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“重建更好世界”计划的演进及限度

作者:陈积敏 孙新平   来源:当代美国评论  已有 427人浏览 放大  缩小

内容提要

由美国牵头并以七国集团名义提出的“重建更好世界”倡议,自诩为以价值观为驱动、以市场为导向、帮助中低收入发展中国家建设高标准和高质量基础设施计划。在该计划从酝酿动员到公开宣布再到协调落实的过程中,美国都发挥了主导作用。该计划反映出拜登政府满足振兴美国中产阶级的国内需求,聚拢“民主国家”以提升美国全球影响力的国际需要,以及从项目竞争、标准竞争、地缘竞争等方面对冲“一带一路”倡议以服务于美国对华全方位竞争的战略需要。从美国等发起方的战略意图、战略能力以及前期基础等要素来看,该计划已具备落实的基本条件,但其实施的程度、范围、持久性以及效力将受到资金供给不稳定、集体行动协调难题、美国国内不确定性、对目标国附带政治条件限制、美国等西方国家主导及竞争战略的工具性特征等因素制约。

关键词

美国外交;“重建更好世界”计划;“一带一路”倡议;基础设施建设

2021年6月,七国集团(G7)峰会发表联合公报,宣布将共同推出“重建更好世界”(Build Back Better World,B3W)伙伴关系计划(以下简称“重建更好世界”计划)。尽管该计划是以七国集团的名义提出的,但从前期酝酿和动员,到正式宣布,再到后期推动落实,都与美国的积极运作密切相关,美国在其中发挥了牵头与主导作用。本文主要依据美国政府官方文件,勾勒拜登政府出台与实施这一计划的总体进程,分析美国提出该计划的主要战略意图,并对其实施能力及制约因素进行评估。

一 “重建更好世界”计划的提出与推进

拜登在竞选总统期间,便提出了“重建更好未来”(Build Back Better)的竞选口号,而这也成为其执政后美国国内外政策的中心议题。在拜登看来,特朗普政府的诸多国内外政策对美国的国家竞争力与国际影响力带来了严重冲击,必须要经历一次“拨乱反正”才能实现美国重新领导世界的目标。就任伊始,拜登政府便提出“重建更好未来”计划(Build Back Better Plan),该计划包括“美国救助计划”(American Rescue Plan)、“美国就业计划”(American Job Plan)和“美国家庭计划”(American Families Plan)三部分。与此同时,拜登政府将“重建更好未来”议程拓展到国际舞台,在强化联盟体系、复兴民主活力、重返国际机制等方面展现“美国回来了”的姿态。其中,加强基础设施建设成为拜登政府国内与国际“重建更好未来”议程的共同主题。因而有学者认为,“重建更好世界”计划是拜登政府国内政策的国际延伸。

为了顺利推出全球基础设施建设计划,拜登政府执政伊始便展开了积极的国际动员。2021年3月12日,“四方安全对话”(QUAD)领导人峰会发表联合声明指出,美国、日本、澳大利亚、印度四国将在应对新冠疫情、气候变化、网络安全、关键技术、高质量基础设施投资、人道主义救援与减灾等共同挑战方面加强合作。3月26日,拜登在与英国首相约翰逊通话时,首次提出由“民主国家”(democratic states)牵头施行一个类似于“一带一路”倡议的全球基础设施建设方案。一个月后,拜登在会见时任日本首相菅义伟时表达了相同意愿。美国国务院在加强美日同盟简报中宣称,两国将通过全政府倡议、双边伙伴关系、与志同道合的国家合作以及加强私营部门的参与来紧密合作,以协助“印太”地区内外的国家促进在基础设施、能源和数字经济领域的投资。6月5日,拜登在前往欧洲访问前在《华盛顿邮报》上撰文,将把强化基础设施建设这一“国内优先事项”扩展至全球,“就像在国内一样,为了提升民主国家的竞争能力,保护我们的人民免受不可预见的威胁,需要我们投资于基础设施。世界主要民主国家将提供一个有别于中国的高标准替代方案,以升级实体、数字和卫生基础设施,使其更有韧性并支持全球发展”。可见,拜登政府在七国集团峰会召开之前就已经做了充分和广泛的国际动员与协调。

2021年6月12日,七国集团峰会发表联合公报,正式提出“重建更好世界”计划,计划投入40多万亿美元建设包括气候变化、健康安全、数字技术、性别平等四个“高质量领域”的基础设施,尤其关注气候变化问题。“一项特别优先事项将是清洁能源和绿色增长,以推动符合《巴黎协定》和《改变我们的世界——2030年可持续发展议程》(Transforming Our World: The 2030 Agenda for Sustainable Development)的可持续和绿色转型”。为实现预期目标,该计划还确立了六项主要原则:一是以价值观为驱动力愿景(values-driven vision);二是各相关主体的广泛合作;三是市场主导,发挥私营部门资本与专长的效力;四是严格的实施标准,涉及环境、社会、融资、劳工、治理与透明度等领域;五是充分利用多边开发银行以及其他国际融资机构,加强多边融资;六是构建国家间的战略伙伴关系。这一计划的实施主体是七国集团成员等所谓主要“民主国家”,潜在合作伙伴还包括印度、南非、韩国等非七国集团成员的“民主国家”以及“志同道合者”(like-minded),如东盟、经济合作与发展组织(OECD)成员等。

此后,美国政府紧锣密鼓地开始行动,积极推动该计划进入落实阶段。首先是利用各种场合推介“重建更好世界”计划,加大国际宣传与舆论造势力度。2021年7月16日,白宫在亚太经济合作组织(APEC)领导人非正式会议期间发表声明称,美国将通过“重建更好世界”计划深化在“印太”地区的经济参与,为亚太经合组织经济体提供高标准、符合气候变化和透明融资标准的基础设施建设项目9月21日,拜登在联合国大会发表演讲,宣称“重建更好世界”计划将向中低收入国家提供透明、可持续、高劳工标准与环境标准的基础设施建设投资以助推这些国家的经济增长与繁荣。10月14日,在与希腊举行第三次战略对话期间,美国突出强调“重建更好世界”计划的特点,指出该计划是美国与希腊对中低收入经济体投资的一个可能的合作领域。11月15日至20日,布林肯访问肯尼亚、尼日利亚和塞内加尔,强调在结束新冠疫情、应对气候危机、推进包容性经济增长等方面继续支持非洲国家,不断拓展美国与非洲伙伴关系发展的深度与广度。11月20日,布林肯在参加四家美国公司与塞内加尔政府签署谅解备忘录时表示,美国在塞内加尔的项目“建立在我们作为‘民主国家’所共有的价值观之上,即透明、问责制、法治、竞争和创新。这些也是美国政府‘重建更好世界’倡议背后的驱动理念。美国希望通过全球基础设施项目的逐优竞争(race to the top),缩小基建供需缺口,同时为当地创造就业机会,保护工人和环境,减少腐败,并且确保这些项目不会让国家背负难以管理的债务”。12月9日至12日,布林肯在英国利物浦参加七国集团外长与发展部长会议期间,与澳大利亚、印度、韩国以及东盟成员国等官员会晤,讨论了包括地缘政治与安全、“重建更好世界”计划在内的多项议题。12月13日至16日,布林肯访问印度尼西亚与马来西亚,重申美国将通过“四方安全对话”机制、“重建更好世界”计划、“蓝点网络”(Blue Dot Network)计划等途径,支持东南亚国家的基础设施建设。可以说,“重建更好世界”计划已经成为拜登政府国际战略议程的核心之一。

其次是地区选点布局。拜登政府宣称,“‘重建更好世界’计划的范围将遍及全球,从拉丁美洲和加勒比地区到非洲再到‘印太’地区。不同的七国集团合作伙伴将有不同的地理定位,但该计划整体上将覆盖全球中低收入国家”。该计划推出后不久,拜登政府便对拉美、中东、非洲等地区的部分国家展开了可能合作项目的接洽与评估,为下一步的计划落实进行前期准备。2021年9月,美国副国家安全顾问兼国家经济委员会副主任达利普·辛格(Daleep Singh)率领包括美国国际开发金融公司、美国国际开发署、商务部、财政部等人员构成的跨部门代表团访问哥伦比亚、厄瓜多尔和巴拿马,目的在于直接听取上述国家在基础设施建设领域的需求与意见,以更好地开展合作。因此,此次访问也被布林肯称为“倾听之旅”。10月19日至21日,布林肯访问厄瓜多尔和哥伦比亚,声称将把厄瓜多尔作为“重建更好世界”计划的首批合作伙伴之一。12月3日,辛格率团访问阿联酋、沙特和卡塔尔,就贸易和投资、基础设施建设、气候变化和可持续发展等一系列问题展开讨论,尤其是探讨了在清洁能源领域以及全球基础设施方面可能的合作方式,以建立21世纪清洁能源架构。12月8日,辛格又带领由千年挑战公司(Millennium Challenge Corporation)和美国国际开发署等机构组成的代表团访问加纳和塞内加尔,以了解这些国家基础设施需求。美国白宫发言人表示,这次访问“反映了拜登政府以透明、可持续、坚持高标准和尽可能发挥私营部门作用的方式,实施‘重建更好世界’计划的全政府努力”,并指出这是在非洲举行的首次“重建更好世界”计划“听证会”,展现了拜登政府致力于加强与该地区的联系,缩小因新冠疫情暴发而扩大的全球实体、数字和人力基础设施方面的差距。

再次是整合美国各部门力量,并加强与七国集团成员以及部分“志同道合者”的政策协调。为了促进该计划的落实,美国政府机构、私营部门等力量的整合必不可少,尤其是要加强与融资机构的沟通合作。拜登政府强调将充分利用美国国际开发金融公司、美国国际开发署、美国进出口银行、美国贸易发展署等机构的力量,并进一步扩展“交易顾问基金”(Transaction Advisory Fund)等机制。

此外,加强国际协调也不可忽视。2021年9月24日,美国、日本、印度、澳大利亚领导人举行首次线下峰会并再次发表联合声明,表示欢迎七国集团提出的“重建更好世界”计划,宣布将启动新的“四方安全对话”基础设施伙伴关系计划,期待与包括欧盟在内的“志同道合的伙伴”加强合作。它们重申了《二十国集团高质量基础设施投资原则》,宣称将继续参与“蓝点网络”计划,强调支持“主要债权国按照国际规则和标准开展公开、公平和透明的贷款活动,并呼吁所有债权国遵守包括债务可持续性和问责制在内的规则和标准”。10月5日,美国和经合组织举办讨论会,协调经合组织与“蓝点网络”以及“重建更好世界”计划的合作事宜。11月2日,拜登在参加格拉斯哥(Glasgow)气候会议期间,与欧盟委员会主席冯德莱恩、英国首相约翰逊等人举行了会晤,讨论了主要“民主国家”如何满足发展中国家巨大的基础设施建设需求的问题,同时承诺通过发展高标准基础设施来应对气候变化危机。在此期间,七国集团领导人再次就基础设施投资伙伴关系发表联合声明,明确提出“重建更好世界”计划的五项原则,即把基础设施投资作为与发展中国家合作的长期优先事项,加强七国集团成员间以及与现有地区和国家主导的伙伴关系之间的协调以形成合力,突出以价值观为基础、以强有力的标准为支撑的基础设施建设路径,以及进一步调动公共与私营部门融资机构的积极性等。

最后是整合原有多边合作项目并将其纳入“重建更好世界”计划之中。例如,美国、日本、澳大利亚在太平洋岛国的数字基础设施建设项目便被视为是对“重建更好世界”计划的一种补充。2021年12月11日,美国、日本、澳大利亚、基里巴斯、瑙鲁和密克罗尼西亚联邦发表联合声明,强调美日澳三国承诺与基里巴斯、瑙鲁和密克罗尼西亚联邦合作,通过提供资金建设一条新的海底光缆,来改善这三个太平洋岛国的互联网连接水平。该联合声明指出,“我们共同致力于与太平洋国家以及在这些国家之间建立高质量、透明、财政可持续、具有催化作用的基础设施伙伴关系”,这些伙伴关系是“满足真正的需求,尊重主权,并且是对三边基础设施伙伴关系和‘重建更好世界’计划的补充”。在某种程度上,“重建更好世界”计划已经成为美国乃至西方主要国家在发展中国家或地区基础设施投资规划的集大成版本。七国集团联合公报指出,“重建更好世界”计划“旨在最大限度地扩大实际影响以满足我们的合作伙伴的需求,并确保我们的集体努力大于各部分的总和”。

二 美国“重建更好世界”计划的战略意图

拜登政府在综合考虑国内政策需要与国际战略需要的基础上提出了“重建更好世界”计划,并寄望通过该计划实现三项战略意图:一是满足振兴美国中产阶级以巩固执政基础的国内利益需求;二是满足聚拢“民主国家”以增进美国全球影响力的国际战略需要;三是对冲“一带一路”倡议以服务于对华全方位竞争的战略需要。其中,第三项意图是美国提出该计划的直接动因,也是其首要战略目标。

其一,占据全球基础设施建设市场份额,服务振兴美国中产阶级的外交目标,巩固国内执政基础。当前全球基础设施投资供需矛盾十分突出。2017年7月,牛津经济研究院(Oxford Economics)发布的《全球基础设施建设展望》报告指出,2016年至2040年,全球基础设施投资需求将增至94万亿美元,年均增长约3.7万亿美元。如果以现有供给趋势预测,则年均增长约3.2万亿美元。为此,各国需要将基础设施投资占GDP的比例从当前的预期3%提高到3.5%。国际能源署和世界银行等机构预测,为实现2050年零碳排放目标,至21世纪20年代末,中低收入国家需要在绿色能源基础设施建设方面投入超过1万亿美元的资金。上述数据表明,全球基建市场发展前景广阔,尤其是发展中国家的基建需求旺盛。从区域来看,亚洲占全球基础设施投资需求的比重最高(54%),其次是美洲(22%),而基础设施投资缺口最大的地区是美洲与非洲。因此,拜登政府将调动美国公共与私营部门参与到具有重大投资需求且有望带来巨额回报的国际基础设施领域,以此获得实际利益。同时,这也是拜登政府实践其服务于中产阶级外交政策的途径。拜登政府试图找到一种有效的方式来推进国际议程与国内议程的有机结合,实现外交更好地服务国内中产阶级福祉的目标,以此巩固其执政基础。在拜登政府看来,“重建更好世界”计划即可担此重任。白宫发布的“重建更好世界”计划简报称,“通过实施这一计划,拜登政府旨在补充美国就业计划中的国内基础设施投资,同时创造新的机会来展示美国在国外的竞争力,并在国内创造就业机会”。

其二,以共同利益聚合盟友和伙伴,增强美国的国际影响力与集体行动能力。特朗普政府时期,美国与盟友之间出现紧张关系的部分原因在于,特朗普认为盟友消耗了美国供给的诸如安全保护等公共产品而未能给美国以足够的补偿,美国与盟友的关系是一种不公平和不对等的关系。在此认知基础上,特朗普政府对美国同盟体系的存在价值提出质疑,并着手改变这种关系模式,将经贸问题与安全问题挂钩,甚至对盟友发起贸易战,迫使这些国家承担更多责任,并向美国提供更多补偿。因而,这一时期美国与盟友之间关系的基础受到削弱。拜登政府执政后即着手修复与盟友和伙伴的关系,除在政策和言语上安抚盟友、强化价值观的“黏合”功能、塑造“外部威胁”以提升联盟价值外,还借助利益捆绑的方式,推动价值观同盟与利益同盟的合流,巩固、强化美国同盟体系的基础,以更好地适应从地缘政治安全到经济安全到技术安全等一系列新的多元安全挑战,进一步发挥联盟的“力量倍增器”作用。

在冷战时期,美国建立同盟与伙伴关系的初衷是希望获得更大的安全保障,因此基于军事与防务层面的安全合作是其核心内容。“国家结成联盟主要是为了制衡威胁。威胁依次是综合实力、地缘的毗邻性、进攻实力和被感知的意图等作用的结果”。冷战后,随着国际安全环境的变化,国家安全的内涵和外延都更加丰富,美国及其盟友与伙伴对威胁的认知也发生了重要变化,大国安全竞争、经济竞争、科技竞争、规则与秩序之争以及诸如气候变化等全球性问题都被纳入威胁的范畴。这客观上要求美国对其同盟体系进行必要的改革与更新,赋予其新的使命,包括通过深化经济合作来加强与扩大“自愿同盟”(coalition of the willing)以应对多元挑战。因此,“联盟的经济盘算(arithmetic)值得考虑”。换言之,美国要巩固与强化同盟体系,除了突出安全支柱外,还需要关注经济支柱,加强与盟友和伙伴的经济关系。2020年7月,曾担任美国副国务卿和贸易代表的佐利克(Robert Zoellick)在纪念《澳美自由贸易协定》(Australia-United States Free Trade Agreement)签订15周年时接受采访指出,“未来为了安全而建立经济伙伴关系很重要”。实际上,拜登政府已经将增强与盟友和伙伴的经济联系作为美国同盟体系现代化的重要内容之一。2021年11月17日,美国商务部长吉娜·雷蒙多(Gina Raimondo)在新加坡访问时表示,美国计划在2022年启动构建“印太经济框架”,与“印太”盟友和伙伴在供应链韧性、贸易便利化、数字经济、基础设施及其他领域加强合作,致力于构建强有力的经济纽带。加强全球基础设施领域的投资合作正是这一努力的具体体现。

其三,对冲“一带一路”倡议。“一带一路”倡议实施以来,美国政府由最初的不屑与漠视到一定程度地抵制,再到试探性接触(如特朗普政府曾派员参加首届“一带一路”国际合作高峰论坛),随后又演化为全方位地反对、抵制、对冲。在特朗普政府明确将中国界定为主要战略竞争对手之后,这种消极、负面,甚至敌对的情绪更是不断累积。在美国政府看来,“一带一路”倡议是一项综合性战略,既服务于转移中国国有企业在水泥、钢铁和建筑行业的过剩产能需要,又力图促进中国与周边及其他国家更紧密的经济一体化,使这些国家的利益与中国的利益保持一致,同时还增加了这些国家对中国资本的依赖,从而为中国谋取地缘政治利益提供了经济杠杆。因而,“一带一路”倡议成为中国在地区与全球范围内与美国展开地缘战略竞争的重要抓手。拜登政府认为,美国在国内与世界面临各种挑战,必须勇敢向前而不是向后退缩。其中,美国在国际基础设施建设领域与中国的竞争中处于相对不利的地位,需要联合盟友与伙伴来弥补这种差距。美国政府意识到,发展中国家巨大的基础设施投资需求是推动“一带一路”倡议快速发展的重要原因。因此,应对“一带一路”倡议的治本之策是提供一个强有力的竞争性替代方案。特朗普政府已经在这方面有所行动,即提出“蓝点网络”。2020年1月,美国主办了“蓝点网络”指导委员会首次会议,邀请七国集团其他成员国加入其中。此后,印度以及经合组织对该计划或表示兴趣,或表示支持。然而,这一计划“旨在为基础设施项目建立自愿的、以私营部门为重点的、政府支持的认证计划来支持和吸引对优质基础设施的投资”,其重点在于国际基建标准的制定与认证,意欲打造国际基建领域的标准指南,但其本身并不直接参与基建项目的投资。因此,“‘蓝点网络’实际上并没有为急需信贷的国家提供获得任何新资金的途径”,也未能形成实际性成果。在此背景下,拜登政府推出了“重建更好世界”计划,并将其作为对冲“一带一路”倡议的“主打产品”。拜登政府毫不掩饰这一意图。2021年6月13日,拜登在七国集团峰会的新闻发布会上宣称,“重建更好世界”计划比“一带一路”倡议更公平,可更好地满足各国的基建需求。2021年10月,布林肯在参加经合组织的部长级会议时表示,“重建更好世界”计划将推进高质量的基础设施建设,并含沙射影地指出一些国家的基建项目是在输出劳工、榨取资源,使对象国陷入债务困境,而美国等西方国家则给出了不同的选项。

拜登政府试图从标准竞争、项目竞争、地缘竞争三个方面着手来对冲“一带一路”倡议。在标准竞争方面,主要是依据“蓝点网络”基建标准来评估与认证“重建更好世界”计划中的建设项目,促进“蓝点网络”基建标准与评价体系的应用和国际化。“重建更好世界”计划强调所谓的高标准和高质量,其内涵包括推动透明竞争、防止腐败、可持续性融资、环境可适应性等。这些标准与“蓝点网络”计划高度一致。2021年6月,拜登政府与日本、澳大利亚正式启动围绕“蓝点网络”计划的会谈,召集经合组织等利益相关方磋商并成立了“蓝点网络执行咨询小组”(Blue Dot Network Executive Consultation Group)。美国国务院发言人称,“‘蓝点网络’计划将成为一种全球公认的象征,标志着透明、可持续、以市场为驱动的基础设施建设项目”。10月5日,美国和经合组织就优质基础设施和“蓝点网络”计划举行小组讨论会,双方提出“‘蓝点网络’计划的认证应成为国际公认的开放、包容、透明、与《巴黎协定》保持一致,以及在财政、社会和环境方面可持续的基础设施建设项目的象征”,强调该计划可以作为七国集团新的“重建更好世界”伙伴关系的共同标准平台。

在项目竞争方面,主要是通过精心打造一批具有标志性的基础设施建设工程项目,发挥其示范效应,制造基建领域的“模式之争”,展现美国等西方国家所谓高标准基建的优越性,继而凸显美国等西方国家“民主”制度的优越性。按照规划,“重建更好世界”计划的项目建设将既包括实体基础设施,如交通基础设施以及清洁能源基础设施等,也包括如卫生健康、数字、教育等领域的软性基础设施,寄望于“通过更好地利用我们的经济、资本市场、专业知识、技术和创新能力来推动全球繁荣、可持续发展、互联互通和向净零排放过渡”。为实现绿色发展、可持续发展的目标,该计划宣称在项目选择和融资方式方面严格把关,充分融入各利益相关方的诉求,增加东道国、地方政府、劳工组织和民间社会团体等的参与,有效发挥公共融资平台的效能与私营资本的积极性,力求做到项目建设的透明竞争,防止出现腐败和影响生态环境等现象。在美国看来,建设高质量和高标准的基础设施的意义已经超越了经济领域范畴,而投射到政治层面,成为展现“民主国家”优势的重要方式。拜登数次强调,这些目标只有在“民主国家”的主导下才能实现,而这些目标的实现又能够进一步增强“民主”的生命力和吸引力。2021年10月5日,布林肯在参加经合组织会议期间表示,拜登政府深信全球主要“民主国家”有机会在高质量的基础设施建设问题上展现出“真正的全球领导力”,而这也是“重建更好世界”伙伴关系的核心理念。

地缘竞争是指通过重点推进在“印太”地区、非洲地区以及拉美和加勒比地区的基础设施建设来对冲“一带一路”倡议的影响。“一带一路”倡议面向世界,但重点指向欧亚非大陆的互联互通,既包括普通基础设施建设领域的硬联通,也包括标准、制度等层面的软联通。可见,无论是所涉地域范围还是关注重心,“重建更好世界”计划与“一带一路”倡议均具有较高的重合度。发展中国家占据主权国家中的多数,是国际政治力量的重要基础,它们的核心诉求之一是实现国家的现代化,而基础设施建设是实现现代化的必要条件。拜登政府认为,能否满足发展中国家基础设施投资与建设的需求不仅是经济与发展问题,还是政治与战略问题。2021年6月12日,白宫在“重建更好世界”计划简报中的第一句话就表明,支持发展中国家的基础设施建设与美国加大对中国的战略竞争政策密切相关:“今天,拜登总统会见了七国集团领导人,讨论与中国的战略竞争,并承诺采取具体行动帮助满足中低收入国家巨大的基础设施需求。”如果说,拜登政府将扩大在发展中国家的影响力作为对华战略竞争的重要杠杆,那么“重建更好世界”计划就是撬动这个杠杆的有力支点,拜登政府旨在通过该计划与中国展开新一轮争夺在发展中国家影响力的地缘战略博弈。值得注意的是,美国将拉美和加勒比地区纳入重点方向,其用意颇为微妙。一方面是希望通过此举来改善该地区的国家治理现状,减轻美国边境难民的压力;另一方面,“一带一路”倡议深入西半球引发美国的深度忧虑,美国南方司令部司令克雷格·法勒(Craig Faller)上将宣称,中国是美国在拉美和加勒比地区最令人担心的外部力量,拉美地区甚至成为美国与中国竞争的“前线”,拜登政府需要对此做出积极应对。

三 “重建更好世界”计划的实施能力及制约因素

从上文分析可见,美国等发起方推动“重建更好世界”计划落实的战略意志明确而坚定。从战略能力看,“重建更好世界”计划具有一定优势,如美国等西方国家在海外投资与融资领域具有丰富的经验,能够比较有效地动员私营资本参与海外基建投资。在基础设施技术与应用方面,七国集团成员国也处于领先地位。另外,七国集团在加强全球基础设施建设领域的合作已有一定基础。在“重建更好世界”计划出台之前,七国集团就已经在发展中国家开展了多项基建计划,在2019年和2020年共计提供了超过2650亿美元的官方发展援助。同时,七国集团成员还通过多边开发银行及开发金融机构为发展中国家的基础设施建设提供了大量额外资金。因而,从战略意志、战略能力以及前期基础等要素来看,落实该计划已经具备了基本条件。据报道,2021年11月8日,一位美国高级官员表示,“重建更好世界”计划将在2022年初启动第一批5~10个基建项目建设。

不过,“重建更好世界”计划的实施范围、程度、可持续性及其实施效果仍受到多种因素的制约。一是一些西方国家的财政困境导致基础设施建设资金投入具有不稳定性。从融资渠道上看,“重建更好世界”计划是以私人融资为主、公共融资为辅,贷款和补贴相结合的方式,同时致力于扩充“可使用的开发性融资工具”。然而,基建资金需求量大、建设周期长、不可控风险多,对私人资本的吸引力不大。根据世界银行发布的数据,2015—2019年,七国集团私营部门投资者在发展中国家的基建投资仅为220亿美元。美国考虑利用世界银行、亚洲开发银行、国际货币基金组织、欧洲复兴开发银行、欧洲投资银行等多边开发银行和国际金融机构的影响力,甚至呼吁相关国家通过自愿提供特别提款权、鼓励支持在国际货币基金组织内建立新的“韧性和可持续性信托基金”(Resilience and Sustainability Trust)等方式来筹措资金,但其成效与持久性尚难预料,这增加了该项目资金供给的不确定性。私营资本与国际多边融资机构的资本如果得不到有效保障,那么基建计划所需的投资就必须得到七国集团成员国公共财政的坚定支持。美国有学者提出,相关国家应准备公共基金作为该计划的保证金,以保证推进基建计划顺利展开。但七国集团成员国近年来的债务水平持续飙升,财政状况出现不同程度的紧张局面。2020年七国集团成员国政府债务占GDP比重的均值高达160%,其中美国的债务率达162%。因此,“重建更好世界”计划面临的首要难题就是基建投资资金的筹措与保障问题。

二是各方利益与政策协调难题以及美国国内的不确定性所带来的制约。“重建更好世界”计划是一个集体项目,各方的利益协调与政策协调问题如果得不到很好的解决,将严重制约该计划的实施。目前,美国、欧盟、日本等发起了多个全球基建计划,如“四方安全对话”基建伙伴关系计划、欧盟“全球门户”(Global Gateway)基建计划、日本“扩大优质基础设施合作伙伴关系”计划、英国“清洁绿色倡议”(Clean Green Initiative)等。这些基建计划在成员构成、融资方式、投资对象等方面有同质竞争的特点,各成员间的利益诉求不尽相同,甚至还存在矛盾与冲突,如美国与欧盟之间在贸易政策和关税上的分歧,美国与法国因美英澳“三边安全伙伴关系”(AUKUS)而引发的紧张关系等。这些问题给“重建更好世界”计划的推进带来显著的协调成本。有美国学者指出,“随着美国和欧盟全面动员起来对抗中国的海外投资,问题就变成了西方是否可以在有不同主题和优先事项的、相互竞争的基础设施项目中实现合作,或者在面对中国时是否会出现一个不协调的搭档(tag team)”。还有学者指出,“目前还不清楚‘全球门户’计划在多大程度上能与应对‘一带一路’倡议的‘重建更好世界’计划相协调”。这种协调难题不仅存在于美欧之间,也存在于其他的“志同道合者”之间,如“四方安全对话”成员国间的协调。“同样不清楚的是,‘重建更好世界’计划将在多大程度上与其他旨在对抗中国的举措相协调,包括美国、印度、日本和澳大利亚的外交和安全联盟”。针对这一情况,英国东亚问题专家汤姆·福迪(Tom Fowdy)在“今日俄罗斯”网站撰文指出,“‘重建更好世界’计划在任何层面上都不可能与单一国家利用其政治制度协调所有资源以实现特定目标的做法相匹敌”。美国等相关方也意识到该计划的协调问题,试图通过组建协调小组等方式来加以应对。2021年9月24日,“四方安全对话”领导人会议发表联合声明称将建立定期会晤的“基础设施协调小组”(QUAD Infrastructure Coordination Group)来评估“印太”地区基础设施的投资需求,协调各国方法以提供透明与高标准的基础设施投资。12月3日,七国集团发表共同声明表示,将建立一个特别工作组以“监督合作、引导国际协调、确定合作机会”。

此外,美国国内的不确定性也是“重建更好世界”计划推进的一个重要制约因素。从近期和中期看,鉴于新冠疫情防控不力与国内通胀问题,拜登政府施政满意度再创新低。这将进一步削弱其执政基础,从而令跨部门协调面临更为严峻的挑战,尤其是在中期选举即将到来之际。从较长期来看,2024年大选前景不明,一旦出现政府更迭,拜登政府制定的政策很可能被推翻。

三是对投资对象国附加政治条件所带来的限制。“重建更好世界”计划首先强调要秉持“价值观驱动”的合作,同时将“善治”和“高标准”作为基本准则,试图藉此彰显项目利益的公平性、质量的优越性和合作的可持续性。该计划还将“气候友好”(climate-friendly)纳入原则,表示将严格遵守《巴黎协定》。然而,全球基建投资的最大需求来自发展中国家,尤其是非洲和拉美国家。这些国家发展基础薄弱,希望实现发展的愿望强烈,但被西方国家殖民的历史令它们维护国家主权独立的意识极其强烈。美国等西方国家在基建投资领域强调“价值观”一致,突出环境保护、劳工权利、金融可持续性等方面的高标准。这对于相关国家而言,既是现阶段难以企及的目标,又是对其国家主权与内政事务的干涉,很容易引发其警惕甚至抵制。一位中东学者表示,“重建更好世界”计划提出了加入条件,包括维护人权、法治和预防腐败,“然而在现实中,中东国家却饱受这些问题的困扰。鉴于它们的困境和优先事项考虑,当地政府似乎不太可能受制于这一计划所要求的条件”,“大多数中东国家的政府更愿意接受不受政治压力或条件限制的经济与基础设施项目”。有美国学者也认为,发展中国家领导人“会对‘重建更好世界’计划可能带来的利益权衡(trade-off),如更多的公众监督、更高的前期成本和更长的项目交付时间持谨慎态度”。

四是美国等西方力量主导及竞争战略的工具性特征所带来的限制。与“一带一路”倡议所秉持的共商、共建、共享原则不同,“重建更好世界”计划是美国等西方国家主导的基础设施建设计划,参与的国家缺少话语权,在地位上是不平等的。该计划的战略意图主要是服务于美国等发起方的经济利益以及对华竞争的战略需求,这就偏离了发展中国家完善基建设施、助力经济和社会发展的主要关切。有英国学者认为,诸如“重建更好世界”计划、“全球门户”计划等西方议程包含了多边的、旨在对抗中国的一系列项目,“如果不是这个原因,它们不会真正关心发展中国家”。因此,“重建更好世界”计划会迫使这些国家面临“选边站”的困境,从而影响投资对象国的政策选择以及对该计划的配合度。实际上,发展中国家不愿意充当美国的战略棋子,也不认同零和博弈思维和“赢者通吃”的政策观念。有泰国学者指出,美国的计划是为了对抗中国“一带一路”倡议的影响,是一种“品牌重塑”行动,表明美国将继续干预海外事务。为了维持其霸权地位,美国竭尽全力地削弱任何潜在的“威胁力量”,即便这样会带来地区的不稳定与发展停滞也在所不惜。2021年10月19日,厄瓜多尔外长蒙塔尔沃(Mauricio Montalvo)在与美国国务卿布林肯举行的联合记者会上表示,厄瓜多尔不希望在中美之间做二选一的选择。他指出,厄瓜多尔将美国作为首要贸易伙伴,但与其他国家包括中国的商业关系也很重要。

四 结语

美国主导的“重建更好世界”计划提出了理想化的标准与预期前景,也有明确的战略意图,但没有给出清晰的路线图,也没有较为细化的实施方案,“‘重建更好世界’计划尚未能从愿景转化为具体的方案”。因此,该计划的推进程度、可持续性及实际效果仍未可知。美国外交学会研究员戴维·萨克斯(David Sacks)认为,“重建更好世界”计划是非常好的第一步,“在原则上是有益的,但能否实施这项计划并把我们的钱投到我们所设想的地方,还存在很多问题”。在某种意义上,“重建更好世界”计划是对美国战略能力与信誉的一次重大考验。因而有学者认为,推进“重建更好世界”计划应当慎重行事,避免出现过度承诺或交付能力不足的问题。

“重建更好世界”计划也存在另一种更为有益而且长远的可能前景,即实现与包括“一带一路”倡议等在内的基础设施建设计划的合作。实际上,“重建更好世界”计划与“一带一路”倡议在治理重点方面存在互补性,而在治理目标方面又具有一致性,如“一带一路”倡议侧重基础设施互联互通,建设的重点是道路、港口、电子通信等实体基础设施,而“重建更好世界”计划则聚焦气候变化、健康、卫生安全、性别平等领域,主要侧重“人力基础设施”或“软基础设施”。两者都强调绿色发展,致力于减少环境污染,提高能源利用效率等。发展中国家可以同时选择两者之优长,而非二者择其一。因而,“‘重建更好世界’计划更适合作为‘一带一路’倡议的补充而非替代”。

实现这一愿景的前提是美国调整其思维方式,摒弃零和思维,谋求共同发展。从根本上说,“重建更好世界”计划的未来取决于美国等发起方对其战略的定位,即以助力发展中国家还是以对抗中国为主旨。目前来看,美国显然是将后者作为核心目标,这就限制了该计划的发展空间。如果美国能将“重建更好世界”计划视为与“一带一路”倡议相互兼容、优势互补的两大规划,不仅可以为中美两国开展国际合作提供新的更为广阔的重要平台,为中美长期和平共处提供有利条件,而且也能够助推发展中国家实现可持续发展,共同应对国际社会所面临的治理赤字、信任赤字、和平赤字、发展赤字。正如一位学者所言,“‘重建更好世界’计划和‘一带一路’倡议可以在新冠疫情之后共同建立一个更美好的世界。是否以及如何实现这一愿景是美国、中国及其合作伙伴现在面临的关键决定”。当然,要实现这一前景并非易事,但鉴于其意义重大,仍值得国际社会为此而共同努力。

(原文刊发于《当代美国评论》2022年第1期,文中注释略。)

陈积敏:中共中央党校(国家行政学院)国际战略研究院教授

孙新平:中共青岛市城阳区委党校讲师

发布时间:2022年05月22日 来源时间:2022年05月20日
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