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徐昕:中美竞争与亚太地缘政治变局

作者:徐昕   来源:海外看世界  已有 436人浏览 字体放大  字体缩小
  自冷战结束以来,世界政治经历着两种深刻的结构性变化和挑战。一是国际关系体系内部因大国权力关系此消彼长带来的挑战,二是来自体系外部由全球化及新技术革命引发的对国际关系体系本身的挑战。这两种结构性变化的叠加效应,即“百年未有之变局”,其中中国崛起是事关全局的最重要因素之一。中国实力及影响力的持续增长是第一种结构性变化过程中的一个核心要素,也是应对第二种结构性挑战的一个关键因素。而中国和美国作为国际关系中的崛起国和霸权国,其关系及互动之重要性则不言而喻。本文试图从世界政治结构性变化的宏观视角,浅议中美竞争关系及其对亚太地缘政治变局的影响。
  一、美国对华政策转向:竞争新时代
  中美关系正常化以来,合作和分歧一直是双方关系的两面,但两国政府有力推动了合作,有效管控了分歧,共同维护了双方总体关系的健康稳定发展。在中美相对力量对比表现出此长彼消的明显趋势下,两国的有识之士提出了各种应对新形势的观点和主张。其中美国时任副国务卿佐利克提出的“负责任的利益攸关者”和中国领导人倡导的“新型大国关系”这两种理念有相当的交集,是最具前瞻性和正能量的代表性主张,并在一定程度上体现在双方的政策实践中。
  然而,随着特朗普当政,两国关系骤然趋紧,“在2017年和2018年出现急剧的螺旋式下滑,……对华政策出现重大转变”。以2017年12月发布的《国家安全战略》为标志,特朗普宣称美国进入“战略竞争新时代”,将中国与俄罗斯贴上“修正主义强权”的标签。2018年10月副总统彭斯就对华政策发表的演讲更带有“新冷战”的火药味。虽然以贸易战为手段试图重塑对华关系带有特朗普的个人色彩,但美国政治和政策精英对中国看法转为悲观和负面却具有超越党派和意识形态差异的相当范围的普遍性。有关中国的说辞和论述明显偏向“战略对手”、“战略竞争”、“中美脱钩”等对抗性的定义、标签乃至对策。这种转向不仅体现在一系列政府官方文件中,也弥漫在对华政策大辩论中。
  美国对外关系理事会2015年发表由布莱克威尔和泰利斯执笔的《修改美国对华大战略》的报告,报告断言:“北京与华盛顿之间长期战略对抗的可能性极高。……中国是并在未来几十年里始终是美国最主要的竞争对手。”“美中激烈战略竞争已成新常态”。胡佛研究所2018年中国在美影响力报告认为,“中国近年由过去大体上与美国进行经济竞争转向军事和政治较量,从而改变了双边关系的总体平衡。”“接触时代”已告结束,取而代之的是“竞争新时代”。
  2018年,美国对外关系理事会推出“美中竞争”专题栏目,主持该专题的伊利·拉特纳(Ely Ratner)在官网上直言:
  自冷战结束以来,美国对华政策基于这样一种信念:北京将逐渐接受美国主导的亚洲及全球秩序。相反,北京正在运用它新进获得的财富和影响力,以与美国利益越来越相悖的方式重塑国际规则、规范和制度。如果听之任之,中国将会把亚洲带入这样一种未来:更少民主、对美国贸易和投资更少开放、对美国同盟及军事存在更多敌意、更经常地以实力而非双方同意的行为标准行事。华盛顿为防止这一前景而运用战略、注意力及资源的能力,假以时日,将决定21世纪国际政治的品质。

拉特纳2018年7月在国会进行证词陈述(图片来源:CNAS )
  拉特纳的观点在另一场合似乎得到了广泛呼应。2018年11月,战略与国际研究中心(CSIS)“中国实力”(China Power)团队举办第三场年度会议,围绕五个辩题由专家辩论,并在辩论前后调查现场听众的意见。结果显示,认为美国对华接触政策失败的听众在专家辩论前后各为65%和62%;认为中国按照自己的模式寻求重塑国际体系的听众在辩论前后各为63%和68%;认为中国制造2025及产业政策对全球创新和世界经济构成威胁的听众在辩论前后各为30%和55%;认为中国可能成为人工智能革命领军者的听众在辩论前后各为46%和40%;认为中国有能力在排除与美国一战的各种情势下控制南海的听众各为56%和46%(见图示1-5)。虽然自冷战结束以来美国对华政策辩论从未间断,但主张接触政策的观点一直是主流意见。而这一次,视中国为美国战略竞争对手的舆论骤然间占据上风,渐成新主流。

Source: China’s Power: Up for Debate 2018
  其实,美国对华政策转向并非无迹可寻。小布什政府第一任期伊始,新保守派就一直摁捺不住将中国视为战略竞争对手的冲动,若不是911改变了美国对外战略的重心,中美难免更早进入一场战略较量。即使在学界,米尔斯海默的进攻性现实主义和弗里德伯格的新保守自由主义也无不把中国崛起看作是对美国的最大威胁。
  根据罗伯特·吉尔平在《战争与世界政治的变动》这部国际关系经典著作中对国际变化所做的分类,中美两国作为崛起大国与守成大国的互动关系,属于他所定义的体系内变化(systemic change),即特定国际体系内主导国家或帝国的兴衰,包含着权力的重新分配、威望等级的变化,以及体系规则和权利的改变。显然,这种因力量此消彼长引发的变化,就权力分配的相对性而言带有你失我得的零和倾向,即结构意义上或地缘政治上的竞争关系。这是我们准确判断中美关系的第一个视角。
  相对于体系内主导国家兴衰更替引发的权力分配及威望、规则、权益的变化,吉尔平定义的另一种结构性变化是体系本身的变化(systems change),即体系本质属性的重大改变,主要涉及构成体系的主要行为者或各种实体性质的变化。在民族国家为主要行为体的国际体系中,各种非国家的跨国或国际行为体扮演越来越重要的角色,由此引发的变化关系到以民族国家为中心的国际体系的兴衰。

  在詹姆斯·罗森诺看来,二战后全球宏观结构的演变到1980年代已使世界政治裂变为两个世界,即国家为中心的世界和多中心的世界。以这样的观点审视冷战结束后世界政治的结构性变化,可以说体系内变化和体系自身的变化同时在进行,即民族国家体系内主要大国权力关系的变动,以及来自国际体系外部由全球性问题及非国家行为者对民族国家体系带来的挑战和压力。在理查德·哈斯看来,21世纪国际关系的最主要特征是“非极化”(nonpolarity):世界不再被一两个或若干个国家所主导,而是受制于众多拥有并行使不同形式权力的行为体。从这一宏观全球视角来看,冷战后的中美关系正是在这两种结构性变化的大背景下演进的。
  两国力量对比关系的消长只是双方互动的一个层面,而另一个层面则是两国在应对体系内外各种压力和挑战方面的共同利益和需要。正因为如此,中美两国才得以发展以交往和合作为主轴的积极正面的关系,而两国关系因力量消长所带有的竞争性也才免于陷入零和游戏。当前的问题是,在中国综合国力持续上升、美国一超独霸地位逐渐削弱的形势下,竞争的凸显将会把中美关系引向何方?将会导致怎样的地缘政治变局?

  二、亚太地缘政治变局:聚焦东盟
  亚太是中美权力关系消长和战略互动最为彰显的地区。冷战结束以来,亚太地区地缘政治格局的稳定系于三大进程:美国维护以其军事存在和同盟体系为基础的霸权稳定秩序的战略举措;东盟国家推动以区域安全共同体建设为目标的多边主义外交;中国综合国力和国际影响力的持续增强。与此同时,从朝鲜半岛到台海、东海、南海等若干地区热点不时掀起涟漪,干扰冲击地区稳定。
  自1990年代中期到2016年前后,这三大进程及若干热点的交互作用,使亚太地缘政治格局保持了总体的稳定。主要表现为,1.中美经过1995-1996年的台海危机,有限度重新确认了作为1970年代两国关系正常化基础的“大交易”(Grand Bargain)的不可替代的作用,美国继续实行一个中国政策,中国不挑战美国主导的以美日同盟为轴心的霸权稳定秩序,中美在维护台湾海峡、朝鲜半岛稳定方面拥有共同利益。2.中国全面推进与东盟睦邻合作关系,积极支持并愈加主动地参与东盟主导的以多边主义为原则的区域共同体建设,达成以和平方式处理南海领土争端的基本共识。3.面对中国与东盟关系的全面深入发展,尤其是双方在“东盟方式”(ASEAN Way)上的高度契合,美国在奥巴马执政时期开始“转向”,改变了之前忽视东南亚的做法,推出“再平衡”战略,以TPP、“航行自由”等为手段,积极介入地区事务。4.随着中国力量的不断增长及融入地区及全球政治经济程度的不断加深,中国逐渐采取积极有所作为的外交方略,以一带一路、亚投行等倡议和行动为起点和标志,由周边渐及全球,大力推进以建设人类命运共同体为宗旨的新时代外交。
  地缘政治格局的稳定系于三大进程:美国维护以其军事存在和同盟体系为基础的霸权稳定秩序的战略举措;东盟国家推动以区域安全共同体建设为目标的多边主义外交;中国综合国力和国际影响力的持续增强。与此同时,从朝鲜半岛到台海、东海、南海等若干地区热点不时掀起涟漪,干扰冲击地区稳定。
  自1990年代中期到2016年前后,这三大进程及若干热点的交互作用,使亚太地缘政治格局保持了总体的稳定。主要表现为,
  中美经过1995-1996年的台海危机,有限度重新确认了作为1970年代两国关系正常化基础的“大交易”(Grand Bargain)的不可替代的作用,美国继续实行一个中国政策,中国不挑战美国主导的以美日同盟为轴心的霸权稳定秩序,中美在维护台湾海峡、朝鲜半岛稳定方面拥有共同利益。
  中国全面推进与东盟睦邻合作关系,积极支持并愈加主动地参与东盟主导的以多边主义为原则的区域共同体建设,达成以和平方式处理南海领土争端的基本共识。
  面对中国与东盟关系的全面深入发展,尤其是双方在“东盟方式”(ASEAN Way)上的高度契合,美国在奥巴马执政时期开始“转向”,改变了之前忽视东南亚的做法,推出“再平衡”战略,以TPP、“航行自由”等为手段,积极介入地区事务。
  随着中国力量的不断增长及融入地区及全球政治经济程度的不断加深,中国逐渐采取积极有所作为的外交方略,以一带一路、亚投行等倡议和行动为起点和标志,由周边渐及全球,大力推进以建设人类命运共同体为宗旨的新时代外交。
  在中美关系趋紧的新形势下,东盟国家如何看待事关地缘政治稳定的若干重大问题呢?2018年11月18日至12月5日,东南亚尤素福·伊萨克研究所东盟研究中心以东盟十国1008名政商学媒及公民社会领袖为对象做了一项民调,其结果于2019年1月初以“东南亚现状2019”为名公之于众。这项民调从一个侧面即东盟国家各界精英的视角,反映出人们对当下亚太地缘政治变局的感受和认知,其中对中美两个大国力量及影响此长彼消趋势的看法,具有相当的指标意义。
  在回答美国全球力量及影响较之一年前有何变化时,59.1%的受访者认为“恶化”或“绝对恶化” (见Q14)。在回答对美国作为战略伙伴及地区安全的提供者抱持多大信心时,34.6%的受访者回答“很少信心”或“毫无信心”,33.5%回答“不确定”,31.9%回答“有一定信心”或“完全有信心” (见Q16)。
  Q14. How do you view the US’ global power and influence today compared to one year ago?

Source: The State of Southeast Asia: 2019 Survey Report, p. 15.

  Q16. How confident are you of the US as a strategic partner and provider of regional security? 

Source: The State of Southeast Asia: 2019 Survey Report, p. 17
  在回答对中国为全球和平、安全、繁荣和治理“正确行事”抱有多大信心时,51.5%的受访者“很少信心”或“没有信心”,19.6%的受访者“有信心”或“很有信心”,28.9%的受访者“无可奉告”(见Q25)。在同样的问题问到美国时,50.6%的受访者“很少信心”或“没有信心”,27.3%的受访者“有信心”或“很有信心”,22.1%的受访者“无可奉告”(见Q29)。两相比较,东盟国家对美国作为霸权大国的信心稍高于对中国作为崛起大国的信心。
  Q25. How confident are you that China will “do the right thing” in contributing to global peace, security, prosperity, and governance?

Source: The State of Southeast Asia: 2019 Survey Report, p. 26.

  Q29. How confident are you that the  United States will “do the right thing” in contributing to global peace, security, prosperity and governance?

Source: The State of Southeast Asia: 2019 Survey Report, p. 30.

  在回答哪个国家或区域组织在东南亚具有最大经济影响力时,高达73%的受访者选择中国,10.7%的受访者选择东盟,只有7.9%的受访者选择美国,6.2%的受访者选择日本(见Q20)。鉴于中国自2009年以来一直保持着东盟国家最大贸易伙伴的地位,双边贸易额2017年已跨越5000亿美元的门槛,这一结果并不出人意料。值得关注的是,在回答哪个国家或区域组织在东南亚具有最大政治和战略影响力的问题时,45.2%的受访者选择中国,30.5%的受访者选择美国(见Q21)。对此,东盟研究中心主任邓秀岷(Tang Siew Mun)分析说,人们通常的认知是,中国在经济领域是龙头老大、美国在政治和战略领域独占鳌头,但这一认知此前未曾得到验证,而此次问卷调查结果颠覆了这一“常识”。

  对中美权力关系变化的敏感在回答为因应美国对东南亚和东盟的漠视哪个国家最有可能承担起地区领导角色这一问题时,更为凸显,高达74.1%的受访者选择中国(见Q22)。
  虽然东盟十国各界精英敏感地意识到中美力量对比在该区域的变化,但他们对中国将扮演怎样的大国角色看法莫衷一是,对中国能否“正确行事”缺乏信心。45.4%的受访者认为中国是意图将东南亚变为自己势力范围的“修正主义大国”,22.5%的受访者认为中国是继续支持现有地区秩序的“现状大国”,8.9%的受访者认为中国会是“仁慈大国”(见Q17)。东盟精英的矛盾纠结心态也反映在他们对一带一路倡议的看法上(多选),一方面,30.1%的受访者认为一带一路有利于地区经济发展和东盟-中国关系,35%的受访者认为区域国家将会获得基础设施建设资金,但另一方面,47%的受访者认为一带一路也会将东盟国家拉近中国的轨道(见Q18)。

  在回答中美两强是否会在东南亚发生冲突时,68.4%的受访者认为中美互视对方为战略竞争者,22.5%的受访者认为中美会解决彼此分歧、合作共事,8.2%的受访者认为美国将会把地区领导权拱手让给中国,0.9%的受访者认为中国会接受美国的地区领导权(见Q23)。高达三分之二的受访者认定中美关系是战略竞争关系,这与美国国内日渐强化的新主流对华认知高度契合,进一步佐证了竞争似成中美关系新常态的观点。

  当然,仅从这份民调还难以得出东盟对中美两强政策调整的判断。东盟各国自冷战结束以来一直寻求一项由东盟主导推进地区共同体建设、在大国间谋求平衡的战略,避免在大国间选边站队。中美竞争的加剧难免压缩东盟的外交战略空间,同时两强对东盟的政策举措与走向也将决定性地影响该地区的地缘政治稳定。
  三、管控竞争:中美关系的“红海”与“蓝海”
  竞争成为中美关系新常态是否意味着新冷战乃至两国滑向“修昔底德陷阱”?或者说两国能否避免恶性竞争的“红海”厮杀,开拓出良性竞争、互利共赢的“蓝海”境界?这是所有关注中美关系、关心21世纪人类福祉的人需要思考和回答的问题。
  布鲁金斯学会在2017年组织的一次专家讨论中提出,以竞争或合作的两分法看待中美关系是错误的。“事实上,无论是经济领域还是安全领域,竞争与合作的因素同时存在,也应该如此。”美国前国务卿康多莉扎·赖斯2018年10月在参加一项活动时表示,中美关系目前陷入困境,表明两国在某种程度上存在战略竞争关系,但竞争并不排斥合作。她提出竞争的三个前提: 不破坏国际贸易体系规则;承认及尊重知识产权;避免军事冲突。两国应该在保障世界安全与繁荣的基础上进行竞争。
  应该看到,美国对华政策辩论尚在继续,美国建制派和精英层对中国渐趋悲观与强硬的认知与美国民众对中国的感受和看法存在着明显的差距。在卜睿哲和何瑞恩看来,那种认为美国已形成了两党一致的对华强硬共识的看法言过其实,美国对华政策辩论并非始于今日,与以往不同的是,目前这轮辩论的重心从中间派移向了左翼自由派与右翼民族主义者的同盟。而这场辩论远非结束。
  诚然,辩论的重点无不落在美国兑换政策调整的方向和力度上。布莱克威尔和泰利斯2015年的报告提出:“华盛顿需要一项以抗衡中国崛起而非为其助力为中心的对华大战略。”2016年总统大选中担任特朗普国家安全、防务和情报资深顾问的伍尔西在特朗普当选后曾撰文表示,中美可以达成一个他称之为新的“大交易”的默契,用以指导今后的两国关系:美国接受中国的政治和社会架构,承诺不以任何方式进行破坏,换取中国承诺不挑战亚洲的现状。布鲁金斯学会2017年在回顾美国对华政策辩论时将核心问题归纳为“美国是否、如何、以及以什么样的代价寻求阻止中国在亚太地区确立军事霸权”。辩论的各方均认为应避免两国直接冲突,但对如何实现这一目标以及军事对抗的门槛为何莫衷一是。

图片来源:
新浪军事
  美国亚洲学会2019年2月推出了由夏伟和谢淑丽牵头、17位中国问题学者专家参与的名为《纠正航程:寻求一项有效又可持续的对华政策》的工作组报告。谢淑丽在对报告背景解释时说明,特朗普对华政策存在缺陷,因为它全部聚焦在将中国的行为“堵回去”,但并没有传达出通过具体谈判步骤寻求解决方案的意愿,以及中国能够通过改变行为重塑两国关系的正面信息;目前的政策也没有为合作打开大门,比如与中国携手并肩处理类似全球变暖的挑战。而这样的政策难以奏效。
  有鉴于此,这份报告中提出了一项称为“巧竞争”(smart competition)的替代方案,主张美国在谈判解决关键纠纷和保持全球领域竞争的同时,要藉助盟友和朋友,推动国际组织升级。报告的要点是:基于美国实力与中国有效竞争,同时在具有共同利益的领域尽可能合作;建立国际联盟迫使中国遵守国际法和国际规范;通过谈判寻求解决主要分歧的可行方案;维护并更新那些在数十年时间里增进两国及世界其他国家福祉和安全的国际制度。可以说,“巧竞争战略”建议的推出,是美国政策精英圈中间稳健派不甘对华政策辩论被左右极端派绑架、美国对华政策随波逐流而作出的努力。其政策建议一方面呼应了竞争的新主题,另一方面也延续了接触政策的若干要素。
  面对美国对华政策貌似突然转向的新形势,中国在某种程度上处于被动局面。国际政治永久不变的特质在于它的持续变动性。在中美权力关系结构性持续变动的大背景下,战略层面的互动利害攸关,其中既包括内外政策的制定与实施,也包括话语的塑造及话语权的把持。就中国而言,在保持战略耐心、战略定力的同时,冷静观察、沉着应对与积极作为、适当调整都是当下中美关系关键时期所需要的心态、判断和把握,尤其针对以“竞争”界定美国对华关系的这一新常态,中国如何应对与作为事关重大。
  王毅外长在今年两会记者会上说:“中美之间在开展合作的同时,也会出现一些竞争,这是国际关系的正常现象,关键取决于我们如何看待和处理。一味放大竞争,就会挤压合作的空间。聚焦扩大合作,才符合中美共同利益,也是两国对世界承担的责任。我们希望美方摒弃零和思维,同中方相向而行,在深化合作的进程中形成良性竞争,在各自发展的同时实现互利双赢。”
  在李光耀看来,中国并非要取代美国,而是要与美国平等相处,共享21世纪。基辛格认为:“亚洲未来的形塑,在很大程度上取决于中国和美国如何构想其愿景,以及相互间在多大程度上能够协调彼此在该地区的历史角色。”“中国和美国并不一定能够超越大国对抗的俗套,但两国为了自己也为了世界必须为此而努力。”

  参考文献

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  徐昕:美国康奈尔大学中国与亚太研究项目执行主任
发布时间:2019年04月08日 来源时间:2019年04月08日
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