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CNAS:美国如何使用胁迫性经济治国方略?

作者:   来源:上海美国研究  已有 993人浏览 字体放大  字体缩小

报告摘要如下:

过去十年,美国胁迫性经济工具呈爆炸式增长。在小布什和奥巴马时期,胁迫性经济工具的创新主要(尽管不完全)集中在制裁领域。在特朗普政府的领导下,美国不仅继续扩大制裁的使用范围,还更新和加强了其他胁迫性经济工具,包括出台新的出口管制措施、限制外国投资、征收关税、禁用外国应用程序以及采取其他进口限制措施。

当前美国主要使用的胁迫性经济工具

·关税。特朗普时期,美国出于贸易和国家安全目的使用关税的次数已飙升至数十年未见的水平。目前,美国对中国输美商品平均征收19%的关税,较特朗普上任前增加了16%。特朗普政府以国家安全为由对自多数国家进口的钢和铝产品加征关税,美商务部还调查了汽车、铀、海绵钛、移动式起重机以及其他产品的进口是否会损害美国国家安全。

·制裁。在过去十年中,特别是最近几年,美国稳步加大了对制裁的使用。除了为限制美国与目标公司和国家开展贸易而施加制裁之外,美国还大力加强了次级制裁,即为限制同与美国个人或公司没有关联的外国公司进行贸易而施加制裁,这些制裁在盟国中引起了极大的争议。此外,最近采取的扩大美国初级制裁范围的举措,意味着即使是初级制裁也获得了更大的治外法权。

·出口管制。自冷战初期以来,美国一直利用出口管制来限制对手获得军事技术和军民两用物品。在过去几年里,出口管制成为华盛顿首选的政策工具。美国的出口管制既针对跨国公司,也针对各类产品和技术的贸易。此外,美国国家安全委员会已明确表示,人工智能等技术被视为战略性技术,应限制出口。

·其他进口限制。过去几年,出于国家安全考虑,美国开始实施有针对性的进口限制。特朗普政府禁止在美国使用中国华为和中兴的设备,并宣布了一些措施,使美商务部能够限制一系列信息和通信技术产品和服务的进口或使用。新冠疫情引发了两党对美国供应链安全的担忧,因此,政策制定者正考虑进一步限制某些产品的进口,以促进回流并提高供应链的安全性。

·对入境投资的审查。2018年,美国国会通过法案大幅扩大了美国外国投资委员会(CFIUS)的权限,赋予其更大的权力来审查少数股权投资,并扩大了需审查的投资类型的范围。CFIUS不仅在审查潜在投资方面变得更加强势,还大幅扩大了工作范围,对此前未提交委员会但已经完成的投资进行审查,在许多公开案例中要求撤资或采取其他缓解措施。

使用胁迫性经济治国方略的发展趋势

美国越来越多地使用胁迫性经济治国方略反映了一系列因素。首先,美国面临的国际挑战增多。与此同时,胁迫性经济手段的扩大使用也反映了对这些措施的效用和效力的理解正在改变。这些措施的相对成功促成了一种广泛的两党共识,即胁迫性经济治国方略是一种有吸引力和有效的政策工具,而这反过来又促进了这些工具的使用。

外交对实施胁迫性经济措施至关重要,但也需要领导人做出艰难的选择。美国胁迫性经济措施长期以来造成了与盟国的紧张关系,但这并没有阻止它们在其他与美国有共同政策目标的领域进行合作。俄罗斯等国近年来的行动让许多美国的伙伴和盟友更愿意与美国一起采取遏制措施。在某些情况下,如果无法拉拢盟友,美国可能需要做出艰难的选择,单方面采取行动。

阐明政策目标具有挑战性,但至关重要。传达胁迫性经济措施的明确目标极为重要,能使决策者能够将胁迫性经济措施用作有效的外交谈判筹码,要求目标实体改变特定行为,还能更好地使利益相关者(如商界)遵从胁迫性经济措施。

但现实情况是,目标实体往往从事一系列恶意活动,而华盛顿的政策和政治动态导致其很难为个别胁迫性经济措施设定明确的目标。未来的美国政策制定者可能会发现,为美国的胁迫性经济措施设定明确的目标说起来容易做起来难,而且可能不得不为此投入大量政治资本。当胁迫性经济措施确实能达到多重目的时,政策制定者应该阐明预期以及取消部分或全部措施的条件。

胁迫性经济措施的代价正在上升。随着美国越来越多地使用胁迫性经济措施,并将重点放在更大的金融实体和经济体身上,为之付出的代价已经上升。据估计,特朗普政府自2017年以来征收的关税每年约造成600亿美元的损失。在美国对华为实施限制措施之前,华为每年从美国公司购买约110亿美元的产品,如今该数字变为零。一份针对特朗普钢铁关税的独立评估指出,每挽救或创造一个就业岗位,美国消费者和企业就要付出90万美元的代价。

政策制定界面临的挑战是,适当地校准预测和衡量胁迫性政策经济成本的能力,并将这种能力制度化。在美国继续对俄罗斯和中国等重要经济目标使用胁迫性经济措施的情况下,决策者需要寻求政府内部和外部资源,提高其衡量此类措施的潜在成本的能力。

专家们对胁迫性经济治国方略的有效性意见不一。近年来,美国已经证明其胁迫性经济工具能够给目标实体造成巨大打击。然而,就实现预期的结果而言,使用胁迫性经济措施的记录无疑是好坏参半。针对朝鲜、委内瑞拉、叙利亚和俄罗斯的施压行动尚未说服这些国家向美国做出重大政策让步。

拒绝向对手或竞争对手提供资源,即使无法说服其改变行为,也会削弱其地位,也可以成为一种强烈的谴责信号,有助于加强规则和阻止恶意活动,还能增强美国的防御。考虑到不断上升的成本,以及美国经济胁迫可能导致与盟国关系紧张,决策者必须清醒地认识到成功的可能性有多大,并定期评估胁迫性经济措施是否真的实现了他们所宣称的目标。

中国可能会给美国几十年来的胁迫性经济治国方略带来最复杂的挑战。中国庞大的经济规模使美国获得盟友和伙伴的合作变得更加重要,但也涉及了更多经济利害关系。中国是世界上最大的一些银行和公司的所在地,是美国公司的重要供应国和市场,因此对中国采取胁迫性经济措施的附带成本有可能是巨大的。对美国的盟友和伙伴(尤其是亚洲的盟友和伙伴)来说,中国甚至更为重要。从长远来看,相较于美国经济胁迫的其他目标,中国可能更有能力降低对美国关键筹码的依赖。在应对气候变化和未来大流行病等全球性集体威胁的重要多边努力中,中国也必然会有一席之地。因此,政策制定者需要仔细进行评估。

总之,美国政策制定者显然将继续积极使用胁迫性经济工具。但经验表明,使用胁迫性经济工具需要谨慎。如果新一届政府和国会的政策制定者花至少同样多的精力关注积极的经济工具,包括国内经济复兴、国际金融和发展激励措施以及积极的贸易工具等,将有助于形成一个平衡并有效的经济工具包。

本文编译自新美国安全中心网站报告America’s Use of Coercive Economic Statecraft。译者:沈凯麒

发布时间:2020年12月28日 来源时间:2020年12月28日
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