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兰德: 美国军事实力与自身野心的差距

作者:张月亭/译   来源:微信公众号IPP评论  已有 218人浏览 字体放大  字体缩小
  美国兰德公司最近发布了题为《美国战略目标与资源的不匹配》的报告,声称:《国家军事战略》(NDS)指出了美国与中国和俄罗斯的长期战略竞争,将在美国国家安全和美国国防部占据中心和主导的地位;但不幸的是,军队并没有对NDS给予充分的支持,从而造成了战略与资源间的缺口。 对此,该报告将会:(1)辨认出美国安全政策及军事实力的差距;(2)试图构造一个能够优先资源分配的系统;(3)识别出能够减少敌手机会的近期军事投资、技术革新,以及新的地缘政治能动性及概念的组合。
  摘  要
  2018年的《国家军事战略》(NDS)指出了美国与中国和俄罗斯的长期战略竞争,将在美国国家安全和美国国防部占据中心和主导的地位。在指示国防部保护国家避免来自欧洲、印度太平洋,以及中东的威胁的同时,NDS指出了国防部应能应对朝鲜和伊朗问题以及击溃恐怖分子对美国的威胁。国防部必须能做到“能击败来自大国的侵略,威慑住世界各地的机会主义,和打断紧急的恐怖分子袭击”。总而言之,美国总统巴拉克·奥巴马政府最终的《四年防务评估报告》(Quadrennial Defense Review)仅要求军队能够击溃地区性侵略和阻挠其他区域的第二侵略者,但2018年的NDS对军队提出了更高的要求。为了能够达到这些要求,NDS要求美军能够提高其致命性,加强联盟国之间的合作以及吸引新的军事合作对象,以及改革国防部使其具有更强的操作力和承受力。
  不幸的是,军队并没有对NDS给予充分的支持,从而造成了战略与资源间的缺口。根据国防战略委员会 (NDSCommission),“美国的国家安全及稳定正在遭受前所未有的威胁,而美国的军事——这个国家全球影响力和国土安全的支柱——正在萎缩。美国的竞争对手在诸多领域与前线中都在向美国发起挑战。但美国保卫自己、联盟国,以及合作国的能力却无法被保证。若无法做出及时的回应来弥补这些情况的话,后果将会长时间困扰美国”。
  这篇报告将会探寻2018年NDS增高的要求与实行这些政策所需要资源与实力之间值得注意的差距,从而能同时在全世界更成功地拉小这些间隙。这项研究将会尝试:1)辨认出美国安全政策及军事实力的差距;2)试图构造一个能够优先资源分配的系统;3)识别出能够减少敌手机会的近期军事投资、技术革新,以及新的地缘政治能动性及概念的组合。
  优先及反击威胁
  由于所有对于国家安全的威胁都是不同的,一个成功的防御性战略需要优先排列不同的威胁并且分配与其所对应的资源。表1是根据NDS鉴定的优先威胁和RAND分析出的全世界最严重的威胁所制定的威胁等级分化。
  一级优先
  保护美国国土安全以及人民是总统的宪法义务以及国防部的首要任务。目前来说,这些最严重的威胁来自于具有核武器的敌对国家,所以,通过拥有可靠及有效的核反击能力来威慑这些国家是目前美国国家安全的首要任务。这便需要更加现代化的美国核武器军火库及其输送系统,也就是核武器的“三大件”:轰炸机、陆基弹道导弹和潜艇发射导弹。
  其次,美国需要一个良好的弹道导弹防御来击败来自二级的核武器具备国(如朝鲜)的小规模洲际导弹袭击(如10个导弹)。
  最后,美国必须能够预先制止来自恐怖分子的攻击,尤其是来自拥有大规模杀伤性武器(WMD)恐怖分子的袭击。这将会要求持续且高强度的国际情报工作从而配合特别行动组截获境外武器和境内执法以便制止在境内的威胁。同时,为了应对有核武器的流氓国家(如朝鲜)瓦解的情况,美国军队也必须准备好争夺与保护核设施及武器。
  由于美国面对其他攻击方式(如生物武器或正在研发的网络威胁)正变得越来越脆弱,其他方面的国防投资将会愈加重要(类似于成立美国网络司令部以应对网络威胁)。
  因为这些投资将会保护美国的国土及人民安全,它们应该成为国防部的首要考虑对象,而其他优先级所包括的威胁将会由剩下的资金或由国会批给总统的资金来支持。
  二级优先
  不少的敌对国家都能够在美国得知或能够部署部队以作出回应之前发出攻击。这对于美国及其联盟与合作国来说是一个急需解决的问题。俄罗斯能够在美国及北约联盟做出反应之前占领波罗的海的邻国;若如今与朝鲜稍有缓和的关系再次转为敌对,韩国的军队和民众(包括很多美国人民)在没有准备好的情况下将有可能面临来自朝鲜的炮击;若朝鲜的政权倒下,其拥有的核武器将有可能被恐怖组织偷窃和转移;最后,中国大陆有可能会在美国能够派遣足够的军队来保卫台湾之前向台湾进攻。
  美国总统特朗普目前保持了美国对于北约的第五条款的承诺,包括积极参与保卫波罗的海诸国(爱沙尼亚、拉脱维亚、立陶宛)。虽然美国及其北约同盟曾经派遣军队帮助威慑来自俄罗斯的进攻,但这些军队以及很快能抵达的后援军将会不足以阻挡一次紧急情况下的攻击。同时,俄罗斯的占领将会强制美国以及其同盟国做出以下选择:1)耗费巨额及人力资源做出反攻;2)用升级战争(包括至核战争)威胁俄罗斯并且做好为此负责的准备;3)诉诸和平。每一个选择都将会十分沉重,而前两个选项将有可能带来与装备精良的核国家的一场全面战争。
  目前为止,面对这些情况最好的选择是在此发生之前通过可信的军事实力威慑俄罗斯,而达到这样的效果需要美国能够在战前的短时间内将等同于在东欧的所有海陆空武装部队调动至波罗的海区域。前美国国防部长詹姆斯·马蒂斯(James Mattis)曾说过北约必须拥有在三十天之内能对防御者给予支援的三十个机械化部队、三十个战斗机中队及三十艘战舰才能击退一次侵略。目前为止,虽然同盟们应该开始重建他们的军事能力从而分担他们那部分的责任,但大部分的军队都是由美国提供的。而若想有效地威慑住俄罗斯,必须有更高效的移动防空,增加火炮,更强的定位能力、更远程的对敌防空压制(SEAD)武器,以及新一代能摧毁俄罗斯的装甲、防空,以及军备的区域效应武器。
  尽管美国总统特朗普与朝鲜领导人金正恩在2018年6月12号的美朝峰会中会面,但朝鲜仍持续给美国与其联盟国带来四种潜在的危险。为此,美国军队将必须持续地作出反击,而美国的外交与其他相关工作也必须为其调整。首先,朝鲜如今具有了用核武器攻击韩国的的能力。由于缺少有效的军备控制条约,朝鲜有可能会研发出能够打击日本甚至美国的导弹。虽然现代化的美国核武器是足以威慑住这类型的攻击,但在这之上,在韩国地区设置有限的弹道导弹防御系统将会成为降低来自朝鲜的核攻击风险的最后一道防线。
  其次,朝鲜能够使用火炮攻击韩国领土,包括首尔以及其他城市。这将有可能成为朝鲜报复美国对其导弹研发打击的一种手段:假若现在的和解失效,朝鲜将有可能发起另一次洲际弹道导弹(ICBM)的测试。再比如说,由于在预测到韩国会进攻时,朝鲜很有可能会通过个人手机、网络,或是扩音器通知其人民,美国和韩国将会很难单单依靠反击用军力来击败朝鲜。朝鲜将有可能会用无止境的小型攻击或是直接制止反击军力使韩国让步。
  最终,美国将只能用与朝鲜军备及其军事工业成比例的核攻击或者发起地面攻击,从而清除朝鲜所有能打击到韩国的火炮。尽管地面攻击将会耗费巨大的人力以及军备,美国与韩国仍将其作为候选策略从而达成对朝鲜的威慑。但长远角度考虑,美国与韩国应开发持久的感应器以及区域效应武器以便在朝鲜的射击圈内任意点上都能够感应和攻击朝鲜的火炮。
  第三,来自朝鲜持续的掩护炮火将极有可能导致数十万甚至百万的市民从两韩间的非军事区(DMZ)甚至是首尔逃出,其中有大于二十万的美国人,包括美国军人的家属及其他执行公务的美国人。对此,美国应该加强警告、定位,及撤离这些市民的能力。
  第四,战争可能会使朝鲜的政权瓦解,造成政治及社会动荡或经济灾难,而它所拥有的核武器将极有可能被偷窃甚至扩散。美国对此应该与韩国、中国,及其他相关国家商讨从而联合抵制未来的核扩散。与此同时,美国应增强其情报量以加强其对核武器的辨识和追踪,且有相对应的军力能够寻找和截获这些核武器并保证其安全。
  中国大陆用军事力量胁迫台湾与其统一是二级威胁的最后一项。虽然近期来看中国大陆不太可能向台湾发起进攻,但是由于中国军事实力的显着提升以及美国军事基地地理位置距台湾较远,保护台湾将会变得越来越困难。对此,台湾必须承担起自我防守的最初几小时甚至几天的负担。而为了能够阻碍来自中国的空袭以及海上突击,支撑到美军支援的到来,台湾必须将其投资转移到陆基的“蓝色反介入和区域阻绝武器(Blue A2/AD)”导弹系统。美国应帮助台湾构筑这样的系统以及建立相对应的军队以及操作理念。当然,这个系统将含有多域理念及操作性,且能由台湾与美国共同操作。美国应投资于与其相对应的能力,如能够在中国防空所能及的区域外由轰炸机发射的远程反舰导弹,由此,美国将能够帮助台湾预估其所面临的危机以及掌握台湾在两岸关系中的激进程度。
  三级优先
  中国将有可能增加其对东南亚及西太平洋邻国的胁迫,包括菲律宾和日本。虽然这些国家大多都各自承担国家的防务,但美国可以帮助他们打造能够使用更广泛的反舰、防空,及地对地导弹系统的海陆空战力。这不仅会直接地加强这些国家的防卫能力,也将会给美国提供足够的时间及机会在危机去帮助他们。与此同时,美国也有其他改变地缘政治平衡的动机,比如:
  持续扩大的与合作国间的防务配合(日本、越南、新加坡、澳大利亚、新西兰、印度、印度尼西亚)
  重申美国对于钓鱼群岛归属美日安全协议的态度
  鼓励其他国家支持和遵循国际法,反对地区内对国际法的侵犯,如对航行自由的干涉
  对此地区给予表明态度、经济以及外交上的支持以便解决领土纠纷和建立行为准则,如东南亚联盟国家的行为准则(Association of Southeast Asian Nations (ASEAN) Code of Conduct)
  鼓励中国配合减少关系间的紧张感,发展解决位于印度太平洋(如台湾问题)冲突的渠道和程序
  虽然是在一个更小的规模上,伊朗将有可能成为大中东地区持续的问题制造者。在印度太平洋,美国应该帮助同盟与合作国发展他们的安全能力。
  暴力极端主义组织(Violent Extremist Organizations),包括伊斯兰国(ISIS)、基地组织(al-Qaeda)、塔利班及其联盟组织,将会持续对美国及联盟国造成威胁。美国将会考虑保持一定量的部队部署以应对这些可能发生的危险。在这其中最为关键的是找到一个美国及其同盟国可持续供应和承担的程度,且恰好足以威慑其他国家赞助这些暴力极端主义组织并停止他们的扩散和提高。将美国军队的作战部队转换为新的安全支援部队将有可能提高军队分配的效益。
  预算上的约束
  尽管美国希望最大程度地解决上述问题,但未来的预算能足以支持美国这么做的可能性微乎其微。国防部的基本预算从2017财年的约5100亿美元(若换算成2018年的美元价值则为5200亿美元)在2018财年增长到了5823亿美元。若想达到特朗普政府将美国核能力现代化的目标,且扩大和现代化常规军队,这个预算将会在2027财年达到6980亿美元(基于2018财年的美元价值)。在这9年期间,2018财年的预算与特朗普政府计划所需要的资金的总计差别将会高于5000亿美金。除此之外,海外应急行动(Overseas Contingency Operations (OCO))所需资金在2018财年为652亿美金,且在未来并不一定会减少。
  图S.1展示了这些目标分别的预估成本,计算中考虑了特朗普政府所提出的增强预算控制法(Budget Control Act (BCA))限制了至2027财年的可支配国防开支的因素。在图中,2018财年的2%实际增长将会给核武器现代化,以及常规军队的更新及扩大提供足够的资金,而3%的年度实际增长将能为OCO提供足够的资金支持(在OCO需要资金不会增长的前提下)。国防部长马蒂斯(Mattis)2018年4月在参议院的发言中,2018财年与2019年国防部预算在美国的国内生产总值(GDP)占3.1%,远远低于越战后的国防部预算所占据的美国GDP(5%)和1985年里根政府提升国防支出时其占据的美国GDP百分比(5.7%)。
  现代化投资
  美国国会将有可能同意增加拨款,但由于每年的资金都是不可预知的,直接假设国家会支持所有必要的支出且缩小方法与目的间的差距是不明智的。美国的核威慑及其支持反导弹的项目将会在现代化投资中占据最高的优先权。未来的预算将有可能无法支撑特朗普政府对于常规军队扩张与提升的计划。
  但为了完成二级优先中提到的各项任务,美国将会需要一些额外的资金投入。从最低的限度来讲,美国及在欧洲的北约军队将会需要更多的可移动火箭炮、新一代的区域效应武器,及足量的各类武器储备以支持漫长的与俄罗斯军队的战斗。除此之外,电子作战(Electronic Warfare)与短程防空能力的重建将会对于保护美国军队来说十分重要。想要提前击溃俄罗斯的防空能力,美国及其北约联盟应该开发更先进的定位系统、远程反辐射导弹和能够在对方的地对空导弹(surface-to-air missiles, SAMs)及其雷达移动之前打击他们的地对地火箭。
  美国军队将需要更小的踪迹、能躲过俄罗斯定位和摧毁的可移动的指挥控制节点,及在受到电子攻击的情况下与分散的各单位保持沟通的能力。若想加快短期内大量在欧洲的军队部署,除了轮换部署武装部队,美国应提前在欧洲预备七个武装部队的设备组(现为两个)。除此之外,美国应配置额外的的步兵部队设备组、战斗机队的地面支援设备,以及所有类型的地面与空中部队所需的武器。
  美国和韩国应在机载传感器技术的承载上投入更多,如通过研发RQ-4全球鹰侦察机获得更广域的侦查和监控能力,而通过研发MQ-1捕食者无人攻击机获得更有针对性的区域内定位能力。由于打击离开掩体朝鲜军队需要更远程的火箭炮,保护城市、战斗基地,以及空港和海港将会需要更多的导弹防御系统,而火箭炮部队则需要更多的区域效应武器及高于现在的武器储备,美国及韩国需要部署能够在各种天气情况下更好定位移动的炮兵及导弹系统更高级的传感器技术。
  日本、菲律宾、中国台湾和其他的西太平洋军队应该购入更多的反舰导弹、火箭炮和短程防空武器来保护他们自己。而这些武器应被应用于这些国家(地区)与美国共同开发的操作理念“模版”以达到拖延进攻者直至美军支援抵达。除此之外,美国的陆军应运用这些跨国设备及系统以支援联盟国。同时,美国应投资于能够被重型轰炸机发射的远程反舰及陆地巡航导弹技术来击溃被阻挠和隔绝的入侵部队。
  全球的军队分配战略:例子
  我们同时评估了报告中各项一级威胁与现存的军事实力的差距,以及缩小此差距所需达到的种种条件。为此,我们在第七章中设计了一个概念性的整体军队管理策略,从而使得分配在欧洲、朝鲜半岛及西太平洋中活跃和预备的各部分军队,以及持续的反暴力极端组织行动和在中东及其他关键区域的势力达到均衡。图S.2将阐述其中一个概念性的例子所得出的结果。
  为了达到国家军事战略(NDS)的目标,军队必须能够同时威慑住来自欧洲、印度-太平洋和中东的威胁,并且保证美国及其联盟国能够赢得一场与这些区域内的大国之间的战争的胜利。因此,美国的分配部署应能够保证在这三个区域内的威慑力的强度,并且保持在三区内剧增部署的能力。在图中“威慑/直接(Deter/Direct)”军队包括了在警告下或者根据事先预备好的设备将会被调动至战场的军队。
  图S.2中有三个值得注意的地方:
  第一,图中对于部队的分配和部署将会需要相当于在两次突发事件中完全动员美国的国家警卫队及预备军队的部署。而预备军的完全动员自第二次世界大战后就未被执行过,且很有可能会严重耗费军队的驻守、训练及装备能力。
  第二,也是更重要的一点,这个预想要求各个军队单位都具有极高比例的可动员人数:66%的现役陆军、80%的现役和预备空军中队,以及六个及以上的航空母舰打击群。主要军队、海陆战队及空军的各单位将会在以自二战以来的最高比例被部署。目前为止,我们还无法得知各个部队能否以如此高的比例被同时动员。
  第三,如此之高比例的军队部署留给正在战斗的军队极少的时间休息、调整、替换伤员,或是短时间内在新的战场或危机中大量部署军队。
  最终,为欧洲及西太平洋而选择放弃一些在韩国和中东的任务将有可能成为不可避免的选择。
  主要发现
  首先,缩小2018年国防部预算,以及实行特朗普政府所提出的国安和国防策略以及军事现代化的目标将会需要更多的资金。至2027年,在假设海外行动持续且不增加的情况下,年间的预算差将会在1100亿美元以上。
  第二,因为未来的预算将有可能无法支持特朗普政府设想的所有提升,所以投资的优先顺序将会尤为重要。这个优先顺序应该按以下因素考虑:1)这项投资的目的是否与美国及其国家利益相符;2)达到国防目标所需要的和实际上的军队能力之间差距的大小及紧急性;3)实际上能与同盟国合作来缩小这些差距的可能性。
  所以,国防部的首要考虑将会被分为三个层级。第一个层级是加强美国的核威慑力、达到一个有限度的弹道导弹防御能力,以及打击恐怖分子,尤其是那些拥有大规模杀伤性武器的恐怖分子。第二层级应包含:威慑或击败俄罗斯对于北约波罗的海各国的攻击、对抗朝鲜的弹道导弹及炮击的威胁、增强美国在战争区域中安全撤离其公民以及在朝鲜政权瓦解时保全和截获其核武器的能力,以及在需要时威慑或击退中国大陆对于台湾的进攻。最后的第三层级包括了一些短期内不会对美国及其联盟国造成灾难,但需要持续留意的潜在威胁。这些潜在威胁包括中国对美国同盟或合作国的胁迫、对抗伊朗的敌对行动,以及持续瓦解暴力极端组织。
  在发生了主要战争时——如俄罗斯进攻波罗的海、朝鲜半岛回归到全面战争,或是美国决定帮助台湾抵御来自中国大陆的进攻——美国总统应动员包括国民警卫队在内的预备军事力量。
  为了能够阻止俄罗斯,保卫波罗的海,美国应预备能以支撑八个装甲旅级战斗部队以及三个史崔克步兵营及其支援的设备及武器,而其中三个装甲旅级战斗部队及其支援部队应随时准备好应对来自俄罗斯的突然攻击,剩下的军队则应被纳入北约的后援部队。同时,美国应预备好能支持24个美国空军中队的地面设施。(虽然这些数字看起来很大,但这已经比冷战时期美国为了阻止和威慑苏联而在欧洲部署的军队要少了。)
  为了能够保护美国军队以及缩小军队踪迹、能够承受攻击的可移动指挥和控制节点,及保持与分散单位的沟通,这些军队将需要额外的可移动火箭炮单位,重新打造电子战争作战能力及短程的防空能力。而为了击败升级的俄罗斯防空系统,空军需要开发和提升其定位系统、远程反镭射导弹,及其区域效应武器。若想赢得这场漫长的战争,所有的军队都必须开发新一代的区域效应武器并且购入足量的所有类型的武器。
  为了抵御朝鲜的入侵,美国应获取更多的机载传感器——如通过研发RQ-4全球鹰侦察机获得更广域的侦查和监控能力,而通过研发MQ-1捕食者无人攻击机获得更有针对性的区域内定位能力,并给予它们更高级传感器以便它们能够在所有天气情况下定位移动中的炮击和导弹系统。同时,美国应该购入更多的远程火箭炮和具有区域效应的火箭弹武器。最后,为了能够保护城市、位于朝鲜半岛的基地以及空港和海港,美国应购入且准备好部署更多的反导弹系统。
  为了阻止来自中国对于其邻国的进攻或者胁迫,美国应:预备能发射远程反舰导弹以及陆地攻击导弹的轰炸机,获取陆地巡航导弹、更远程的火箭炮及短程防空武器,以便美国在跨国的陆地军队中能够使用它们,帮助日本、菲律宾、台湾及其他友好军事国(地区)开发能应对来自中国大陆的第一轮攻击且支撑到美国支援到来的反介入和区域阻绝能力(A2/AD)。而这些国家应研发美国的跨国军队可参与操作的系统,以便美国能对此加强补给和给予后援。
  面对所有的突发情况,国防部应使美国军队准备好在各种情况下达到目标的条件,包括但不限于:10个装甲旅级战斗部队、45个美国空军以及35个美国海军/海陆战斗中队,包括远征打击群和航空母舰打击群在内都应能随时准备好出击。国防部应加强动员的基础设施以便加快对于国民警卫队和预备军的动员。而为了能让他们做好被部署的准备,国防部同时应该加强对他们的培训能力。
  给美国盟军的建议
  北约、韩国和西太平洋的同盟们都应该在国防上付出更多。我们将会给出以下几个应优先考虑的行动:
  • 为了能够在波罗的海各国、其他脆弱的北约国的防守中能承担更多,北约各国应增加他们的空军、装甲军以及后援军。欧洲的同盟国应该一步一步地增加他们的负担至一半甚至大部分,以应对和击败入侵。
  • 在朝鲜真正减少它的导弹及炮击能力所带来的威胁之前,韩国应在停止其对军队的削减,同时增加其反导弹能力。
  • 日本、菲律宾和中国台湾应该增强他们的反介入和区域阻绝能力。这些能力包括调动陆基反舰、防空及地对地的导弹系统。这将会大大提升他们拖延以及降级中国大陆的入侵能力,并且会给予美国和其他国家派出支援的时间。正如之前所提出的,日本、菲律宾以及其他国家应该开发这些系统,使美国的跨国军队可参与操作,同时运用与美国合作的操作理念,以最大化地提升美国对他们的帮助。
发布时间:2019年06月26日 来源时间:2019年06月11日
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