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霍普金斯等:拜登政府的全球治理理念

作者:   来源:IPP评论  已有 251人浏览 字体放大  字体缩小

导读

随着大国博弈的日益加剧,美国在联合国安全理事会(以下简称“安理会”)的作用已成为世界关注的焦点。本文以案头调研为依据,简要地探讨了拜登政府议程与安理会议程的契合度,具体集中在全球卫生治理、军备控制、冲突预防、应对气候变化合作等安理会重点关注的领域。

本文作者:

亚历克斯·霍普金斯(Alex Hopkins),美国史汀生中心(Stimson Center)资深政策分析师。

瑞秋·斯托尔(Rachel Stohl),美国史汀生中心政策分析师。

本文译者:曾辉,华南理工大学公共政策研究院研究助理。

引言

美国作为安理会的常任理事国,在安理会发挥着举足轻重的作用,对安理会的决策具有十分重要的影响力。尽管拜登政府一反常态,称美国将回归多边主义,但拜登政府所处的是一个大国博弈日益加剧、多边机构日渐衰落的时代。美国前政府(特朗普政府)对多边主义的敌意,让国际社会质疑多边机构解决冲突的能力。在此背景下,拜登政府推出了一套新的全球治理理念。

拜登政府的全球治理目标

拜登在其首次外交政策演讲中,除了提到修复与盟友的关系以外,还提到应对新冠肺炎疫情(以下简称“新冠疫情”)、气候变化、核扩散等全球性挑战。在全球治理方面,拜登政府的《临时国家安全战略方针》给予了远超美国历届政府的重视,强调美国将再次回归国际合作,恢复美国在多边机构中的领导地位,与国际社会一道应对气候变化等其他共同挑战。

拜登政府认为现有的全球治理体系虽然并不完善,但是对美国的国家利益依然至关重要。为了更好地应对与新冠疫情、气候变化、和平与安全、民主衰落、人道主义危机、数字互联互通建设、技术治理、可持续和包容性发展、难民和移民问题相关的议题,美国必须恢复在多边机构中的领导地位,并有效推进全球合作和治理体系改革。与此同时,确保多边组织反映普世价值、愿望和规范。

拜登政府对全球治理的立场

拜登政府表示,随着世界竞争格局的日趋激烈,美国会倍加重视全球治理这一至关重要的领域,并再次成为国际事务的领导者。拜登政府的《临时国家安全战略方针》透露出的领导全球治理体系的愿望,具体体现在以下方面:

(一)全球卫生治理

自新冠疫情以来,安理会一直高度关注全球卫生公共突发事件对和平与安全的影响。拜登早在就任美国总统之前,就呼吁国际社会在应对新冠疫情、疫苗分配等方面加强合作。拜登就任美国总统后,美国国务院在新冠疫苗研发和生产方面与世界卫生组织(WHO)展开了密切合作,有效地改善了国际新冠疫苗分配机制,并增强了国际社会对新冠疫苗的信任度。2021年3月,在美国担任安理会轮值主席国期间,拜登与美国驻联合国官员举行了一场视频会议。会上,美国常驻联合国代表格林菲尔德(Linda Thomas-Greenfield)表示,美国将致力于通过多边机构与国际社会合作,支持全球抗击新冠疫情,改善全球卫生治理,推动全球经济从新冠疫情中复苏,并确保全球经济的公平、可持续复苏。

拜登政府认为,安理会应同时具备应对公共卫生安全威胁和地区安全威胁的能力。虽然安理会已对其决策程序进行了简化处理,但安理会内部繁琐的运作机制,使其难以迅速、有效地应对全球性突发事件,尤其是阻碍了风险防控机制的建立。有鉴于此,拜登政府提议将全球卫生治理纳入安理会的议程中。

(二)军备控制

地缘政治紧张局势的加剧,使拜登政府尤为重视军备控制条约的执行情况。2021年2月3日,美国国务卿布林肯发表声明称,拜登政府将致力于恢复美国在军备控制的领导地位,旨在增强缔约国核武器的稳定性、透明度和可预测性,同时防止军备竞赛的发生。

应对伊朗和朝鲜的核问题,以及强化现有的国际核不扩散机制,是目前安理会面临的最迫切任务之一。然而,在过去的十年里,由于安理会常任理事国在核不扩散问题上存在严重分歧,故核裁军合作屡屡受挫,其主要原因是常任理事国之间存在不同的目标和利益。

美国的核不扩散政策,主要是以《伊核协议》展开的。拜登政府目前正在考虑全面撤回自特朗普时期对伊朗实施的部分最严格的制裁,以换取其重新遵守该协议。在朝鲜问题上,布林肯表示,美国将通过外交手段寻求实现朝鲜半岛全面无核化。在叙利亚问题上,布林肯谴责叙利亚和俄罗斯针对本国公民使用化学武器,并呼吁两国履行其按照《化学武器公约》应有的义务。他指出,国际社会必须维护一切禁止化学武器使用的条约,消除病毒和生物制剂被用作武器的风险,以及制定禁止用于生产核武器的裂变材料的条约。

在2021年2月22日的联合国裁军谈判会议上,布林肯谈到建立外层空间行为规范的意义,并呼吁俄罗斯停止反卫星武器试验。他指出,美国将就军备控制、核安全、核裁军等问题与俄罗斯展开双边对话。此外,布林肯还要求中国增强其高危武器研究的透明度。

美国与俄罗斯的军备控制谈判是拜登政府的首要任务。2021年2月,美俄两国宣布《新削减战略武器条约》的有效期延长至2026年2月5日,条约内容保持不变。随后,美国与俄罗斯就军备控制开展了三轮双边对话。随着俄乌局势的持续恶化,美俄军备控制谈判未来将面临更大的不确定性。

在与俄罗斯开展军备控制谈判的同时,拜登政府也在尝试推动与中国的军备控制谈判。如果正式谈判无法实现,拜登政府将以非官方形式与中国就核裁军问题进行接触。

据悉,拜登政府正在对《常规武器转让政策》进行全面修订,以强调武器转让与人权问题之间的联系,其原因是美国向友好国家出售的武器存在许多侵犯人权的不良记录。该政策将授权美国相关机构审查对外军售武器的使用情况,但可能会影响美国的对外武器销售量。

(三)冲突预防

冲突预防是安理会的核心任务之一。阿富汗、埃塞俄比亚、叙利亚、缅甸等国不断恶化的安全局势,引起了安理会的高度重视。如何在大国博弈的背景下,推动安理会成员在冲突预防方面达成共识,是美国回归多边主义进程中必须面对的一项重要任务。拜登政府建议安理会的职能从危机干预转向预防性外交。在安理会预防性外交会议上,美国常驻联合国副代表德劳伦提斯(Jeffrey DeLaurentis)称:

“鉴于联合国在冲突地区的强大影响力,联合国在从事预防性外交方面具有独特的优势。联合国驻外机构正处于预防性外交的第一线,应赋予其更大的权力,并给予全力支持。在美国国会的支持下,拜登政府启动了《美国预防冲突和促进稳定战略》。该战略详细阐述了美国在预防冲突方面的经验和教训,对联合国有重要借鉴意义。例如:以政治手段解决冲突;促成冲突方与非冲突方合作;以更强有力的国际机制约束冲突方的行为;监控和评估冲突方的行为;制定涵盖外交接触、人道主义援助和维和行动的冲突解决方案”。

然而,当今的地缘政治现实阻碍了以人权为导向的预防性外交的普及。虽然拜登政府多次呼吁国际社会对重大人道主义危机保持关注,但收效甚微。安理会常任理事国通常会因问题的敏感性而不愿积极介入,其行动在更大程度上只具有象征意义,许多非常任理事国对此感到颇为不满。

阿富汗问题

美军全面撤离阿富汗后,拜登政府与联合国积极合作,并通过联合国紧急救济协调员,为阿富汗提供人道主义援助。拜登政府表示,联合国阿富汗援助团应在解决阿富汗人权问题方面发挥更大的作用。2021年8月17日,拜登批准拨款5亿美元用于重新安置在美国的阿富汗人。尽管阿富汗局势不容乐观,但安理会仍有发挥的空间,常任理事国之间也仍存在共同利益。对阿富汗的人道主义危机做出反应,是拜登政府的一项重要任务。2021年12月,在拜登政府的推动下,安理会一致通过了将人道主义豁免纳入与反恐相关的制裁中。美国国际开发署(USAID)最近增加了对阿富汗的人道主义援助。

缅甸问题

2021年3月,拜登政府对缅甸军方暴力镇压平民的行为表示严重关切。他呼吁缅甸军方立即停止一切暴力行动,释放所有政治犯,以及将权力归还民选政府。在2021年七国集团峰会上,美国与其他七国集团成员国发布联合公报。该公报强调东盟的核心作用,并敦促落实美国—东盟峰会就缅甸局势达成的共识:各方停止暴力并保持克制,在各方之间进行建设性对话,由东盟主席国文莱特使在东盟秘书长协助下促进对话,开展人道主义援助、派遣特使与代表团访问缅甸。

(四)应对气候变化合作

近年来,气候变化得到了安理会的高度重视。此前,安理会审议了与气候变化相关的冲突风险及地区和国家。拜登政府已发出明确信号,表示支持将气候变化纳入安理会的议程中。在2021年安理会气候与安全高级别会议上,美国气候特使克里(John Kerry)提到:

“人类的发展与气候有着千丝万缕的联系。气候变化的最大受害者往往是长期处于冲突中的国家,这就是为什么安理会工作的重点总是放在冲突地区上。我们不仅要重视气候变化对和平与安全的影响,也要将评估气候变化影响作为安理会决策的一部分”。

克里的这番话反映了当前美国的主流观点,即将气候变化“泛安全化”。

为了应对气候变化带来的众多挑战,拜登采取了一系列措施。例如:重新加入《巴黎协定》;参与联合国气候与安全之友小组(致力于制定政策,应对气候变化对和平与安全的影响);将气候变化定义为国家安全威胁;呼吁国际社会提升应对气候变化的能力等。

2021年12月,安理会对气候与安全问题决议草案进行了表决。在联合国193个成员国中,有113个成员国支持这项决议;而在安理会15个理事国中,有12个理事国投了赞成票。印度和俄罗斯投了反对票,中国投了弃权票。该草案最终因俄罗斯的一票否决权而未能通过。

该草案呼吁将气候变化对和平与安全的影响纳入安理会的冲突管控策略中。拜登政府认为,它可以作为对《巴黎协定》和《联合国气候变化框架公约》的一个重要补充。俄罗斯常驻联合国代表涅边贾(Vasily Nebenzya)反驳道,该草案有利于为西方国家干预他国内政提供借口。中国常驻联合国代表张军指出,不应把气候问题“泛安全化”,气候与安全之间的关系,目前尚不明确,该草案未能把握住讨论这一问题的方向,有失公平。印度常驻联合国安理会代表提鲁穆蒂(T. S. Tirumurti)表示,联合国安理会的大多数成员均为温室气体排放的主要参与者,如果安理会将其置于管辖之下,那么一些国家将获得对气候变化问题的自由决策权,该草案既不必要,也不可接受。

结语

拜登政府的重返多边主义之路受到了大国博弈、多边机构乏力等多重挑战。尽管拜登政府希望利用安理会这个平台来实现其全球治理理念,但却因内部分歧而一再受挫。在应对全球性挑战上,美国不仅需要团结盟友,也需要团结对手。因为这是一项漫长而艰巨的任务,国际社会离不开美国的领导,更离不开国际社会的一致努力。如果拜登政府能够弥合各方的分歧,国际社会将在全球治理方面取得更多进展。

发布时间:2022年05月17日 来源时间:2022年05月17日
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