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CNAS:美国制裁俄罗斯的新思路

作者:   来源:IPP评论  已有 825人浏览 字体放大  字体缩小

导读

华盛顿有重要影响力的智库“新美国安全中心”(CNAS,the Center for a New American Security)日前刊发研究报告(CNAS Transatlantic Forum on Russia),指出美国制裁俄罗斯的新思路。随着普京宣布承认乌克兰东部的“顿涅茨克人民共和国”和“卢甘斯克人民共和国”,美国与俄罗斯建立稳定、有未来的关系的时代已经结束。“新美国安全中心”的研究基于美方的国家利益认为,美国需要一种新的、更积极主动的制裁方法。以下是本报告的中文翻译稿,请读者批判阅读。

俄罗斯已适应了现有制裁

制裁是美国跨大西洋对俄政策的重要支柱。2014年,俄罗斯占领克里米亚后,美国和欧盟对其实施制裁。跨大西洋制裁是对突发危机的应急措施,是一种暂时的警告,提醒俄罗斯违反了国际法,通过向俄方施压,要求其结束军事侵略并恢复乌克兰的领土完整。

过去八年中,俄罗斯与西方正处于新的对抗性关系,对俄的跨大西洋制裁显然不处于过渡阶段。拜登政府已明确表示,制裁措施表明美方的对俄态度。

拜登就职不到三个月,便发布了第14024号行政命令:针对俄罗斯联邦政府牵头的外国活动进行经济封锁。这一政令大大扩展了制裁法律框架,并阐明了用于解决俄罗斯活动的制裁方式。俄罗斯在乌克兰边境进行军事集结后,制裁一直是美国及其盟国阻止俄罗斯的核心举措。

美国和欧盟在对俄政策中普遍采取制裁,但其有效性仍存在争议。一方面,制裁导致俄罗斯经济增长放缓,俄方无法获得国防工业需要的零部件。但即使面对制裁,俄方仍继续努力削弱美国和欧洲的世界影响力,破坏它们的民主制度,发动军队恐吓甚至入侵乌克兰。

然而俄方已适应了如今的制裁措施,在国内发展受西方限制的产业。为应对美方制裁,俄罗斯制定一项新的进口替代政策,成立新的发达农业部门,超过美国成为世界上最大的粮食出口国。经历了美方近十年的经济制裁,俄罗斯如今的现金储备却比历史上任何时候都要高。以下因素是限制对俄制裁效力的分析。

制裁是零碎的。制裁虽然是跨大西洋对俄政策的核心部分,但缺乏总体战略框架。八年来,俄罗斯每次作出新行动后,制裁方式才以零碎的、临时的方式积累起来。当俄方做出美国或欧洲反对的事情时,制裁像是下意识的、沉默的反应,无法形成整体战略。

缺乏统一的战略框架导致政策脱节,目前措施的目的各不相同,而非共同实现目标。拜登政府已采取初步措施解决这个问题:第14024政令建立了对俄综合制裁的基础设施,在理论上提供了更精简的法律基础。然而,拜登政府尚未采取具体行动或声明来跟进行政命令,以实现新战略。

跨大西洋政策的执行存在惰性。制裁实施以来,为摆脱限制,俄方并非根据美国和欧洲的要求,而是在跨大西洋国家埋下分歧。欧盟制裁要求全票通过,俄方便试图在欧洲国家之间造成分歧。2014年后几年内,欧盟定期的续约投票持续充满不确定性。庆幸的是,欧盟保持着跨大西洋的统一。

共同制裁虽能维持,但力度还不够强大。随着时间的推移,美国和欧洲无法实施更严厉的制裁。欧盟对其制裁政策进行了细微调整,但自乌克兰危机爆发的第一年以来,仍没有任何强有力的新制裁。

美国方面,主要是2017年通过了《通过制裁反击美国对手法案》,2018年3月针对英国发生的诺维乔克中毒事件,加大了制裁力度。但过去八年,华盛顿采取的行动都比不上2014年最初制定的制裁措施。

拜登政府正着力重建与欧洲的密切关系。但迄今为止,拜登政府在2021年4月采取的最显著的对俄制裁行动是单方面的。2021年底,俄罗斯在乌克兰边境集结超过100,000名士兵之前,跨大西洋对俄制裁的讨论主要围绕北溪2号管道的分歧。俄罗斯军事集结过程中,美国和欧洲之间已经进行了广泛的磋商,如若俄罗斯的行动升级,如何维持协调还有待观察。

制裁的目标及其作用机制仍不明确。最初,美国和欧洲是用制裁化解2014年乌克兰危机。然而,随着时间的推移,这些制裁延伸到俄罗斯其他行为,例如侵犯人权、网络入侵和干预美国选举。

制裁并不是实现所有目标的灵丹妙药。政策制定者可以指出每项新制裁的实际触发要素,及其所积累的影响,但俄方只将其视为单一阻碍。制裁已经失去了意义,俄罗斯官员甚至不指望未来几年重大制裁会放松。此外,现有的制裁没有解除机制,俄方也失去了改变行为的动机。许多俄罗斯行为者认为,即使他们改变某些行为,制裁也不太可能取消。

同样,关于如何最可能改变俄方的行为,政策制定者也没有达成一致。一些制裁通过对俄罗斯国有企业施压,例如俄罗斯银行、能源公司和国防公司等,进而对俄罗斯经济造成压力。制裁支持者认为,对俄罗斯施加宏观经济压力能有效改变俄罗斯决策。

其他针对官员的寡头制裁,特别是与普京有密切关系的官员,是为了破俄罗斯的核心圈子。这类措施的支持者认为,制造莫斯科精英之间的分歧能改变俄罗斯政策。目前的证据表明,寡头制裁只会使他们更加依赖克里姆林宫。美国和欧洲都适度地采取这两种方法:对寡头实施适度的部门制裁和有限制裁。美方和欧盟若能就最有效的行动机制达成共识,对俄制裁制度将能进一步推进。

跨大西洋集团的共同利益和分歧点

2014-2015年是跨大西洋对俄制裁合作的鼎盛时期。乌克兰危机第一年,美国和欧洲对俄罗斯金融服务、能源和国防领域的主要国有企业实施制裁,并针对普京核心圈子中的部分个人实施制裁。制裁是小范围的,但具有影响力,它们说服俄罗斯同意了恢复乌克兰主权和领土完整的明斯克协议。

至此,美国和欧洲未能采取更强有力的协调制裁措施,遏制俄方破坏稳定的行动。尽管核心利益一致,美国和欧洲在对俄制裁问题上存在重要分歧。美国和欧洲都关注跨大西洋凝聚力。在制裁问题上,美国和欧洲都不希望团结破裂。

如果普京成功分裂了跨大西洋组织,严重的安全和政治问题将出现。美国可能会停止与欧盟合作,转向单边的对俄政策,既不有效,也未考虑欧洲利益。尽管希望团结一致,但美方愈发意识到,不应该因为欧洲的不作为而淡化对俄罗斯侵略的反应。

美国正面临着巨大的压力,即使欧盟反对,也要对俄罗斯未来扩大侵略的行为做出坚决回应。美国表示,愿意采取过去不曾使用的经济措施,如果美方未能贯彻执行,则会造成信誉风险。美国努力拉拢盟友,必须承担制裁方面的重任,而欧洲只需避免与美方背道而驰即可。

美国和欧洲都担忧过度依赖制裁。美国和欧洲都看到了制裁的效力,但他们希望制裁不是唯一工具。担心过度依赖制裁,拜登政府采取了更加明智的对俄制裁措施,承认了制裁在改变俄罗斯行为方面具有局限性。

拜登政府还注意到制裁对美国企业的影响:人们越来越关注反腐败等弹性措施,削弱了俄罗斯部分的影响。欧盟的不作为则暴露出更多问题。美国和欧洲共同努力才能创造共同利益,确定哪些领域的对俄政策适合制裁,哪些领域适合其他治国手段。

美国和欧洲在制裁的经济影响上存在分歧。与欧洲相比,美国更倾向对部门制裁和其他损害俄罗斯经济的措施。2021年4月,拜登政府在对俄罗斯主权债务实施限制时,采取了单方面行动。然而,一些欧盟成员国则倾向于在能源、银行和保险等关键领域对俄罗斯经济施压。

欧盟成员国更关注经济溢出效应和长期维持制裁的能力。这种担忧迫使跨大西洋政策制定者采取了一条艰难的路线:一方面,注重保持美欧团结;另一方面,考虑到经济成本,美国和欧洲可以联合实施较低标准的制裁类型。部分欧洲成员国与俄罗斯有着紧密商业联系,不太希望对俄采取广泛的经济措施,限制了对俄的制裁政策。

美国智库的制裁建议

制裁应在美国和欧洲对俄政策中发挥重要作用。但制裁的弊端便是,如果是对危机的应激反应,它的说服力较低,甚至弄巧成拙。跨大西洋集团需要与俄罗斯长期对抗,领导人必须推进更广泛的战略目标。先制裁后策略是本末倒置,有效制裁政策的第一步是确定制裁的目标。为推进对俄制裁的战略合理方法,跨大西洋俄罗斯论坛提出以下建议:

1、继续加强协调,寻求高层战略目标上的统一,同时接受美国和欧洲制裁制度的差异。

美国和欧洲若共同行动,制裁效果最大。通过外交保持对俄制裁的一致,就制裁选项进行定期磋商,共享可提供的敏感信息。此类磋商应针对战略目标和详细的制裁措施。诚然,跨大西洋制裁政策的完美统一是不可能的,无需抱有希望。美国和欧洲应承认,美方或欧盟有时会被迫单方面采取行动,而有时也会一致行动,但实施的制裁措施不尽相同。不必引起恐慌,这是协调长期一致政策不可避免的地方。

最重要的是,美国和欧洲都有备而来,在主旨上保持一致并积极沟通,不应该刻意完美。细节上的分歧将会完全妨碍采取制裁行动,对俄政策会变得又慢又肤浅。因此,跨大西洋对俄政策的外交谈判中应该重在磋商,采取灵活行动,而非正式程序。在审议中,政策制定者还应注重维持美欧经济利益之间公平的竞争环境。

此外,关于减少部分欧盟成员国对俄的依赖,跨大西洋伙伴应展开讨论。实施制裁还有一个限制因素,美国和部分欧盟成员国对俄罗斯风险暴露的看法不同。美国和欧洲应弄清这些经济联系是什么,一致努力采取战略性协调,寻找美国可以帮助欧洲解决与俄罗斯的经济联系的方法。

2、利用制裁进行威慑,抵御俄罗斯对选举的持续干扰。

短期内,通过制裁令俄罗斯做出重大政策让步是极不可能的。未来几年,向俄罗斯施加制裁压力,以达成重大外交协议或许不太可能取得成功。相反,美欧应提出具有前瞻性的新制裁措施,从而影响俄罗斯的政策。换句话说,寻求利用制裁来进行威慑。

2021年末,俄罗斯在乌克兰的边界集结军队,拜登政府就做出了一连串动作。美国与欧洲盟友举行了多次高层技术对话,制定一系列制裁措施,如果普京对乌克兰发动军事进攻,制裁即刻实施。

这种制裁威胁是否会阻止俄罗斯进攻乌克兰尚不清楚,但它提供了震慑制裁的模式,美国和欧洲也应将其应用于对俄关系的其他领域。拜登政府及其欧洲盟友应以这种模式为基础,阻止俄罗斯其他形式的破坏稳定行动。最紧迫的是,大部分民主机构首选制裁政策,跨大西洋伙伴应共同阻止俄罗斯对其攻击。迄今为止,美欧未能一致回应俄罗斯对民主的持续攻击。跨大西洋伙伴若不做出回应,这种攻击将继续。

第一步,美欧必须一致明确引发新制裁的触发因素和警告红线。

其次,美欧还必须一致通过,若俄罗斯越过红线,他们将实施哪类制裁,采取必要的官僚步骤,以便短时间内推出这些制裁。第三,他们必须制定判定俄罗斯越过红线的程序,并达成共识。最后,他们必须公开声明或移交高级外交渠道,将这些红线传达给俄方。

类似北约第5条的条款,美欧应指出,对任何美国或欧盟民主选举的干预,都将招致强有力的多边制裁。

建立触发制裁的门槛,并不代表美国和欧盟可以接受俄罗斯所有未触碰底线的行动。相反,跨大西洋集团必须着手应对,对俄罗斯最恶劣的行动实施制裁,同时开发其他方式来应对俄罗斯低于既定门槛的行动。若俄方越过他们的红线,美国和欧洲必须准备好实施强有力的制裁。一项有意义的、得到盟友协商认可的新制裁,才有可能实现威慑。

3、近期制裁的重点是破坏腐败的俄罗斯官僚网络。

制裁通常是改变行为的工具。这意味着,新制裁的威胁下,为了解除制裁,政府会改变其政策。这一效果并不明显,但制裁还可以达到更直接的目的:阻止当地政府正从事的破坏稳定的行动。例如,对朝鲜的制裁不只是限制其核计划,他们还试图复杂化朝鲜核武库的发展。

美欧应使用类似方式对俄罗斯的破坏性活动采取制裁,包括其腐败、虚假信息和网络犯罪等行为。这方面,拜登政府已取得初步成功,美国对一俄罗斯加密货币交易所实施制裁,控诉该交易所涉嫌为勒索软件的非法支付提供便利。

跨大西洋集团近期聚焦于破坏俄罗斯腐败的制裁。俄罗斯的恶劣行为者正被广泛认可,他们滥用西方金融体系、法治和可靠的资产市场,而西方政府仍怯于回击。这些证据可以作为西方一致打击俄罗斯非法金融活动的基础。金融服务业对制裁的反应之快,美国及其盟友应付诸金融力量,打击滥用西方金融体系、支持其腐败和破坏稳定的个人和公司。

除了制裁之外,美国政府还应考虑其他金融工具,例如利用财政部公告针对虚拟专用网络、虚拟主机和数字服务提供商等实体。这类产品的供应商便利了洗钱和其他政治干预计划,而制裁之外的金融手段将能阻止金融服务公司与这些参与者接触。这些措施可能不会改变这些个人和公司的行为,但会提高金融违法行为的成本。

4、制裁其他俄罗斯寡头及其家庭成员

破坏俄罗斯腐败网络的关键,是扩大美国对俄罗斯官员的制裁,覆盖更多俄罗斯寡头。欧盟也应采取类似措施,抵御俄罗斯腐败官员进入美欧经济金融体系。美方应该加强全球马格尼茨基制裁制度,强化“7031(c)”权力的使用,拒绝向国外的腐败官员发放签证。

美国、英国和欧盟应采取行动,扩大针对的个人范围,延伸到寡头的家庭成员和附属机构。因父母的行为而惩罚儿童并不是常态,但在许多情况下,寡头的子女和配偶可能正积极参与腐败。他们对腐败官员的家庭成员施压,限制他们的子女和配偶在别国购物或上大学,利用家庭关系的影响来增加此类制裁的压力。短期内,俄方不太可能受此类制裁影响,但它能起到震慑作用。

5、阐明哪些制裁已提上日程,哪些尚未开始

美国和欧洲虽不太可能与俄罗斯达成重大交易,但他们之间有机会实现有限的外交协议。部分交易可能需要暂时免除某些制裁,例如,若俄方需有序执行明斯克协议,美欧就应提供一定程度的制裁减免。

然而,要实施这样的救济提议,美国和欧洲必须首先一致明确放松制裁。然而,有些制裁具有战略意义,未来几年不太可能改变,例如对俄罗斯国防部门的制裁。即使俄罗斯要执行明斯克协议,美欧都不会违背利益,帮助发展俄罗斯军工联合体。但并非所有制裁都如此,美国和欧洲官员应该明确,未来外交谈判中可以提出的救济方案。

6、继续使用非制裁工具来削弱俄罗斯破坏性行动的影响。

跨大西洋合作伙伴深知,仅靠制裁不太可能改变俄方计划。制裁还应辅以其他可能影响俄方的经济措施,减轻其行动影响,尤其是普京政权的腐败。例如,有证据显示,美国外国投资委员会在审查所有外国投资时,严格审查俄罗斯在美欧的投资,有效保护了国家安全。

此外,为应对全球技术格局的变化,亟需更新大西洋两岸的出口管制法规,包括新兴和颠覆性技术及其对人权的影响。美国金融体系中的特拉华州、英国金融体系中的英属维尔京群岛和开曼群岛是俄罗斯非法金融渠道的主要渠道,因此,打击洗钱也将是一个很好的开端。

结论

制裁仍将是美国和欧盟对俄政策的重要组成部分。基于与跨大西洋两岸专家的磋商,本备忘录就如何提高制裁效力提出了建议。优先行使威慑的制裁措施,制止俄罗斯的行动。这种制裁显然有其局限性,在普京掌权期间改变俄方的行为十分困难。因此,美欧必须优先考虑增强自身的弹性,减轻俄罗斯行动的影响。

本文作者,Edward Fishman(爱德华·菲什曼),Andrea Kendall-Taylor(安德里亚·肯德尔·泰勒),Angela Stent(安吉拉·斯坦特)。

本文译者,田雪琪。

发布时间:2022年02月25日 来源时间:2022年02月23日
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