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金特河内再会:半瓶满还是半瓶空?

作者:樊吉社   来源:澎湃新闻  已有 178人浏览 字体放大  字体缩小
  2018年6月12日,特朗普总统与金正恩委员长首会新加坡,发表了一份措辞模糊的联合声明:双方承诺建立新型美朝关系、在朝鲜半岛建立持久稳定的和平机制;承诺致力于实现朝鲜半岛完全无核化;就搜寻并移交朝鲜战争期间的美军战俘和失踪人员遗骸进行合作。
  新加坡峰会之后,美朝恩怨情仇瞬间转换,双边关系似乎前景可期。
  然而,冰封数十年的美朝关系并没有因为新加坡的一阵儿暑热融化。峰会20余天后,朝鲜外务省发言人谈话称,美国提出了“强盗性的无核化要求”;金正恩没有会见来访的蓬佩奥(Mike Pompeo),而是去视察了三池渊的工地、农场和土豆粉厂(Potato),双方关系状态由此可见一斑。
  除了朝鲜向美国移交55具美军战俘和失踪人员遗骸之外,双方后续外交接触进展缓慢,工作层级谈判更是止步不前,双边关系改善乏善可陈。
  在这种背景下,当美朝宣布举行金特再度相约越南河内,各方均寄予厚望,期待两国首脑通过峰会解决那些工作层级无法解决的问题,甚至幻想一揽子解决涉及朝核的所有重大议题。第二次峰会的确可能定调双边关系走势,毕竟美朝互动形如逆水行舟,不进则退;金正恩在新年致辞中曾明确表示,如果美国不“改弦更张”,朝鲜有可能“另觅他途”。
  2月27日,特朗普和金正恩单独会面并共进晚餐,气氛上佳,进展很好。28日,各方本期待特朗普和金正恩共进午餐,并举行协议签字仪式,但双方在关键议题上难以妥协,特朗普选择退出会谈,金特第二次峰会在众人厚望之中以无协议的方式宣告结束。
  美朝会谈中发生了什么?是哪根“稻草”压垮了“骆驼”?美朝对谈判中的分歧各执一词。
  特朗普在28日下午的记者招待会上称,签署协议的条件仍然不成熟:朝鲜希望美国取消所有对朝制裁,但不愿意在弃核问题上更进一步,美朝决定“好聚好散”,但这不是“分道扬镳”。
  28日午夜,朝鲜外相李勇浩紧急召集记者招待会,提供了峰会未能达成协议原因的另一个版本:朝鲜并没有要求取消所有制裁,仅希望取消11项涉朝制裁中的5项涉及民生和经济内容的制裁;美国在弃核问题上提出了超越宁边的额外要求。
  如今,金特“挥手自兹去”,谁更多“是”,谁更多“非”已不重要,重要的是,没有协议的金特河内峰会该如何评说?
  河内峰会没有达成协议,但为未来谈判奠定了积极的基调。从1994年的《美朝框架协议》到2012年的“2.29协议”,美朝之间有非常漫长的“不愉快”谈判史,每次失败都意味着互相推诿、相互指责。但这次有别既往,美朝克制而客气,双方都没有用“输”与“赢”的视角看待没有协议的峰会。
  特朗普与蓬佩奥、李勇浩与崔善姬的记者招待会都是说明和解释,即双方在谈判中提出了什么要求、做出了何种退让,尽管没有谈成协议,但并没有“明确”指责对方。特朗普称谈判取得了真正进展,双方立场接近,未来有望突破,期待以后取得真正好的结果。朝鲜《劳动新闻》的基调同样是积极的、建设性的,报道称“在河内举行的第二次会晤成为进一步增进相互尊重和信赖、把两国关系提升到新的阶段的重要契机” 。美朝双方都对未来的谈判持积极、乐观态度,这种姿态罕见、难得。
  河内峰会没有达成协议,但特朗普未来与朝鲜的外交接触有望获得更多国内支持。特朗普执政后不循旧例,经历了2017年对朝的“烈焰怒火”后,2018年初不附加条件地答应与金正恩举行美朝历史上的首次峰会,启动首脑外交。然而,新加坡峰会收效极为有限,美国国内各派政治力量指责他被朝鲜“耍了”;美朝后续外交接触没有进展更让他倍感压力。
  当特朗普决定与金正恩第二次见面,美国国内批评声音更加激烈,担心他对朝鲜退让过多而收益过少。河内峰会之前,美国国内质疑声音日隆;当峰会以没有任何协议的形式终结,特朗普反而获得了美国政界各种力量的支持和肯定。“没有协议胜过一项糟糕的协议”,他们认可特朗普的说法和做法,这种转变或更有利于美朝未来的外交谈判。
  特朗普执政以来,美朝钟情峰会模式处理朝核问题,但河内峰会表明,峰会有风险,谈判需谨慎。
  首脑峰会这种自上而下的外交模式可以节省时间,减少官僚机构之间的低效和推诿,优势明显。但是,要解决无核化这种巨大而复杂的挑战,既需要首脑会晤,更离不开工作层级的对话和谈判。因为无核化不仅涉及政治关系,而且涉及技术、法律、金融、经济和贸易等各类问题,工作层级的对话、磋商和谈判不可或缺。
  通常情况下,首脑峰会是仪式性的活动,主要内容是握手、签字、拥抱和拍照。即使谈判中的个别问题需要双方首脑定夺,那也仅仅是极少的一部分。两国外交官应通过频密的工作层级谈判解决绝大部分的问题,而不应让首脑谈判大部分议题。
  在筹备河内峰会的过程中,双方都过于迷信首脑会晤的效用,认为经由最高领导可以拍板所有核心问题,可做一笔“大交易”。据报道,美朝外交官2月21日赴河内筹备峰会期间解除多边制裁才成为核心议题,而直到金正恩登上专列、特朗普乘上专机,双方的分歧仍没有缩小。
  河内峰会本应该将前期双方达成的共识转化为可由首脑签署的协议,设定合理目标,缓步推进双边关系和无核化进程。在此过程中,部分人道主义相关的单边制裁本有望解除,由于双方对解除多边制裁的分歧过大,这本不应成为峰会议题,但围绕该议题的讨论却成了左右峰会结果的麻烦。
  河内峰会再次证明,美朝谈判的道路千万条,务实谨慎第一条,欲速则不达。朝核问题存在三十余年,围绕此问题的谈判历经多个总统、多种形式,包括克林顿、小布什、奥巴马三位总统各自两个任期,双边公开和秘密谈判、三方、四方、六方等多种会谈模式,迄今各方仍在探索解决之道。冰冻三尺非一日之寒,指望两国首脑一两次会晤解决问题,这如果不是无知就是幼稚。
  目前,双方已经在多个议题上取得了重要进展:美朝讨论了终战宣言、设立联络处等重要议题;朝鲜承诺停止核导试验,美国承诺停止联合军演;朝鲜表达了冻结甚至拆除宁边核设施的意愿,而美国在制裁问题上暗示了一定灵活性。如果双方能够将这些单边的意思表达转化成可执行、具有约束力的协议,朝核问题的解决虽然可能缓慢,但仍然有望通过外交的方式谈判解决。
  实现朝鲜半岛无核化,可遵循如下路径:从钚项目入手,逐步延伸到浓缩铀项目;从公开可见的核材料项目延伸到可能的秘密核材料项目;从核材料生产项目扩展到裂变材料库存问题;从核弹头延伸到运载工具;最后安置核导项目的从业人员。
  美朝双边关系改善需要同步进行:首先宣布双方结束战争状态,两国互设联络处;美国放开涉及人道主义的单边制裁,允许朝鲜与他国特别是与韩国之间开展不受联合国安理会制裁决议限制的经济合作;中美朝韩四方讨论朝鲜战争停战协议到和平条约的转换;中美朝韩日俄六方共同讨论未来东北亚的地区安全架构以及与该安全架构相关的东北亚美国军事同盟这样的冷战遗产;美国与安理会其他成员国讨论有针对性地解除针对朝鲜民生和经济项目的制裁;美朝提升外交关系,联合国安理会取消涉朝多边制裁决议;美朝关系正常化。
  未来围绕双边关系改善和无核化的谈判必须循序渐进、同步推进、务实谨慎、由易到难,将双边关系的改善与放松制裁相匹配,将朝核问题的解决与东北亚地区安全安排相结合。
  美朝河内峰会没有达成协议当然不能算大获成功,但细致分析,双方在河内进行了频密的对话和谈判,各自清楚了对方的谈判最高目标和能够退让的最低限度,无协议的河内峰会也不能说是失败的。双方的积极姿态为今后谈判可能取得进展并达成协议奠定了良好的基础。鉴于朝鲜核导项目已达相当水平,而美朝之间类似2017年的互动容易擦枪走火,外交解决或许缓慢,但除此之外,似乎也没有各方都能接受的其他选项。
发布时间:2019年03月06日 来源时间:2019年03月06日
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