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美国特朗普政府对华贸易冲突的权力逻辑

作者:李俊久   来源:吉林大学东北亚论坛2019.1  已有 1183人浏览 放大  缩小
  [摘 要] 美国对华贸易冲突折射出特朗普任期内的美国对华经贸战略出现了四个实质性变化。无论就全球层面还是就双边关系以及对美中两国各自的利益而言,特朗普政府的对华贸易冲突都有着特殊的意义。因此,我们必须对这一课题给予足够的重视。从性质来看,美中关系正从“战略伙伴”质变为“竞争对手”,其特征是美国将对华“接触”调整为对华“规锁”。从逻辑上看,美国特朗普政府对华贸易冲突必须被置于心理预期和大国间权力消长的维度中去加以解读。为有效应对美国的贸易施压,中国既要在坚持底线思维和合作共赢的前提下与美国开展贸易对话,又要坚定不移地贯彻实施科技强国战略,加快推进出口市场多元化战略,积极稳妥地推进对外开放,深化双边、诸边和多边经贸合作。
  [关键词] 贸易冲突;心理预期;权力转移;竞争对手;战略规锁
  [基金项目] 国家社科基金一般项目(16BGJ036);吉林大学哲学社会科学研究重大课题培育项目(2018ZDPY02)
  [作者简介] 李俊久,吉林大学经济学院教授,博士生导师,吉林大学“一带一路”研究中心副主任,吉林大学美国研究所研究员。

  一、问题的提出
  自2017年1月执政以来,美国特朗普政府一改1972年以来历届政府所秉持的对华关系缓和及在国际竞争中保持适度、理性合作的外交态度,取而代之的是在官方文件中明确将中国定性为“修正主义国家”和“战略竞争对手”[1],采取的行动除了地缘政治博弈之外,经贸政策是另一项重要议题[2],具体表现就是以实现“自由、公正、互惠”(free,fair and reciprocal)的双边贸易为诉求,以指责中国“偷窃美国知识产权”、认定“中国政府在事关技术转让、知识产权和创新方面的行为、政策和措施,存在不合理或歧视现象,并给美国的商业带来负担”[3]为理由,以“中国制造2025”为标靶,分阶段、宽领域、大规模地针对中国输出到美国的商品加征惩罚性关税。特朗普政府面向中国发起的层层加码、步步紧逼的贸易冲突,虽延续了前几届政府以惩罚性关税逼迫中国就范的贸易保护主义做法,但其对华经贸战略出现了四个实质性变化:
  第一,与小布什和奥巴马政府动辄以“人民币对美元汇率被人为低估”之名向中国施压,以换取后者对美国农产品、工业制成品、跨国公司、金融机构开放市场的做法不同[4],特朗普政府并未兑现总统大选中所做出的“将中国列为汇率操纵国,对中国进口商品征收45%的高关税”的口头承诺,而是诉诸《1974年贸易法》(The Trade Act of 1974)第“301条款”来限制中国高端制造业的成长。名为“缩减美国对华贸易逆差”“扭转中国在技术转让、知识产权和创新方面的不合理或歧视现象”,实则是为阻遏中国对美国的技术追赶或赶超。为强化战略效果,特朗普政府还辅之以对华技术出口管制和限制中国对美开展技术投资。美国商务部先是于2018年4月16日对中兴通讯(ZTE)发出“封杀”公告,后是在8月1日以国家安全和外交利益为由将44家中国企业(主要是大型央企)和研究机构列入出口管制的实体清单,又在10月30日对从事芯片和半导体装置生产的福建晋华集成电路有限公司下达禁令,意欲切断所有美国企业与它的生意往来。特别是,美国日益重视和强化对保护本国高新技术的立法工作。美国外国投资委员会(CFIUS)的《外国投资风险评估现代化法案》(FIRRMA)和管制军民两用商品出口的《出口管制改革法案》(ECRA)作为《2019财年国防授权法案》的一部分,由特朗普在8月13日签署生效,它们扩大了CFIUS对外国资本投资美国敏感行业进行审查的权力,以及将现有出口管制体系未覆盖的新技术纳入了管控范围。从这个角度来看,美国特朗普政府对华贸易冲突表面是为寻求公平贸易、消除美中贸易失衡,实则是寻求遏制中国技术崛起、垄断全球高新技术制高点的战略竞争。[5-9]
  第二,与以往集中指责中国对美商品出口存在“补贴”或“倾销”行为的举措不同,特朗普政府对华贸易冲突的重点是,借“公平贸易”之名逼迫中国弃用推动国内经济发展和结构转型升级的产业政策——集中体现在“中国制造2025”(Made in China 2025)。这一“外科手术”式的战略手法,与老布什、克林顿和小布什三届政府压迫日本签署“构造协议”以调整后者国内经济结构的做法类似。[10]美国财政部长史蒂芬·姆努钦(Steven Mnuchin)在出席2018年七国集团(G7)财长会议时发表声明称,与中国的贸易对话不仅聚焦于削减美国的贸易赤字,还包括中国有争议的贸易政策和产业政策,这些政策被美国企业认为阻碍了它们的在华业务:“这不仅关乎(中国)购买更多(美国)商品,这关乎结构性变化,”“如果出现了使我国企业能公平竞争的结构性变化,(这场对话)本身就足以解决贸易赤字”。[11]反讽的是,美国虽标榜自由市场经济的典范,但从“白宫制造业政策办公室”(2011)、“高端制造国家项目办公室”(AMNPO)(2012)、“贸易与制造业政策办公室”(OTMP)(2017)等政府机构的创设,到《2010年竞争力再授权法案》(2010)、《给总统的报告——确保美国在高端制造业的领导地位》(2011)、《高端制造伙伴计划》(2011)、《国家高端制造战略计划》(2012)、《夺取高端制造业的国内竞争优势》(2012)、《制造美国(国家制造业创新网络)初步设计文件》(2013)、《促进美国的高端制造业》(2014)、《制造美国年度报告与战略规划》(2015,2016)、《制造美国年度报告》(2017)、《制造业繁荣:国家富强与安全的大胆战略》(2018)、《确保美国在高端制造业的领导地位的战略》(2018)等法案和战略规划的出台,美国政府不乏鼓励技术进步、推进高端制造的产业政策。照此推理,这些做法岂不是也阻碍了包括中国在内的其他国家的企业在美国的业务?从这一点来看,特朗普政府对“进口自中国的含有‘工业重要技术’,以及包括与‘中国制造2025’计划相关的价值500亿美元的商品加征25%的关税”[12]的决定,在逻辑上显然是站不住脚的。
  第三,以往美中双边经贸往来中常见的“双层博弈”(two-level games)的机制和内涵发生了显著变化。根据罗伯特·帕特南(Robert Putnam)的研究,一国的外交政策决策取决于两阶段博弈:第一阶段发生在本国决策者与外国同行之间的磋商,第二阶段则发生于该国决策者与国内各个选民集团之间的商讨。[13]
  就美中双边经贸关系而言,一方面克林顿、小布什和奥巴马执政时期的美国政府更倾向于以“合作”的姿态磋商解决相互间的经贸分歧,特别是小布什政府任内的五轮“战略经济对话”(SED)和奥巴马政府任内的八轮“战略与经济对话”(S&ED)机制,为美中双方在经贸领域达成诸多共识提供了重要平台。另一方面,谋求从中国日益勃兴的经济和外贸中获益的美国农场主、工商业、金融业利益集团结成了强大的“院外援华集团”(China Lobby),它们在影响国会表决通过给予中国永久性正常贸易关系(PNTR)地位、支持中国加入世界贸易组织(WTO)以及避免美中出现严重的货币金融冲突方面,发挥了关键作用。[14-15]相比之下,特朗普政府虽在2017年4月启动了与中国的“全面经济对话”(CED)机制,并在该框架下达成了美中经济合作“百日计划”,还在7月的首轮美中CED中就服务业、“百日计划”及一年计划、全球经济与治理、宏观经济政策、贸易与投资、高技术产品贸易、农业合作等广泛议题深入交换了意见,但自8月18日美国贸易代表办公室(USTR)正式发起对华“301条款”贸易调查开始,CED及美中经济合作一年计划就陷入了停滞。并且,在对华贸易议题上,副总统迈克·彭斯(Mike Pence)、国务卿迈克·蓬佩奥(Mike Pompeo)、贸易代表罗伯特·莱特希泽(Robert Lighthizer)、商务部长威尔伯·罗斯(Wilbur Ross)、财政部长姆努钦保持着与特朗普一致的“强硬”基调,美国对华“全政府施压”(whole government push)取代了以往的“部门间利益和意见分化”。与此同时,尽管特朗普政府的对华强硬给美国农场主及身处全球价值链中的美国工商界造成了损失,但这些“院外援华集团”并未像以往那样,对美国主要政府职能部门发动密集的“反贸易战”游说。在日趋“鹰派”的美国对华外交以及美中经贸关系的性质逐渐由互补转为竞争的情势下,这些利益集团要么被刻意排斥在政府意欲加征关税的听证会之外,要么想方设法寻求可替代的解决方案,要么抱持着希冀借助本国政府的施压逼迫中国加大保护其在华投资利益、更大程度向其开放市场的心理。1皮尤研究中心(Pew Research Center)公布的一项民调结果,则从另一个侧面揭示了美国民意基础的微妙变化。随着美中贸易紧张局势的升级,美国受访民众中对华印象良好的人数占比从2017年的44%下降到2018年初的38%,对华印象欠佳的人数占比仍维持在47%的水平。[16]
  第四,特朗普政府对华贸易冲突不是单一维度的双边对决,而是多维度的贸易围堵,最终目标是要主导创立新的国际贸易规则。在奥巴马政府时期,美国已经开始有意识地围绕“跨太平洋伙伴关系协议”(TPP)和“跨大西洋贸易与投资伙伴协议”(TTIP)两个主体框架,着手在WTO之外重构基于自身国家竞争优势的国际贸易规则,并成功实现了从TPP的初始参与者到最终主导者的华丽转身。尽管特朗普上台后第一时间宣布美国正式退出TPP,但这并不意味着美国就此放弃了主导创建新国际贸易规则的努力。相反,在“美国优先”(America First)和“让美国再次强大”(Make America Great Again)理念的驱使下,特朗普政府不仅在双边层面挑起了对中国的贸易冲突,更寻求在多个维度对中国展开贸易围堵:
  首先,推动重点针对中国的WTO规则改革与强化的国际共识。在2017年12月12日的布宜诺斯艾利斯联合声明(WTO第11次部长级会议期间)中,美日欧三方同意在WTO和其他论坛加强合作,共同致力于消除第三方市场存在的不公平贸易行为。在2018年3月10日的布鲁塞尔声明中,美日欧三方就合作强化WTO争端规则、合作改善WTO监督功能的效能和效率等议题达成共识。在5月31日的巴黎声明中,美日欧三方在澄清和改善WTO现有的产业补贴规则以确保个别新兴发展中国家不会被排除在外这一议题上达成共识。美欧双方7月25日在华盛顿达成共识,合作应对包括知识产权偷窃、强迫的技术转让、产业补贴、由国有企业造成的扭曲以及产能过剩在内的不公平贸易行为,并就此与持有相同理念的伙伴一道改革WTO。[17]在9月25日的纽约声明中,美日欧三方在强化WTO的监督功能、促进其常设理事会的活动、号召发达成员国要求发展中国家在当前和未来的WTO谈判中承担全部义务三个方面达成共识。
  其次,营造和扩大将中国定位为“非市场经济国家”的朋友圈。在中国履行入世承诺15年过渡期限已满后,日本、欧盟和美国都拒绝承认中国作为“市场经济国家”的地位。继美国商务部在2017年10月26日明确裁定中国作为“非市场经济体”的地位[18]之后,USTR在12月1日表示,美国政府已正式书面提请WTO,要求反倾销调查中的“市场经济地位”条款不能适用于中国。在上述四次联合声明中,美日欧在将中国继续定性为“非市场经济国家”这一点上达成了明确共识。
  再次,特朗普政府利用美国具有的结构性优势,以“美墨加协议”(USMCA)重构了克林顿政府时期与加拿大、墨西哥达成的“北美自由贸易协议”(NAFTA),在第32章第32.10条款中明确规定若有一方成员与非市场国家开展自贸协议谈判,需向其他成员说明其意图,而后者有权终止与该成员业已达成的自贸协议,转而签署一个双边协议,从而将该成员排除在外。[19]美国商务部长威尔伯·罗斯表态称,这一“毒丸条款”可成为美国与其他贸易伙伴(特别是日本、欧盟、英国以及改进的TPP——全面且进步的跨太平洋伙伴关系协议即CPTPP其他成员)开展自贸协议谈判的重要模板,一旦付诸实施,它必将成为一件有力压缩中国贸易发展空间的“紧身衣”。[20-21]
  相比对其传统盟友如欧盟、日本、加拿大、墨西哥等国曾发起的贸易纠纷,美国特朗普政府的对华贸易冲突具有格外特殊的意义。原因在于:一方面,两国庞大的经济体量、在世界进出口中的份额以及各自在全球价值链中的关键角色,决定了这场贸易冲突持续下去的后果终将是全球性的,因而也是为世界各国所高度关注和忧虑的。另一方面,两国博弈的最终结局所产生的影响终将是深远的。就双边关系而言,如果双方能在跌入经济意义上的“修昔底德陷阱”之前复归理性的谈判和磋商,并从中谋求相对满意的博弈均衡,将使中美关系重回“互惠共赢”的发展轨道,也将有利于世界经济秩序的整体稳定。对美国来说,如果成功逼迫中国就范,将有助于阻断中国对美技术追赶的步伐,从而巩固其在世界经济中的霸主地位。对中国而言,若能在这场贸易交锋中守住阵脚,将有助于提振它作为自由开放的国际贸易秩序“拥护者”的国际威望。因此,我们必须对美国特朗普政府的对华贸易冲突这一课题给予足够的重视。其中有三个核心问题需要做出解答:第一,美中关系在特朗普治下发生了怎样的质变?第二,特朗普政府对华贸易冲突蕴含着怎样的权力逻辑?第三,中国该制定怎样的战略谋划和应对措施?
  二、美中关系的质变:从“战略伙伴”到“竞争对手”的新常态
  早在20世纪60年代后期中美两国尚未展开正式的外交接触时,美国政府内的有识之士就开始有意识地强调对华战略的调整了,即美中关系的基调应逐渐由“战略遏制”(strategic containment)转向“战略接触”(strategic engagement)。例如,总选候选人理查德·尼克松在1967年呼吁:“我们承担不起永久地拒中国于国际大家庭之外的代价,那样的话,只会让这个国家怀有幻想,抱有敌意,威胁其邻国”。[22]这一战略转向主要基于两个前提假设:第一,借由现代化的推进,能够在中国出现一个中产阶层并诱发某种形式的政治自由化或民主化,美国可由此找到与中国共同的价值点和利益点。第二,通过在非歧视性和市场开放的规则和规范中得到经济崛起的好处,中国会把成为美国主导的国际体系中一个“负责任的利益攸关者”(responsible stakeholder)视为确保自身利益的最佳方式。[23]
  美国的对华“接触”战略在其《国家安全战略报告》中得到了鲜明体现。依据国会在1986年通过的《戈德华特—尼克尔斯国防部改组法》(Goldwater-Nichols DefenseDepartment Reorganization Act),美国总统需定期向国会提交并向社会公布反映美国政府外交政策及其战略走向的《国家安全战略报告》。特朗普之前的八届政府共向国会提交了15份报告。其中,里根政府2份(1987、1988)、老布什政府2份(1990、1991)、克林顿政府7份(1994——2001,1999年未提交)、小布什政府2份(2002、2006)、奥巴马政府2份(2010、2015)。尽管这些报告在措辞上不尽相同,但保持“对华接触”的战略思想在总体上是一致的。1987年报告强调,“美国寻求与中国建立紧密、友好和合作的关系”。1988年报告的措辞是,“我们自信,在如何处理同中国关系方面的冷静的国家共识,将成为两国关系进一步发展和互动的基础”。1990年报告认为,“我们寻求避免将中国完全与外部世界隔绝,中国与外部的联系不仅对全球和地区有着战略意义,而且对中国继续推进经济改革和政治自由化至关重要”。1991年报告指出,“保持与中国的磋商和联系是我国政策的核心部分……变迁在中国将不可避免,我们与中国的联系必须持续下去”。1993年报告强调,“我们必须认真关注中国在世界舞台上的崛起,并把支持、遏制或制衡这种崛起作为保护美国利益之必需”。1994年和1995年报告声明,“我们正与中国开展更广泛的接触,这将涵盖我们的经济和战略利益”。1996——2001年的5份报告几乎使用了相同的字眼,“一个稳定、开放、繁荣乃至安全、和平、强大的,且尊重国际规范和法则、承担起建设一个更加和平的世界的责任的中国,完全符合美国的利益”。
  从小布什政府开始,美国的《国家安全战略报告》虽然仍在强调美中“战略性伙伴关系”的重要性,但侧重点有了明显变化。其中,2002年报告沿用了克林顿政府的话语,“美国与中国的关系是我们用以促进亚太地区稳定、和平与繁荣的战略的重要组成部分。我们欢迎一个强大的、和平的与繁荣的中国的崛起。……美国寻求与变化中的中国建立建设性的关系”。有所不同的是,该报告对中国加入WTO表达了高度的期许:“我们(与中国之间的)重要贸易关系将会受益于中国对WTO的加入,它会给美国农场主、工人和企业创造更多的出口机遇和更多的工作机会。……市场规则的力量和WTO对透明度和义务的要求,将促进中国的开放和法治,从而有助于确立起对商业和公民的基本保护。”2006年报告则明确加入了要求中国承担更多国际责任的内容,“随着中国成为一个全球性的参与者,它必须扮演一个负责任的利益攸关者的角色,这要求它履行其义务并与美国及其他国家合作,以促进助力其取得成功的国际体系”。这一表述无疑是对罗伯特·佐利克(Robert Zoellick)观点的正面回应。在他看来,“中国是个大国,它在不断增长,并将在今后影响世界。对美国和世界来说,关键的问题是中国会怎样运用其影响力?为回答这个问题,是时候让我们的政策不再停留于敞开大门让中国融入国际体系的层面了:我们需要敦促中国成为这一体系中的一个负责任的利益攸关者”。[24]
  奥巴马政府推出的2010年报告强调,“我们会继续寻求与中国建立积极的、建设性的、全面性的关系。我们欢迎一个与美国及国际社会通力合作、发挥负责任领导权的作用,以推进解决经济复苏、应对气候变化以及不扩散核武器问题的中国”。2015年报告的措辞是,“美国欢迎一个稳定的、和平的和繁荣的中国的崛起。我们寻求与中国发展建设性的关系,这会给我们两国人民带来福祉,并促进亚洲和世界范围内的安全与繁荣”。值得注意的是,奥巴马任期内的两份报告是在将“普世价值”(universal values)列入美国核心战略利益的前提下对美中关系进行再定位的。在这一前提下,面对中国的快速崛起以及美国对华贸易赤字的持续增长,美国在保持对华接触的同时,开始加入越来越多的“制衡”内容。这在美国推出的“重返亚太”(pivot to Asia)或“亚太再平衡”(rebalancing Asia-Pacific)战略中体现得淋漓尽致:一方面,它在军事上强化了与亚太盟友或准盟友(澳大利亚、新西兰、日本、新加坡、越南、马来西亚、文莱)的同盟或合作伙伴关系;另一方面,它在经贸领域积极推进并主导TPP谈判,其战略意图不仅是为了拓展美国在亚太的经济利益,也是为了传播美式的民主人权、公平竞争和自由开放的价值观,更是为了确保它在亚太乃至全球的规则制定权。[25]
  总体来看,自20世纪70年代美国恢复“接触”中国以来,美国对华战略的重点旨在“通过塑造中国迈向市场经济和政治民主化的发展方向并使之成为美国国际事务领导权的支持者,将中国纳入美国主导的国际体系当中以服务于美国的战略与经济利益。这一战略旨在让中国变得更像美国且更加支持美国,而同期内,中国的战略则是通过融入西方主导的国际体系以寻求自身的现代化”。[26]用中国学者的话说,“1978年底之后,中美一个要‘融进去’,另一个要‘拉进来’,围绕中国融入国际体系问题,两国形成了一个‘大共识’。……‘大共识’的存在,帮助中美度过了台海危机、炸馆、撞机等困难时刻。尽管这些危机有时烈度很强,但是由于有‘大共识’的存在,中美基本可以‘就危机论危机’,不至于对对方的根本战略意图、战略走向发生怀疑”。[27]正是在这一战略和“大共识”的作用下,美中关系逐渐由“共同致力于建立中美建设性战略伙伴关系”(1997年10月29日《中美联合声明》)向“建设相互尊重、互利共赢的中美合作伙伴关系”[28],再向致力于“不冲突、不对抗,相互尊重,合作共赢”的新型大国关系(2013年习奥“庄园会晤”、2014年习奥“瀛台夜话”)迈进。
  但不容忽视的是,恰恰是从奥巴马政府时期开始,美国不仅在军事领域也在经贸领域加快了“重返亚太”或“亚太再平衡”的步伐,还在货币金融领域持续对人民币汇率施压,美国对华经贸战略中的竞争性因素明显增加。这说明,美国对华原有的“建设性接触”共识开始走向瓦解。[29]
  特朗普当选后推出的第1份《国家安全战略报告》(2017年12月18日)则明确折射出其对华战略的新思维:第一,放弃奥巴马政府的对华“价值观”外交,转而诉诸“美国优先”和“让美国再次强大”的理念;第二,共计33次提及中国,不仅将它与俄罗斯并称为试图改变国际秩序现状的“修正主义国家”,更将二者列为美国的战略“竞争者”(competitors),这是美国政府自1987年发布《国家安全战略报告》以来首次将中国称为主要威胁,也是首次在报告中略去“欢迎或支持中国在国际舞台上扮演日益重要的角色”的相关字眼。特朗普在2018年1月30日发表的首个国情咨文中进一步将中、俄指作“对手”(rivals),强调美国在未来须采取有力措施来应对其危险(dangers)。[30]可见,从特朗普政府开始,美国在看待与中国的双边关系时,已不可能再复位到之前将中国定位为可与之合作的建设性“战略伙伴”的那段“蜜月期”。结合美国对华经贸战略的四点实质性变化,中国已由美国先前预设的“战略伙伴”转变为现实中常态化的“竞争对手”。美中关系开始进入质变期,其特征是美国将对华“接触”调整为对华“规锁”(confinement),其目的是,通过规范中国的行为、锁定后者的经济增长空间与水平,使其无力威胁或挑战美国的世界主导权。[31]
  三、美国对华贸易冲突的逻辑:心理预期与“权力转移”的综合征
  从表面看,美国对华贸易冲突缘起于美国的巨额对华贸易逆差,激化于美国企业在华经受的“技术转移、知识产权、创新等方面的不合理或歧视行为”。如果针对这一课题的认知仅停留于此,那么一个似是而非的结论就是:只要中国在强化知识产权保护、加大市场开放力度、减少政府产业政策介入、奉行企业竞争中性原则等方面做足功夫,美国对华贸易施压的力度和强度就会弱化,美中贸易冲突就会终止。但结合美国国家安全战略对于中国的认知演进以及美国针对战略对手实施敲打的历史经验,这样的结论未免过于乐观。美国对华贸易冲突的深层逻辑,必须被置于心理预期和大国间权力消长的双重维度中去解读。
  从心理预期的微观机制来看,美国对华贸易冲突首先源自美国寄望于“塑造”中国的战略失败以及随之而来的风险决策行为。在战略失败方面,如美国国家安全战略所揭示的,美国历任政府之所以采取在战略上“建设性接触”中国的方式,是因为它们希冀通过把中国拉入由美国主导的国际经济体系来实现按照其意愿对中国加以“塑造”的战略目的。只不过,经济快速崛起的中国虽逐渐成长为国际体系中一个真正的负责任大国,但不是美国所设想的在国际事务中积极配合其意愿、追随其行动的“负责任的利益攸关者”。相反,作为致力于成为“世界和平的建设者、全球发展的贡献者、国际秩序的维护者”[32]的新兴大国,中国日益积极、自信地供给有别于美国却有益于全球经济治理的国际公共产品,例如:积极参与和倡导二十国集团(G20)框架下的全球经济和金融治理改革;积极主张扩大新兴国家和发展中经济体在国际货币基金组织(IMF)和世界银行的份额和投票权;倡议以非主权国家货币形式(特别提款权,SDR)作为可供选择的国际货币,以规避由单一主权国家货币(美元)充当国际货币所诱发的系统性金融风险[33];积极参与金砖国家峰会并推进创建金砖国家间的货币金融合作(新开发银行和应急储备安排);以“共商共建共享”的合作理念推出“一带一路”倡议,创设自主的丝路基金,牵头创设亚洲基础设施投资银行(AIIB);向发展中国家提供力所能及的“平等型”“互惠型”“增益型”国际援助[34];人民币成为SDR中权重第三的篮子货币,既打破了发达国家货币在精英货币俱乐部中的垄断权,又有益于平抑美元汇率过度波动造成的国际金融风险。这些举措有力回应了约瑟夫·奈(Joseph Nye)的“金德尔伯格陷阱”(the Kindleberger Trap)论1,也大大提升了中国在国际体系中的国家威望。这既超出了美国的心理预期,也是美国作为守成的霸权国家所不乐见的。
  在风险决策行为方面,杰克·莱维(Jack Levy)把丹尼尔·卡尼曼(Daniel Kahneman)和阿莫斯·特沃斯基(Amos Tversky)研究风险决策行为的“展望/前景理论”(prospect theory)[35]创造性地引入了对国际关系中的国家行为的分析当中。其关键性的假设包括:第一,国家在面对收益时更愿意考虑“风险规避”(risk-averse)即降低决策风险,而在面对损失时更倾向于“接受风险”(risk-acceptant);第二,国家倾向于高估自己所掌握的现有资源(“资源禀赋效应”);第三,如果一国认为它在国际体系中的地位在恶化,它可能把“现状”(status quo)视为一定损失并加以夸大,也因此乐于采取过于危险的行动以图维持现状或尝试挽回新近发生的损失;第四,收益和损失不能完全由一国的国际安全和影响力来衡量,为安抚国内的批评或转移对国内问题的关注,一国官员也容易在与他国的谈判中采取“接受风险”的态度,想象中的外部影响力衰退和内部不安全共同促成了寻求风险的行为。[36-39]
  从美国特朗普政府对华贸易冲突的时间跨度和手段强度来看,首先,它不再如以往历届政府那样更看重美中两国在不断深化的相互依赖关系中能获取多少“合作收益”,而是更为强调美国因这种关系而承担了多少“合作风险”,并宁愿为降低这种“风险”而不惜冒美国与中国“经济脱钩”的更大风险。其次,它对中国的制裁手段以阻断进口、管控技术、严查投资为主,反映出它对运用自己的进口需求优势、国内法“长臂管辖”能力和政策监控效能有着过度的自信,却忽视了全球价值链背景下中国对美产品出口的复杂性以及美国法律、政策对于被制裁对象的难以准确甄别性。再次,它在贸易议题上的对华强硬,实际是对新版《国家安全战略报告》将中国定性为“修正主义国家”的经济外交实践,本质上折射出美国作为守成大国(established power)在面临因中国作为崛起大国(rising power)而造成其霸权地位相对衰减时所固有的“修昔底德陷阱”思维。[40-41]最后,它对中国实施贸易制裁的层层加码,也加入了回应国内选民诉求的政治考量。经济学家大卫·奥特(David Autor)等人认为,正是来自中国的进口商品的增加,导致美国出现了高失业率、低劳动参与率以及劳动力市场工资的下降。[42-43]“中国因素”也被视为特朗普在总统大选中拿下“铁锈地带”从而实现成功逆袭的关键因素。[44]
  从大国间权力消长的宏观机制来看,美国对华贸易冲突根植于美国内心深处的“权力转移”综合征。历史上,面对来自苏联的军事威胁,美国通过制定“星球大战”计划成功将后者拖入了军备竞赛的泥潭,最终使其落入了因“帝国过度扩张”而导致大国衰落的陷阱。面对来自联邦德国的黄金挤提风险2,美国通过将驻军与储备管理政策联系起来的方式,成功迫使后者做出了停止用美元兑换美国的黄金并以此维系美元霸权的书面承诺。[45]面对来自日本的经济威胁,美国则通过实施包括“双反”(反倾销、反补贴)和例外条款调查、货币金融谈判、达成构造协议、动用“301条款”和超级“301条款”调查在内的“组合拳”,成功地让日本经济走向了“和平衰落”。由此,美国特朗普政府的对华贸易冲突,也源于中国快速崛起所引发的美国对于大国间“权力转移”的战略焦虑。
  第一,中国在世界经济中的表现和贡献格外抢眼。从经济增速来看,2000——2009年间,中国实际GDP增长率为10.3%,显著优于绝大多数其他国家或地区的经济表现;2010——2017年间的实际GDP增长率依次为10.6%、9.5%、7.9%、7.8%、7.3%、6.9%、6.7%、6.9%,虽整体呈递减态势,但表现依然抢眼,能与之媲美的只有2014年以来经济增长平稳的印度。[46]受经济持续高增长的影响,中国在2008年和2010年先后超越德国和日本,成为仅次于美国的世界第二大经济体。从世界贡献来看,2017年中国对世界经济增长的贡献率达到34%。2013——2016年间,按当年汇率计算,中国的世界GDP占比从12.5%升至14.8%,以2010年不变美元价格测算,中国经济的增速年均7.2%(美、欧、日各为2.1%、1.2%、1.1%),对世界经济增长的平均贡献率超过30%。此外,中国经济的平稳增长是世界经济的重要稳定器。4年间,中国经济增速的波动幅度仅为1.1个百分点,明显小于同期美欧日的波动幅度。并且,中国已发展为支撑世界消费增长的重要力量。同期,以不变美元价格测算,中国最终消费的年均贡献率为23.4%,美、欧、日各为23%、7.9%、2.1%;中国最终消费的增速年均7.5%,美、欧、日各为2.2%、1%、0.6%,全世界也仅为2.4%。[47]
  第二,中国在世界贸易和中美双边贸易中的优势地位稳步增强。从世界贸易的角度看,中国是超越美国的世界第一大贸易国和出口国,以及仅次于美国的世界第二大进口国。从中美双边贸易的角度看,中国是美国最大的商品贸易伙伴、最大的进口来源国、第三大出口市场(排在加拿大和墨西哥之后)。在总量方面,依照美国国际贸易委员会(USITC)的统计口径,自两国于1979年正式建交以来,除1980年存在过短暂的对华顺差(27亿美元)外,美国的对华贸易一直呈逆差状态,且逆差额几乎持续增加(2016年例外),从1990年的104亿美元大幅增至2017年的3752亿美元。在商品结构方面,中国在从美国进口高附加值产品的同时也在对美出口高附加值产品。以2017年为例,美国出口到中国的前10大商品依次是:航空航天产品及零件(162.73亿美元),油籽和谷物(137.24亿美元),机动车(100.71亿美元),半导体和其他电子元器件(68.87亿美元),石油和天然气(68.56亿美元),废品和废料(56.25亿美元),导航、测量、医疗、控制仪器(55.82亿美元),基础化学品(48.97亿美元),合成树脂、合成橡胶、人工及合成纤维和丝线(41.23亿美元),药物(34.01亿美元)。同期中国对美出口的前10大商品则分别是:通信设备(779.57亿美元),计算机设备(586.09亿美元),多种制品(364.97亿美元),服装(245.59亿美元),半导体和其他电子元器件(231.58亿美元),家居和机构用家具及橱柜(144.94亿美元),鞋类(140.74亿美元),塑料制品(137.71亿美元),机动车零件(135.33亿美元)。[48]中国相对于美国的贸易优势的提升,被后者视为对其国家安全的重大“威胁”。美国《2018年贸易政策议程和2017年年度报告》将“采取支持我们国家安全政策的贸易政策”作为特朗普政府2018年贸易政策议程的首要优先措施,并强调“国家安全战略指出‘中国和俄罗斯挑战着美国的权力、影响和利益,试图削弱美国的安全和繁荣’。这些挑战不局限于国家安全,也影响着贸易政策。中国和俄罗斯一直不愿遵守其作为WTO成员国的诸多义务。”[49]
  第三,中国企业相对美国企业的国际竞争力有所提高。根据美国《财富》杂志(Fortune)发布的2018年世界500强排行榜,中国企业的整体实力稳步上升,有120家跻身世界500强,仅落后排名第一的美国6家,远远领先排在第三位的日本68家。有13家公司首次进入榜单:招商局集团、雪松控股、象屿集团、兖矿集团、鞍钢集团、首钢集团、纬创集团、台湾中油、中国太平保险集团、富邦金融控股、泰康保险集团、河南能源化工集团、青岛海尔,其中,公司从事行业最多的是保险业(3家)。在电子与电子设备行业,青岛海尔是唯一新晋的中国企业。整体而言,尽管在企业所从事的行业范围、产品领域方面,特别是在卫生健康/食品批发、保险管理式医疗、食品生产加工、娱乐等产业,中国企业与美国同行还存在很大差距,但“从1995年《财富》世界500强排行榜同时涵盖了工业企业和服务性企业以来,还没有任何一个其他国家的企业数量如此迅速地增长”。[50]
  第四,中国在高新技术领域对美国的追赶势头不减。尽管较美国的科技创新实力还有不小的差距,但中国致力于追赶美国高新技术优势的资金和政策支持力度引人注目。从资金投入来看,近年来中国对技术研发(R&D)的投入总量、GDP占比、全球研发支出占比仅次于美国。其中,2016年分别为4248.6亿美元、1.94%、20.70%,2017年分别为4448.2亿美元、1.96%、21.20%(估计值),2018年分别为4748.1亿美元、1.97%、21.68%(预期值)。[51]从政策支持来看,中国先后发布《国家中长期科学和技术发展规划纲要(2006——2020年)》(2006年)、《国家知识产权战略纲要》(2008年6月)、《国家中长期人才发展规划纲要(2010——2020年)》(2010年6月)、《国家重大科技基础设施建设中长期规划(2012——2030年)》(2013年2月)、《国家集成电路产业发展推进纲要》(2014年6月)、“互联网+”计划(2015年3月)、“中国制造2025”计划(2015年5月)、《促进大数据发展行动纲要》(2015年8月)、《国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要(2016——2020年)》(2016年3月)、《国家创新驱动发展战略纲要》(2016年5月)、《“十三五”国家科技创新规划》(2016年7月)、《国家信息化发展战略纲要》(2016年7月)、《“十三五”国家战略性新兴产业发展规划》(2016年11月)、《“十三五”生物产业发展规划》(2016年12月)、《“十三五”国家信息化规划》(2016年12月)、《“十三五”生物技术创新专项规划》(2017年4月)、《“十三五”国家科技人才发展规划》(2017年4月)、《新一代人工智能发展规划》(2017年7月)、《国务院关于全面加强基础科学研究的若干意见》(2018年1月)等多项纲领性文件。这些政策措施的出台和实施,对于提升中国在轨道交通、核电装备、航空航天装备、卫星制造、海洋工程装备、智能制造装备等高端制造业领域的国际竞争力,起到了积极的促进作用。
  第五,中国对美国的投资引人关注。在直接投资方面,据统计,1990——2017年间,中国对美国所有产业的直接投资额累计1398.1亿美元。从投资方式来看,绿地投资100亿美元,占比7%;并购投资1298.1亿美元,占比93%。从投资的所有权性质来看,私人投资1048.8亿美元,占比75%;官方投资349.3亿美元,占比25%。从投资类型来看,战略投资1072.4亿美元,占比77%;金融投资325.7亿美元,占比23%。从投资持股比例来看,控股投资1176.9亿美元,占比84%;非控股投资221.2亿美元,占比16%。[52]在间接投资方面,自2008年9月超越日本以来,中国曾长期占据美国国债第一大外来持有者的位置。截至2018年10月,中国持有的美国国债余额高达11 389亿美元,占外国或地区持有总量的18.37%。[53]日益增长的中国投资引发了美国的心理恐慌。针对中国持有巨额美国国债的行为,美国第112届国会期间曾要求美国国防部长评估它可能带来的国家安全风险。
  针对中国日益增加的对美直接投资,美中经济与安全评估委员会(USCC)发出警告,中国针对美国战略性产业的投资、中国国有企业通过私人实体获取美国战略部门的资产、中国试图规避美国监管程序以及通过其他方式削弱要收购的目标企业,这些将影响外国在美投资委员会(CFIUS)对中国在美投资的评估能力,为此,国会应有效应对中国在美国的投资,包括禁止中国国有企业或国家控股实体(包括主权财富基金)收购美国资产。[54]美国总统科学和技术顾问委员会的一份报告提出,中国的芯片业严重威胁到了美国的相关企业和国家安全,提议美国政府阻断中国收购影响美国安全的半导体技术和芯片企业,限制其对美国芯片行业的投资、出口和采购行为,并联手其他国家加强限制、审查中国的芯片出口和海外投资。[55]
  四、中国的战略谋划与应对
  面对美国咄咄逼人的贸易施压,中国需审慎制定符合自身发展阶段和外部发展环境的大战略,以便服务于其和平发展的总体目标。这一大战略的制定与执行需要统筹三个方面的战略考量:一是清晰界定中国的核心国家利益(即战略目标的设定);二是认真鉴别威胁中国核心国家利益的关键因素(即风险因素的识别);三是恰当运用国家的综合实力(即战略手段的运用)。[56]
  就战略目标的设定而言,自党的十九大以来,中国在国际体系中的自我国家定位已经超越了美国和其他国际社会成员对中国的“负责任的利益攸关者”的模糊表述,而是明确定义为“始终做世界和平的建设者、全球发展的贡献者、国际秩序的维护者”。究其根本是因为,改革开放四十年来的经验证实,中国的快速经济发展既得益于对内改革的稳步推进和对外开放的持续深入,又受惠于相对和平的国际环境、国际社会的发展援助、国际间的产业梯度转移以及相对稳定的国际秩序。因此,作为经济快速发展的新兴国家和最大的发展中国家,[57]中国有义务为世界和平、全球发展、国际秩序供给力所能及的国际公共产品,这既是它被国际社会广泛认可为“负责任大国”所必需,也是其今后经济发展所赖以依托的国际环境得以维系的应有之义。同时,中国政府内政的目标被明确设定为实现中华民族的伟大复兴,汲取历史上新崛起国家和守成国家战略博弈多陷入“修昔底德陷阱”的历史教训,这一复兴的定位应是“和平发展为兼具政治、经济、军事、文化、技术、外交等综合性实力的新型世界性大国,而非有意挑战美国主导的国际秩序及其霸权地位的头号强国”。[58]
  就风险因素的识别而言,当前对中国核心国家利益构成实质性威胁的关键因素主要来自四个方面:一是企业自主技术创新的能力和动力明显不足。受市场前景不明朗、市场发育不完全、信息不对称、前期投入资金巨大以及技术侵害等因素的制约,中国本土企业在技术研发上的后发劣势是显见的。在全球产业链和价值链分工日益紧密的大格局下,这种技术创新的困局构成了中国本土企业的“硬伤”。ZTE和福建普华所面临的美国断供威胁,是再生动不过的例子。二是中国对美国市场的依赖高于美国对中国市场的依赖。这种不对称的相互依赖格局,为美国将国内贸易法案凌驾于WTO争端解决机制之上而向中国施压,提供了结构性权力。三是国内市场的吸收能力未能得到有效释放。改革开放四十年来,虽然中国城乡居民的人均收入有了较大幅度提高,但内需主导经济增长的格局尚未形成,外需拉动仍是经济增长的一个主要原动力。这一出口导向型增长模式或是易受外需萎缩引发的出口陡降的冲击,或是易受其他国家贸易保护主义的影响,或是不利于“负责任大国”国际形象的塑造。四是中国和平发展的国际环境渐趋严峻。以美欧日为代表的发达国家呈现出针对中国重新订立国际贸易规则,进而联合“规锁”中国发展路径和空间的趋势。
  就战略手段的运用而言,有五种战略举措应予以高度重视:
  一是在坚持底线思维和合作共赢的前提下与美国开展贸易对话。中美贸易谈判是国际贸易史上贸易国之间最大规模与最具影响力的博弈,因此中美谈判对于双方的重要性不言而喻。[59]同时,中美两国已经互为全球贸易链和价值链环节中的重要组成部分,因此全球产业链层面的“去美国化”或“去中国化”是不可能的。基于这一认识,坚持底线思维,秉持合作共赢理念,与美国开展适时、适当的贸易对话,是中国在应对美国贸易施压时的一项重要战略举措。
  二是坚定不移地贯彻实施科技强国战略。既要在资金信贷和政策扶持方面更多地向广大中小微企业释放发展空间,以最大限度激发各类市场主体开展自主技术创新的活力和潜能,又要在陆续出台的诸多科技强国规划和纲要的指引下,对关系国计民生和国际竞争力的重点学科、重点领域、重点产业、重点企业,给予足够的资金支持和宽松的政策环境。在此过程中,政府的主要职责是监督科研资金的高效使用、提升知识产权保护和管理水平、促进知识产权的转化与应用、打击侵害知识产权的行为,从而助力本土自主知识产权的持续创新,夯实我国向全球产业链和价值链的中高端跃升的基础。
  三是加快推进实施出口市场多元化战略。重点是围绕两大战略加以展开:首先,加快推进实施自由贸易区战略。国务院在其发布的《关于加快实施自由贸易区战略的若干意见》(2015年12月17日)中强调,加快实施自贸区战略乃中国新一轮对外开放的一项重要内容。从目前已签署的自贸协议(16个)、正在谈判(13个)和正在研究(10个)的自贸区来看,每个谈判对象吸收中国出口的能力都是有限的,可见,这距离党的十八届三中全会提出的“形成面向全球的高标准自由贸易区网络”还有不小的差距。因此,积极推进区域全面经济伙伴关系协议(RCEP)和中日韩自贸区的谈判,以及密切与英国、欧盟的双边贸易往来关系,对于降低中国对美国出口市场的依赖度有着重要意义。其次,稳步推进“一带一路”倡议。以“共商、共建、共享”为合作理念,以政策沟通、设施联通、资金融通、民心相通“四通”为联系纽带,促进中国与“一带一路”沿线国家的贸易畅通,前提是不应以输出过剩产能为目标,更不能以同目标国的同类产品形成恶性竞争为取向,目标是“逐步构筑起立足周边、辐射‘一带一路’、面向全球的自由贸易区网络,积极同‘一带一路’沿线国家和地区商建自由贸易区,使我国与沿线国家合作更加紧密、往来更加便利、利益更加融合”。[60]
  四是积极稳妥地推进对外开放。在开放市场方面,中国应以习近平主席在2018年博鳌亚洲论坛上提出的“主动扩大出口,以不追求贸易顺差为目标”为指引,以国办转发的《关于扩大进口促进对外贸易平衡发展的意见》中给出的“优化进口结构促进生产消费升级;优化国际市场布局;积极发挥多渠道促进作用;改善贸易自由化便利化条件”为举措,以习近平主席在2018年首届中国国际进口博览会开幕式上提出的“持续释放国内市场潜力,扩大进口空间”为动力,最终的战略目标是通过扩大进口,使中国成为对其他国家或地区富有吸引力的“最终产品的市场提供者”。在吸引外资方面,中国应依归《外商投资产业指导目录(2017年修订)》《外商投资准入特别管理措施(负面清单)(2018年版)》和《自由贸易试验区外商投资准入特别管理措施(负面清单)(2018年版)》《关于扩大对外开放积极利用外资若干措施的通知》《关于积极有效利用外资推动经济高质量发展若干措施的通知》《关于促进外资增长若干措施的通知》、2018年政府工作报告等政策文件的核心理念,放宽服务业、制造业、农业、采矿业、金融业等领域的外资准入限制,支持外资参与“中国制造2025”创新驱动发展战略实施,全面放开一般制造业、有序开放银行卡清算等市场、统一中外资银行市场准入标准等,最终的战略目标是通过保护在华外资企业合法知识产权、扩大外资在华投资准入范围、优化外资在华营商环境,培育能够对冲或缓和中外贸易冲突的国外民意基础。
  五是深化双边、诸边和多边经贸合作。在双边层面,重点是面向日本、东盟、欧盟和英国发展高标准的经贸合作。在对日合作方面,对策思路是以中日和平友好条约缔结40周年和两国政府高层恢复互访为有利契机,以中国进一步扩大对外开放为重要节点,以“一带一路”框架下的第三方市场合作为联系纽带,为两国经贸关系的回暖打好基础。在对东盟合作方面,对策思路是在“一带一路”倡议下以“中国—中南半岛经济走廊”为依托,以中国—东盟自贸区升级版为平台,以设施联通为纽带,以贸易畅通为优先着眼点,进一步深化双方的贸易和投资关系。在对欧合作方面,对策思路是以设施联通为纽带,以贸易畅通为先导,以资金融通为媒介,以货币金融合作为吸引,以不谋求在“一带一路”沿线的国际规则制定的主导权为原则,发展与欧盟整体及其单个成员国的经贸往来。在对英合作方面,对策思路应以英国“脱欧入亚”(脱欧谈判、在发达国家中率先加入AIIB、考虑加入CPTPP)为契机,以英国急于拓展新的贸易空间、寻找新的金融投资机会为突破口,发展与英国的经贸和货币金融合作。在诸边层面,重点是立足亚太区域,以推进RCEP和中日韩自贸区两个协议的谈判为重点对象,在条件许可和时机成熟的情况下,也不妨考虑将加入CPTPP作为备用选项。在多边层面,积极回应国际社会要求改革WTO的诉求,特别是,针对美日欧三方有意围绕所谓“不公平贸易行为”来推进WTO改革的动向,中国要化被动为主动,切实落实竞争中性、强化知识产权保护、消除市场扭曲行为,以身作则地积极参与到WTO改革的进程当中,从而确保支撑其长期经济增长的多边自由贸易体制能持续、有效地运行下去。
  参考文献略
发布时间:2019年03月03日 来源时间:
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