitch McConnell)动用紧急权力要求参议院提前复会,但遭到后者的拒绝。这样,参议院对弹劾案的审议就被推迟到特朗普离任之后。而这也成为许多共和党参议员其后对弹劾案投反对票的法律依据,尽管其论点遭到参议院多数议员和主要宪法学家的否定。

参议院对弹劾案的审议被安排在2021年2月9日开始进行。当时两党在大选后新一届参议院中的席位平分秋色,各占50席,而弹劾案的通过需要三分之二多数票,即67票。由于国会所有在重大问题上的投票都是以党派划界的,这几乎就是天方夜谭。2月13日,参议院最终以57票赞成、43票反对的结果,未能给特朗普定罪。仅有7名共和党人加入了民主党的行列。包括参议院少数党领袖麦康奈尔在内的大多数共和党人坚持认为,参议院没有宪法赋予的权力来审判已是普通公民的前总统。特朗普的辩护律师称:特朗普不能受审,因为他已经卸任,他的演讲不构成煽动暴力,而且受到宪法第一修正案的保护。1月26日,共和党参议员兰德·保罗(Rand Paul)仍然提出一项动议:在特朗普离任后如果面临弹劾程序,违反《美国宪法》,对此投支持票的都是共和党人,但这项议案在参议院以55:45票被否决。

麦康奈尔在投票结束后发表演讲称,特朗普在这一事件中的行为是 “可耻的玩忽职守”,他“在实际上和道德上都应对引发今天的事件负责”。但麦康奈尔又说,参议院从来就不是一个“道德法庭”。

在“无罪”判决宣布后,特朗普感谢了支持他的共和党人,并谴责了他所说的“我们国家历史上最伟大的政治迫害的又一个阶段”。他在声明中,没有表示悔恨,而是宣称:“我们历史性的、爱国的、美丽的让美国再次伟大的运动才刚刚开始。”他表示希望自己继续成为党内的一股政治力量。

关于民主党发起对特朗普弹劾的政治意图、共和党内的派系斗争,以及民主党和共和党孰是孰非,这些都不是本文的重点。本文想要说明的是,既然民主选举对于民主体制来说是至关重要的,民主的存续就需要竞争的各方都接受选举结果,即所谓“愿赌服输”。如果以没有根据的“选举舞弊”指责来否定和拒绝大选的结果,就与一些不被承认为稳定民主制的国家中在大选后出现的情况无异:这些国家中的一些派别可以以各种对选举过程的指责来发动一场政变,推翻选举结果。特朗普煽动支持者冲击国会的事件虽然没有严重到动用武力的程度,但在性质上(即否定大选结果)并无二致。

这还只是问题的一个侧面。另一个侧面是,美国的政治极化可以造成如此后果:政党可以为了自身的利益,而不计国家利益。明知特朗普的行为是对民主政治的极大危害,但为了党派利益,仍然要袒护他。而且,这也开创了一个危险的否认民主选举结果的先例。负责弹劾案的9名检察官之一民主党人乔·尼格斯(Joe Neguse)在参议院投票前呼吁:“有些时刻超越了党派政治,需要我们把国家置于党派之上,因为不这样做的后果太大了。参议员们,现在正是这样的时刻之一。”但大多数参议员为了党派利益,对此无动于衷,这不能不说是政治极化造成的美国民主丑陋的一面。

在美国政治家们面对暴徒对国会的攻击还在盘算政党利益的同时,美国的西方盟国和伙伴国的政治家对其所见所闻无不感到震惊和痛心疾首。这些人中,凡是愿意开诚布公批评美国的外国领导人,包括英国首相鲍里斯·约翰逊(Boris Johnson)、法国总统埃马纽埃尔·马克龙(Emmanuel Macron)、德国总理塞巴斯蒂安·库尔兹(Sebastian Kurz)等人,甚至连印度总理纳伦德拉·莫迪(Narendra Modi),都不约而同地表达了如下一致看法:这是对“民粹主义的煽动和反民主的攻击”,“美国人民的意愿和投票必须得到尊重”,“尊重自由选举的结果和政府权力的和平移交是民主的基础”,“必须确保和平有序的权力交接”,当“即将离任的美国总统支持者拿起武器挑战选举的合法结果时,一人一票的普世理念就会遭到破坏。”在事件发生后,由于卢森堡外交部部长让·阿瑟尔伯恩(Jean Asselborn)和欧盟高级官员拒绝会见美国国务卿迈克·蓬佩奥(Mike Pompeo),后者不得不尴尬地取消了对卢森堡、比利时和欧盟的访问计划。

美国布鲁金斯学会研究员罗伯特·卡根(Robert Kagan)并不是民主党人,而是一名美国著名的新保守主义者、外交政策方面的鹰派,但甚至连他都激烈抨击美国民主的现状。他指出,冲击国会的事件证明,“特朗普及其支持者正准备挑战宪法和民主规范”,“但是几乎所有美国人,除了个别政治家,都拒绝认真看待这一事件,没有试图阻止其发生。正如在其他出现法西斯领袖的国家中经常出现的情况一样,潜在的反对者在困惑与惊异中被这个富有魅力的独裁者所折服。”在美国,近几十年来,“对政党的忠诚已取代了对分权的忠诚,在特朗普时期更是如此”。正如两次弹劾特朗普的结果所显示的,“议员仅仅因为总统是他们的政党领袖就为其作辩护或忽略其不当之举。”

美国的政治极化阻碍了民主政治下的妥协,如果不加抑制地朝着这个方向走下去,对民主制的生存将是致命的。罗素在《论权力》一书中所做的关于民主政治中妥协必要性的论述,可能非常适用于美国的现状:“作为一种政府形式,民主政治的困难在于它需要做好妥协的准备。失败的一方不应把某项原则看得过于重要,以致使它怯懦到屈服;另一方面,多数派也不应滥用优势,以致引起反抗。这需要实践、对法律的尊重,以及相信他们的意见也许并无恶意的习惯。而更为需要的是,决不可以有一种会产生巨大恐怖的状态,因为在这种状态中,人们会去寻找领袖。一旦找到,便会听命于他,结果使他很可能成为一个独裁者。”卡根也持有同样的观点,他强调,“自由和民主要求接受不利的选举结果,愿意支持与我们意见相左的人上台执政。”他援引历史学家理查德·霍夫施塔特(Richard Hofstadter)的观点说,“自由和民主要求人们为了社会和平容忍错误。这种意愿部分源自于这样一种信念,即民主制度能够帮助执政党纠正错误和越权行为。”他警告美国人,如果没有改变,不久的将来美国国内还会出现对民主规范和体制的更大挑战。

四 政治极化助长了美国政治的种族化

根据一篇2005年发表的、被广泛引证的论文《种族制度与美国政治发展》,“种族不平等一直是而且仍然是美国历史上令人困惑的特征,” 因为“在一个精神上崇尚民主、尊重权利的政权里,种族不公正是一种巨大的偏差”。这一判断现在仍然适用。

虽然从立国时期起,美国就建立起了民主制,但是与民主制和自由价值观念相悖的美国奴隶制依然存在。在美国内战和19世纪60年代奴隶制被废除后,《美国宪法重建修正案》(Reconstruction Amendments to the United States Constitution)赋予所有非洲裔美国人解放奴隶的权利和公民权。新的宪法、行政、政治、经济、教育和社会机构被建立起来,以促进更大程度的种族平等,新的学校、政治组织和黑人公民协会也纷纷涌现。但是,种族隔离制度和剥夺黑人选举权的吉姆·克劳法(Jim Crow Laws)仍然盛行,越来越多的黑人被剥夺公民权利。非洲裔美国人做出了各种努力来保障他们的合法权利和公民权利。20世纪60年代,产生了席卷美国的学生抗议运动、民权运动、反越战运动和女权运动,而民权运动在美国追求种族平等和政治平等的进程中被视为一场“权利革命”,也是其追求平等进程中的必经之路。1964年的《民权法》与1965年的《选举权法》的诞生不仅废除了全国范围内公共场所、教育与就业中的种族隔离和种族歧视政策,也有力地保证了黑人等少数族裔的投票权。

然而,随着民权运动在全国范围内的展开,它与民主党明显地联系在一起。民权运动开始冲击当地的社区和学校,并开始瓦解一些白人选民对民主党的忠诚。此外,为数众多的选民,包括北方白人、城市和郊区以及整个南方,对人权革命的各个方面深感愤怒和痛苦。由于新权利的引入,在以下领域也发生了社会变革:白人工人和中下阶层中少数民族的公民权利、妇女的生育权和在工作场所的权利、对刑事被告的宪法保护、来自发展中国家的移民机会,这些都遭到了部分白人选民的强烈抵制。

与此相应的是,尽管法律上的种族不平等已不复存在,种族歧视也已被普遍视为是对20世纪90年代传播的“政治正确”的违背,但限制种族和民族平等权利的“玻璃天花板”(glass ceiling,即无形限制)仍然无处不在。为消除黑人和有色人种在教育和就业领域竞争起点不平等的“肯定性行动”(Affirmative Action),在实行多年后被那些感到因此受到不平等待遇的白人视为“逆向歧视”,自20世纪70年代起,越来越多的要求给予非非洲和拉美裔人“平等权利”的诉讼在法院提起。2019年2月,皮尤中心的一项调查发现,73%的美国人反对大学招生中的种族和民族平权政策。

在美国,一个越来越受到研究者重视的问题是,种族仇恨与各种政治因素的关联性越来越大。尽管1988年至2016年近30年间在总统选举年白人受访者的平均种族仇恨程度基本上保持不变,但种族仇恨与投票选择、党派和意识形态等政治方面的关联性越来越明显。提出这一看法的亚当•恩德斯(Adam Enders)和贾米尔•斯科特(Jamil Scott)认为,美国当前政治话语的种族主义性质已经改变了公众对政治的看法,而且这种改变可能很难逆转。两位作者发现,白人的种族仇恨与政治团体、决策和政策之间的联系越来越紧密,尽管政治人物很少表现出明显的种族偏见,但他们总是使用“暴徒”和“内城”等种族暗号来激活种族偏见,并将其与政治问题联系在一起。两位作者用种族仇恨与投票选择、党派、意识形态和对政治问题态度的相关性变化来对上述结论进行检验,结果发现,1988年,种族怨恨与政党认同之间的相关性系数为0.07,而到2016年,相关性已上升到0.50。在调查研究中,这是一个很强的相关性。该作者得出的结论是,美国政治中的这种相关性具有持久的、日益增强的影响,尽管政治家的策略在最近几年并没有多大变化,但这种政治沟通策略已经在大众中引起了变化,其表现形式就是“政治决策日益种族化”。

恩德斯和斯科特担心,这种核心政治态度和取向的日益种族化可能产生多米诺骨牌效应,使其他问题和行为更容易被种族化。如果种族仇恨程度高的人能够按照党派、意识形态和对问题的态度进行分类,那么政治家和有组织的利益集团就能更容易以种族为基础来吸引这些人。哈佛大学政治学家莱恩·伊诺斯(Ryan Enos)指出,种族态度的吸引力似乎在向两个方向移动:种族保守主义者被拉入共和党,而种族自由主义者被拉入民主党。如今,几乎所有的种族保守主义者都进入了共和党,几乎所有的种族自由主义者都进入了民主党,无论在哪个政党中,种族温和派都在逐渐消失。其结果是,两党在种族问题上的观念变得更加对立,这种对立与政治极化互为因果。

研究者们发现,尽管美国第一位黑人总统巴拉克·奥巴马(Barack Obama)的当选被称为美国后种族时代的到来,但事实上,这更是一个转折点,种族偏见从此前的休眠状态中被唤醒。奥巴马的当选给美国政治格局带来了一些重要变化,其中之一是消极的种族态度与政治问题之间的联系日益紧密,最突出的表现就是种族偏见对医疗保险制度改革的溢出效应:奥巴马政府领导下的医改被视为“奥巴马医改”,一些白人仅仅因为它是“奥巴马医改”就反对它,甚至不遗余力地试图废除它。

与奥巴马的当选相比,特朗普的竞选胜利是决定性的。“特朗普在2016年的竞选活动中,不仅频繁地援引种族问题,以种族歧视的方式评价总统竞选”,而且,2016年竞选活动中突出的种族问题也渗透到了国会竞选中。尽管特朗普的获胜被许多人视为一个偶然事件,但“实际上这是一种回归常态,自2016年11月8日以来,出于种族动机的不文明行为和犯罪的增加证明了这一点。”

同时,民主党人也加紧推动种族自由主义政治议程,在捍卫多样性和多元文化主义方面变得更加强势。民调数据显示,在对种族问题的态度上,正是特朗普推动了民主党自由派进一步左倾,保守派共和党人则进一步右倾。虽然整体来看,自特朗普竞选以来,美国在与种族、移民、伊斯兰教和性别有关的问题上明显变得更加自由,但向左的转变并不是全面的,它是民主党人和倾向于民主党的选民所带动的。“这种日益增长的宽容很大程度上局限于民主党和倾向于民主党的独立派人士,作为对特朗普主义的反弹,民主党人变得更加宽容,而共和党则仅有微小的变化。”这也意味着,虽然美国人变得越来越宽容,但他们在种族和民族问题上也更加两极分化。

加州大学欧文分校的政治学教授迈克尔·特斯勒(Michael Tesler)认为,民主党和共和党选民的分歧不仅仅在于政府应当在移民和平权运动等有关种族的问题上做些什么,他们现在在美国种族问题上的分歧日益加大。而种族态度与公众舆论之间日益趋同,“已经使选民两极分化,并使美国政治变得越来越苛刻。”而且,种族态度与党派认同密不可分,一个人身在哪一党派,很大程度上决定了其种族态度。“党派认同影响着当代美国社会的方方面面”,“党派身份的种族化本身就是美国政治和社会的种族化。”

在美国,对种族问题的态度往往是用对一个问题的回答来衡量的:“种族歧视是当今许多黑人无法取得成功的主要原因”。从2008年至2016年,很少有共和党赞同这一观点,但在这一时期,民主党的支持率从略低于四分之一上升到远远超过一半。皮尤研究中心的一项调查发现,特朗普当选总统之后,大多数民主党人赞同这一说法,而共和党人的支持率仅有微小的提高。

盖洛普(Gallup)的数据显示,在特朗普总统当选期间和之后,白人民主党人有明显的左倾倾向。特朗普的总统任期不仅推动了民主党人向进步主义方向发展,特朗普本人也在保持民主党团结方面发挥了关键作用。自称“社会自由主义者”的白人民主党人的比例从2001年至2006年的39%,上升到2007年至2012年的50%,以及2013年至2018年的63%。这24个百分点的增幅超过了黑人民主党人,后者的变化是从33%上升到41%,西班牙裔民主党人从28%上升到36%。(当然,白人选民中认为自己是民主党人的比例远低于非洲裔或西班牙裔选民。)平均有82%的保守派民主党人、91%的温和派民主党人和96%的自由派民主党人不赞成特朗普总统作为总统所做的工作。

美国政治极化的另一个表现形式是,在较早时期大选的众议院的竞选中,温和的候选人比意识形态极端的候选人更有可能当选。1980年,非常极端的候选人赢得选举的可能性不到20%,而意识形态温和的候选人赢得选举的可能性接近80%。然而到2008年,意识形态极端的候选人和温和候选人在选举中获胜的概率不相上下,都在50%左右。

如今,当美国政治变得越来越极化时,美国在消除种族歧视和种族不平等方面所取得的成果不断被溶蚀。历史上,1954年到1968年在美国各地废除制度性种族隔离、歧视和剥夺公民权的民权运动摧毁了令美国蒙耻的种族制度的最后障碍;1963年8月马丁·路德·金(Martin Luther King, Jr.,)发出的富有巨大感召力的“我有一个梦想”的呼喊为无数美国人描绘出一个种族和谐的美好愿景;美国人在消除种族歧视和种族不平等方面所做的不懈努力取得了令世人瞩目的成果,这些都曾使美国国内外的人们期待:美国将不可逆转地朝着种族融合和种族平等的方向走下去,美国民主制上的这一污点也终将会被抹去。但是,美国的政治极化使这一理想变得模糊了,现实与这一理想之间的距离不是越来越近,而似乎是越来越远。《种族制度与美国政治发展》一文的作者写道:“美国始终存在着两种演化着的、相互竞争的‘种族制度秩序’,一种是‘白人至上主义’秩序,另一种是‘平等主义变革’秩序,这两种秩序始终进行着相互竞争。为了取得更大的成就,美国的政治人物通常感到必须加入其中之一。”而近年来不断加深的政治极化至少在可预见的将来,只会使两种“种族制度秩序”之间的竞争越来越激烈。

从以上分析可以看出,政治极化对美国政府的治理能力和美国民主的危害深入膏肓。一些美国人认为政治极化无关痛痒,把政治极化等同于一般的两党政策分歧,看作是两党制国家中的正常现象;更多的人看到了其危害性,但都对此束手无策。美国已经有许多研究者在呼吁采取一些措施来避免或弱化政治极化,但都只是治标不治本。美国的政治极化将发展到何种程度?它可能会给美国带来什么更大的影响?它是否可能和在什么条件下逆转或减弱?这些都关系到美国民主的未来(而后者构成了百年未有之大变局的一个重要因素),值得我们进一步观察和研究。(注释略)

发布时间:2022年05月22日 来源时间:2022年05月21日
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