卡特中心纪念中美建交四十周年研讨会为纪念中美建交40周年,主题为“中美关系40周年——寻找管控双边关系的新框架”的学术研讨会在美国佐治亚州亚特兰大卡特中心举行。

索弗: 中国可能逆转其在南海的行动吗?

作者:亚伯拉罕·索弗   来源:中美印象  已有 3926人浏览 字体放大  字体缩小
  约3年前,在中美研究中心(ICAS)举办的第一次公开活动上,我曾指出美国和中国假装它们处在“双赢”过程中,而且美国会大度地接受中国的和平崛起这种想法是多么地虚伪。每个人都知道,主导双方公开交流的“双赢”措辞是荒谬的。中国很清楚,美国在各个环节都在对抗其崛起。美国也很清楚,中国在挑战美国霸权。
  在菲律宾于2013年提交诉讼,利用《联合国海洋法公约》(以下简称《公约》)为依据挑战中国的海洋诉求时这一假象终于被揭破。多年来,中国都拒不允许菲律宾在中国九段线划定的南海区域内行使主权,即使是位于菲律宾专属经济区内的区域。两国谈判并无成果。当菲律宾提交联合国海洋法诉讼时,中国拒绝出席《公约》仲裁庭,并在菲律宾和其他国家有诉求的区域修建了约20个军事基地,全面控制了争议区域。
  美国对中国行动的反应好比谚语所说未能身体力行的传教士。我们提醒中国其在《公约》中的义务,尽管我们自己都还没有批准该条约;我们告诉中国应该遵守《公约》仲裁庭的裁决,尽管当我们认为对争议的管辖未经我们同意时,我们自己也拒绝接受裁决结果。美国外交官和军事领袖支持了一个会使中国难堪的诉讼,而非积极支持中国有关裁判权方面的立场。他们没有预料到,中国认为有必要表明对仲裁程序的抗拒,使用武力全面控制了争议区域,并能够说服新的菲律宾政府接受中国的实际控制。
  与此同时,中国也暴露出其缺乏诚意以及判断失误。尽管中国可能真的相信其对九段线之内的全部南海区域享有主权,但几乎没有其他国家认同这一观点。不论如何,当中国强有力地推进填海造岛的建设项目时,中国的行为已经远远超出了保护其主权诉求的范围。中国本可以通过保持对争议区域的控制,同时不放弃其耐心和克制的政策,来达到漠视裁决的目的。在南海使用武力与中国所有其他国际行为的性质全然不同。国家间互相竞争,并寻求优势。但是,正如中国经常强调的,国家只有在必要时才应使用武力,而且武力的使用应与其所面临的威胁相称。中国现在对所有南海的邻居都构成了威胁,因此也对国际和平与安全构成了威胁。
  说服中国逆转其在南海的行动即使不是不可能,也将异常困难。中国和美国之间的关系恶化得如此严重,以至于通过外交接触解决争端的努力被广泛地认为是不可信而且无益的。从“双赢”退到“胜负”的零和逻辑,我们绕了一圈回到了原点,仿佛没有任何事可以使两国都受益。美国可以从中国的崛起中“渔利”,或中国可以不与美国进行力量竞争就“获胜”的概念,从来都是不切实际的。但是当两国克服当下的不同,达成互利协议时,它们确实能取得“胜利”。
  美国采取了一些迫使中国在南海改变行为的措施。它将中国从海军演习和军事交流中除名,实施了“航行自由行动”,并集结中国的邻国与美国的盟友对抗中国的行为与扩张的诉求。但是这些措施,如果没有外交接触,将不会使中国改变其态度。
  仅仅促使中国投降将无果而终。中国不会被迫放弃其南海诉求。但是在使其能够保持这些诉求的过程中,中国可能被说服逆转其南海行为的一些方面。
  现在中国牢固地控制着菲律宾声称属于自己的南海区域,但中国无疑意识到其取得控制的行为对其利益有所损害。其证明菲律宾法律立场无效性的努力削弱了中国意图和平地,通过努力和智谋,而非优势力量而崛起的观念。中国的行为没有在亚洲邻国中增加中国的影响和对中国的尊重,反而使它们对中国充满怀疑和恐惧;尽管它们之间长久以来都各怀异见,但对中国行为的回应驱使这些国家开展彼此间的合作。中国在南海的行为非但没有像其所打算的那样削弱美国在亚太地区的影响力,反而促使美国加强其参与航行自由行动以及其他倡议的承诺、努力及活动;并且,中国的南海邻国们现在有充足理由针对如何抑制中国的野心与美国接触。中国在南海的行动也使其对在一片广阔区域建立和维护设施所需的军事花费上分拨资源,而与此同时中国正面临着国内经济压力,并面临着为一带一路倡议、发展银行、以及其他非军事国际野心投资的经济压力。
  中国意识到了这些代价。它认识到了(并声称并未放弃)邓小平建议的价值,他主张尽可能地搁置冲突的法律诉求,以实现共同发展和其他建设性的项目。例如,中国继续追求南海诉求各方行为准则的最终达成。这一过程极其缓慢,但并非停滞不前;近期的发展以及完成的最后期限意味着中国意识到并尊重南海邻国们对该问题的重视。中国也知道其南海行为与其长期拥护的与竞争的南海诉求各方共同开发和发展南海资源的承诺有所不符。这解释了为什么中国不是“一刀切”地认可菲律宾某一些行为或驳回其他另一些行为,而是选择与菲律宾签订渔业和能源勘探的共同协议。中国倾向于至少在表面上保持它致力于合作而非单边行动的形象。中国最近还建议将其在南海冲突区域发展的岛屿转变为国际基站,致力于对南海渔业、资源勘探、以及环境保护的合作管理。如果以认可中国对主权的诉求为条件,这些建议绝不能被接受。但是作为与中国合作,建设性地使争议区域从单边控制转向共同认可的非军事用途的机会,这些建议应受到欢迎。这样的协议将以实际行动表明,中国愿意回归与其他诉求方合作管理南海争议区域的政策。
  中国也应考虑采纳关于航行以及在其目前控制的争议区域绘制基线的国际惯例。接受美国在航行自由方面的立场,即使是在实际和有限地区的基础上,也将消除与美国以及其他参与航行自由行动和越境飞行的国家持续对抗的危险。在南海岛屿合理绘制基线方面接受实际上普遍的立场将增强中国的可信度,也将表明中国在其自身观点在法律上不具备说服力且具有破坏性的情况下,调整其海洋问题立场的意愿。
  如果中国接受这类措施,那么美国同样应以增进双方利益的措施积极回应。美国应重启高级别的军对军联系,中国也应再次被邀请参加诸如环太平洋演习和其他有关安全活动的海军演习。国际社会也应欢迎并支持有关南海的研究中心,这些中心由中国和在南海争议区域的竞争诉求方所批准。在更负责任地管理渔业,以及获得资金并开始努力发现和开采预计价值约几万亿美元的资源方面,这些国家还有很多事情需要做。美国还应在中国允许海洋通行和领空飞越的区域停止航行自由行动,因为这些行为将变得多此一举。
  对中国采取这些措施的回报中特别有价值的将是美国和国际社会保护中国(和它们自己)免受由298条款保留意见所排除的额外的《公约》诉讼。中国有关公约仲裁法庭对菲律宾的诉讼拥有管辖权的假设的反对核心是中国批准了《公约》的行使应取决于298条款(a)(1)的保留意见,将“关于海洋分界线划定,或涉及历史性海湾或历史性所有权”的争端从联合国海洋法法庭的管辖范围中移除。尽管这一条款有明确规定,法庭在菲律宾一案中仍决定其可以对中国的九段线和许多其他立场的合法性做出裁决,同时避免关于“分界线划定”或“历史性海湾或历史性所有权”的裁定。对于这类无视《公约》保留意见的目的和意义的情况,最有效的补救措施是美国和其他志同道合的国家加入中国,确认《公约》缔约方诉诸298条款中的保留意见以反对针对具体争端的仲裁是不容复审的。
  这一立场将依据缔约国遵照其意愿批准条约时保留意见的范围,推翻《公约》谈判者故意使缔约国服从裁决决定的努力。这将是一个完全恰当的转变,与美国已有的政策相一致,也是对菲律宾裁决中不正当的裁判权假设的必要回应。美国已经很清楚地表明, 它不愿在应用298条款的另一项重要保留意见时面对这样的不确定性,因为美国在签署协定时也依据了298条款。乔治·W·布什执政期间,在将《公约》提交到参议院的时候,美国明确向参议院保证,如果批准《公约》,美国将保留决定其海上“军事活动”是否属于298(b)条款所规定的“军事活动”的“全部权力”。美国支持基于共识的国际裁定。它经常同意通过国际裁定解决争端——甚至是与美国边界相关的争端。但是美国一贯反对国际法庭在没有充分证明同意的情况下假设裁判权。被提议的声明应该确保所有案例中的同意。
  确认298条款中的保留意见应由缔约国定义的原则将对中国很有价值。这将无可非议地证明中国的立场,即裁决应遵从中国对298条款的合理解读。更重要的是,这将使中国自信地回归对其海洋诉求的保持,而非强制实施其诉求。说服菲律宾起诉中国的律师——顺便提一句,这和说服尼加拉瓜在联合国国际法院起诉美国的律师是同一个人——很可能在尝试说服其他南海诉求方依据同样的理由起诉中国。这类起诉将只会加剧菲律宾起诉带来的问题。中国将再次使用武力,正如其对菲律宾起诉的回应一样,并且也将取得同样的结果。如果提出起诉的是一个或更多准备使用武力在南海争议区域捍卫其诉求的国家,中国面临的挑战有可能变得更大。中国将被迫做出更激烈的反应,但结果可能是相同的,而且将更难逆转。美国和其他重要海洋国家声明298条款应由缔约国自主定义,将阻止该类诉求的出现,由此保持当下的和平对峙,同时为中国提供法律上可靠的逻辑,使其逆转由于回应菲律宾诉讼而被迫采取的行动。
  这些措施的结合也将在其他方面阻止南海地区未来的冲突。如果航行自由行动和领空飞越继续下去,中国和美国最终很可能会发生冲突。(一份由美国外交关系协会对美国外交政策专家的问卷调查显示,美中南海对抗被列为最可能发生的国际风险之一。)当这种冲突发生时,它们可能不会引起战争,尤其是在核大国之间。但是较小的对抗可以导致生命和军事资产的损失,更有可能得是破坏两国关系,并减少两个经济和文化大国之间稳定关系所带来的大量的各种好处。此外,尽管有着当下的保证,中国可能采取行动干预国际贸易线路,制造压力,导致美国回应的升级。避免出现这类情况的可能性对两国都有益处。
  关于298条款声明的提议也将有益于与中国竞争的南海诉求方,包括菲律宾。它们将欢迎中国撤销针对菲律宾所采取的行动,以及未来中国军事行动可能性的显著减少。虽然被提议的声明将使诉诸《公约》仲裁庭以谴责中国广泛要求的选项变得无效,但是这一选项已被证明是鲁莽的。与中国敌对的南海诉求方应更重视中国采取的表明其回归合作和共同发展政策的具体措施,而非重复无效并具有破坏性的菲律宾诉讼策略。
  将自主定义的保留意见视为国际法的倒退是错误的。支持菲律宾行为的美国官员,其中一些人至今仍在支持该行为,并未重视(或故意反对)已有的美国政策,即国际裁定只有在基于同意的情况下才有效。当被用来强迫一个国家接受未经其同意的对争端的第三方决议时,国际裁定是无效的。中国在南海使用武力是极其令人遗憾的,这种行为应该被逆转。然而,仲裁庭毫无根据地假设其对中国诉求拥有裁判权导致了显而易见的负面结果,这表明在利用国际协定和制度解决争端时,我们需要避免无视显然有意设定的局限。没有对裁定局限的适当尊重,对国际法应有的尊重就会被削弱,而这种尊重对确保缔约国将继续加入有益于国际和平与安全的条约来说至关重要。
  最后,承认298条款的保留意见由缔约国自主定义将提高美国批准《公约》的可能性。迄今美国未批准该法的原因部分基于参议院对298条款保留意见的可执行性缺乏信心。虽然《公约》的撰写方式寻求阻止缔约国基于298条款保留意见的范围而妨碍裁定,实际上没有条约可以阻止缔约国通过批准特定条件而寻求更改该条约的含义,并且,如果大量国家作为南海冲突降级努力的一部分加入这样的声明,修改条约将成为可行的结果。
  总之,中国在南海的行为应被解决,不仅仅通过压力,也通过明智的外交途径。谈判的进行应基于以下前提:不管是中国,菲律宾,还是其他南海诉求方,都不会被要求为了支持被提议的解决办法而放弃在南海区域的任何主权诉求。美国和中国应起草并同意一份声明,表明他们理解《公约》缔约国将有权单方面决定,任何所谓条约中的争端是否属于298条款保留意见的管辖范围。中国应逆转其在南海行为的重要方面,如将一些设施转换为国际控制的研究和海洋保护中心,以进行安全,导航,渔业管理,环境保护,以及其他协议活动。作为准备在中国控制的南海争议区实行的特殊规则,中国还应采取允许平民和军事船舶自由通行,并允许飞越领空的立场。美国应以消除航行自由行动或其他正在进行的保持相关权利的活动来做出回应。此外,中国和菲律宾(以及其他诉求方)应同意通过直接谈判,基于《公约》,根据具体情况解决关于具体岛屿或区域的争端。这些步骤应通向在南海区域重建和平合作与发展的其他措施。
  “双赢”的神话已死。但是钟摆往另一个极端摆动得太远了。对于利益冲突的清醒认识并不支持中国和美国不能通过协议获得共同利益的假设。美国应支持一项外交议程,寻求并支持中国接受下列措施的意愿:降低南海紧张局势,以及在不损害其诉求的前提下逆转其南海行动。

  亚伯拉罕·索弗: 斯坦福大学胡佛研究中心乔治·P·舒尔茨高级研究员;1985年至1990年美国国务院法律顾问。本文发表于2019年1月19日由埃默里大学卡特中心和中美研究中心在佐治亚州亚特兰大市联合主办的中美关系研讨会。作者保留一切权利。
  翻译/贾力楠   校对/惠文涛

发布时间:2019年03月23日 来源时间:2019年03月23日
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