小i导读

为了增进对美国智库动向及美国战略界对华政策思想脉络的追踪，小i整理了美国布鲁金斯学会发布的题为《美国对华政策的未来——对拜登政府的建议》系列长篇报告。该系列报告向拜登政府提出了系统性对华政策建议，分为总报告和17篇分报告，内容涵盖美对华政策“双边外交与盟友合作”、“亚太安全与中美安全”及“经济、技术与法治”三大主要领域，具体包括经贸关系、同盟政策、地缘政治、高新技术、数据安全及气候政策等议题，翻译此报告意义在于明晰拜登政府对华政策走向，做到知己知彼，更理性地展望中美关系发展。该报告仅代表作者观点，请读者批判阅读。

报告将分三期连载，第一期内容为报告前言、目录部分和北京大学中外人文交流研究基地博士后研究员张小庆对该报告的评论(可点击回顾)。本期为第二期，内容为导言及“双边外交与盟友合作”系列内容提要。

01 导言

应对中国挑战：战略竞争对手而非敌人

布鲁金斯学会约翰·桑顿中国中心高级研究员杰夫·贝德(Jeff Bader)

中国迅速崛起为大国，很快就会使美国拥有一个势均力敌的竞争对手。美国面临的挑战将是如何在新出现的战略竞争中投射和捍卫其政治、经济、军事、技术利益，同时又不寻求与中国“脱钩”，直至形成新冷战。中国的挑战是不可否认的。它正在成为世界最大经济体的路上，在对经济和军事全球领导地位至关重要的技术平台创新方面与美国展开竞争，扩充军力。中国在西太平洋地区制衡美国，并在一些多边机构和标准制定机构发挥决定性影响力。美国和中国之间的意识形态分歧加剧了它们的对抗，但大多数问题都是大国竞争中固有的。在处理这些问题时，不必因系统性分歧而妖魔化中国。

虽然中国看起来像个庞然大物，但它也有自身局限。

美国应对中国挑战的主要任务是，保持美国在技术平台创新方面的历史优势，建立多边联盟以规范中国在国际中的行为，重建美国破碎的政治、经济和社会基础，重新定位中国的国际领导地位。虽然与中国的战略竞争将是近期的总体框架，但把中国当作敌人有悖于美国利益。在一些跨国问题上，美中合作至关重要，比如气候变化、核不扩散、公共卫生和抗击流行病，以及缓解地区热点的紧张局势。美国的敌意将得到下一代中国人的报复，他们直到最近还对美国持积极看法。美国不应在外交、科学、学生交流与合作、经济保护主义等方面与中国展开逐底竞争。作为一个开放的社会，美国不应寻求也不可能赢得这种竞争。

02 “双边外交与盟友合作”系列内容提要

设计一个与中国打交道的新外交框架

布鲁金斯学会约翰·桑顿中国中心研究员何瑞恩(Ryan Hass),

迈克尔·阿玛克斯特(Michael H. Armacost)

近年来，美国和中国之间外交活动的强度发生了变化。这种拉锯不利于美国处理与中国的复杂关系——这种关系中，除了深刻的相互依赖和共同挑战外，还存在着尖锐的对抗。

美中关系的现状并不支持回到奥巴马政府对华政策所特有的直接外交状态。我们没有理由相信，在当前情况下，如此重视对华外交的天平会让美国在亚洲或全球占据更有利的地位。

同样，在特朗普政府执政期间，缺乏对话成果、两国关系急剧恶化，表明恶意忽视并不是一种有利可图的外交姿态。下届政府需要在这两极之间找到一个持久的中间点，支持美国在国内外的当务之急。

与中国开展直接外交的目的是影响中国如何确定和追求自己的利益，敦促中国为应对两国面临的挑战贡献自己应有的一份力量，阐明美国最优先考虑和关切的问题，并减少意外冲突的风险。这种做法要持久，就需反映美国公众对中国的看法以及美国盟友和伙伴对中国的担忧。

为了取得这样的平衡，下届政府可以从采取渐进的方式恢复与北京的对话渠道开始，这不仅是为了让盟友和伙伴相信，华盛顿把恢复与它们的关系作为头等大事来优先考虑，而且也是为了向北京表明，美国将把重点放在推进明确的目标和利用实质内容来推动有关接触的决策上。中美高层间有必要发展一种高效的领导层关系。要使领导层一级的互动产生最大的效果，就必须推动这种互动，并通过内阁和内阁以下一级就关系中的具体优先问题进行的对话获得信息。

与欧洲盟友合作

波特·斯图尔特宪法学教授、耶鲁大学法学院蔡中曾中国中心主任葛维宝(Paul Gewirtz)

美国外交政策专家普遍认为，通过“与盟友合作”而不是像特朗普政府的单边行动，美国在与中国打交道时将拥有更多影响力。然而，新政府要想就这一重要想法采取行动，就必须确定可以进行有效合作的优先政策领域和具体问题，还必须制定实现这一结果的外交战略。本文确定了在中国问题上进行跨大西洋合作的5个有希望的优先领域：（1）经济问题，（2）技术问题，（3）人权，（4）重振国际体系，（5）气候变化。

但与欧洲盟友合作制定共同的、协调一致的对华政策并非易事。尽管欧洲内部的趋势显然是对中国采取更强硬的态度，但我们所认为的利益和目前的政策在重要方面存在分歧，欧洲对中国的基本态度比美国目前的做法更多层次并且细致入微。在经济方面，欧洲对中国的经济依赖超过了美国，尽管欧洲正日益抵制中国的经济政策;此外，欧洲和美国本身也是强硬的经济竞争对手。欧洲也不像美国那样把重点放在亚太地区的地缘政治和国家安全问题上。欧洲在气候变化等领域与中国展开了密切合作，同时在其他领域采取了更强硬的立场，而美国目前已经放弃了与中国的大部分合作。除了美国和欧洲目前的对华政策存在分歧之外，在特朗普政府执政4年后，欧洲人对美国极度不信任。

对美国新政府来说，与欧洲制定一项更具合作性的对华政策，必须与在外交上与我们的欧洲盟友和欧盟恢复信任的更广泛和密集的行动相适应。恢复欧洲的信任需要时间和熟练的外交手段，甚至需要对“美国领导地位”的含义有新理解。但是，如果决策者能够在应对全球挑战方面展开强有力地跨大西洋合作，那么美国将受益匪浅——这在任何方面都不亚于单独中国采取政策。

制定新的美国对华方针

布鲁金斯学会约翰·桑顿中国中心非常驻高级研究员、哥伦比亚大学中国与世界方案教授兼主任柯庆生(Thomas J. Christensen)

纵观历史，共同的威胁使得关系原本紧张甚至充满敌意的国家能够合作：想想20世纪40年代初美国和苏联结盟对付希特勒;或者20世纪60年代和70年代美苏联手在全世界消灭天花病毒;又或者美国和中华人民共和国在70年代和80年代结盟对付苏联。COVID-19流行病是典型的共同威胁。但这一流行病非但没有促进北京与华盛顿之间的合作，反而通过互相公开羞辱、小打小闹和基本上毫无根据的指责而加剧了敌意，而且就特朗普政府而言，总统还采用了种族煽动的标签。此外，美国还攻击并撤销了世界卫生组织(WHO)的经费，该组织是一个重要的多边组织，可以促进美中合作，最大限度地发挥这种合作在世界各地的效用。最后，美国允许公开依赖外国供应——尤其是中国供应的医疗个人防护设备，包括医用口罩——来加剧此前对国际贸易和全球化的严重不信任。

未能抓住这一合作机遇已经在这场危机中加重了中美两国人民的痛苦。如果这种失败持续到2021年，那么一场更大的灾难可能会发生在世界其他地区，尤其是南半球。这一流行病及其造成的全球衰退将对发展中国家的健康和经济造成严重影响。如果华盛顿和北京未能合作降低非洲、拉美和亚洲的健康和经济代价，这将损害两国的外交声誉。如果华盛顿继续充当在这一流行病问题上进行双边和多边合作的主要障碍，而北京采取单边行动并与多边机构接触，而美国在这些机构中又基本不存在，那么美国在与中国进行的更广泛的战略竞争中的外交地位就会遭到不必要的削弱。最后，如果美国试图通过笨拙的保护主义措施来解决其对重要制成品进口的依赖，华盛顿将通过美国退出《跨太平洋伙伴关系协定》、无视世贸组织的规则和攻击世贸组织的裁决机构，加剧过去4年中对国际经济合作的损害。

重启中美气候接触

布鲁金斯学会能源安全和气候倡议高级研究员托德·斯特恩(Todd Stern)

美中关系的恶化使双方在气候变化问题上合作的能力复杂化，但这种重新开始的接触至关重要。恢复气候协调既取决于总体关系中竞争与合作的结合，也取决于两国准备大大加强气候行动的程度。当选总统拜登明确表示，他致力于让美国走上一条到2050年实现零排放的道路。中国在清洁能源转型方面的记录好坏参半——中国是全球可再生能源领域的领先者，但仍在国内外加大煤炭消费。拜登需要向中国表明，气候变化对他的国家安全愿景至关重要，如果中美两国准备采取积极的气候行动，那就会面临共同的机遇。与此同时，美国将需要部署额外的工具，与欧洲和其他盟友密切合作，以表明任何不真正承认气候必要性的做法都是不可接受的。

在奥巴马执政期间，中美气候关系是全球进展的核心，最终达成了《巴黎气候协定》。从2009年2月克林顿国务卿首次访华，到2009年3月我与中国外长解振华的首次会晤，政府立即开始发展这种关系，我在那次会晤中提出，通过克里建立一个新的中美气候变化工作组，努力使气候问题成为通常令人担忧的中美关系中的一个积极支柱。奥巴马总统和习近平主席2014年11月在北京发表历史性的联合声明，一年后又签署了《巴黎协定》。我们合作的性质从来不是一帆风顺的;2015年，解部长和我仍在巴黎战斗到最后两天。但双方逐渐认识到，随着时间的推移，最终会达成协议。

当然，唐纳德·特朗普停止了中美气候接触。拜登上任后，与中国再次有效合作应对气候变化将至关重要，因为鉴于我们的规模——2019年中国占全球温室气体排放的27%，美国占13%——我们的影响力、我们榜样的力量，如果我们两国不全力应对，就根本没有办法遏制全球气候变化。然而，鉴于中美总体关系的恶化和气候变化挑战的不断变化，恢复我们的气候合作将会是一项了不起的成就。

来源：布鲁金斯学会、参考消息智库