学术ACADEMIC
当前位置:首页>学术

夏敏:美国贸易政策制定中的观念、偏好与策略选择

作者:夏敏   来源:《国际经济评论》 2018 年第 6 期  已有 702人浏览 放大  缩小
  在研究美国贸易政策的既有文献中,大多数学者都认为经济利益是决定美国贸易政策走向的主要因素。本文认为,观念变迁应该成为研究当前美国贸易政策调整的关键变量,因为特朗普政府的贸易政策反映出与以往政策的根本性变化。世界观、原则化信念以及因果观念这三个层次的观念通过影响美国公众的贸易偏好和决策者的策略选择在美国贸易政策制定中发挥了重要的作用。本研究对于理解中美当前贸易战的根源有着积极的意义。缓解当前中美经济对抗,仅仅有经济上针锋相对的反制措施是不够的,因为观念的变迁将会严重影响经济措施的效果。如何定位中国在现存世界体系中的地位,如何消解其他国家对于中国经济崛起的困惑与误解,将关系到中国未来与其他国家的经济关系。
  2018年7月6日,中美之间的贸易战随着美国对340亿美元的中国商品加征25%关税而正式打响。中美两国为什么会走到贸易战的地步?经济高度相互依赖的两国为何不能避免冲突?向中国出口大豆、飞机、汽车等产品的美国企业和利益集团为何不能有效游说特朗普改变此项贸易政策?既然特朗普的贸易政策损害了本国消费者和出口产业集团的利益,那么为何其国内支持率在最近的民意调查中不降反升?对这些问题的回答有助于理解当前中美贸易战的实质。在对既有文献的梳理中笔者发现,对目前美国贸易政策的分析主要从经济利益出发,而对特朗普政府贸易政策调整的国内社会和政治的根源则很少涉及。本文尝试提出一个有别于传统经济决定论的解释路径,从观念变迁的角度为理解美国全球经济战略转变和利益集团在此次贸易冲突中的影响力衰减提供一个新的分析框架。
  本文首先将归纳特朗普上台以来美国贸易政策出现的新变化,接着在文献回顾的基础上,指出这些研究在解释当前美国贸易政策巨大转变时的不足。在借鉴戈尔茨坦和基欧汉关于观念与外交政策制定的理论框架的基础上,笔者将影响美国贸易政策制定的观念分为三个层次。笔者认为,这三个层次的观念在公众层面主要是影响了他们的贸易偏好,而在决策者层面则扮演了路线图的作用,改变了决策者的策略选择。正是由于观念的变迁,决定了此次美国贸易政策的转变不是对过去政策的修修补补,而是美国全球经济战略的大调整。各种利益和观念的冲突将在此次调整中重新洗牌,因此传统利益集团的影响力下降是必然的。
  —  特朗普贸易新政特点
  特朗普总统上台后,美国贸易政策为何发生巨大的变化?对这一问题的解释,是当前国际政治经济研究中一个重要而迫切的问题。笔者认为特朗普在贸易政策上的很多举措表明这是自二战结束以来美国贸易政策的根本调整,总结起来特朗普贸易新政有以下三个特点。
  其一,特朗普在保护国内产业方面采取的措施力度超过以往,其进口替代的发展战略引人关注。他上任一年多来发起了十余次反倾销反补贴调查,并在2018年3月单方面宣布对美国进口的钢铁和铝加征25%的关税。随后,特朗普政府的矛头又对准中国,继2018年7月初中美贸易战正式打响以来,关税威胁不断加码,其贸易保护主义案例的数量和性质都远超奥巴马政府时期。美国政府过去的贸易战略主要是以打开其他国家的市场为目的,对国内的产业基本是依靠贸易调整援助机制等社会福利来进行救助。然而,特朗普的策略是一方面大力施压其他国家减少对美顺差,回归传统重商主义那种认为对外贸易逆差会导致经济衰落的理念。另一方面,放弃社会福利项目,大力发展进口替代产业,利用关税壁垒为国内不具有竞争力的产业保驾护航。
  其二,特朗普的贸易政策调整针对面广,对一些重要传统盟友的刁难已经影响到与这些国家的关系。例如,他上任后对重要贸易伙伴加拿大的产品提高关税、指责重要盟国德国操纵欧元汇率,施压韩国政府进一步开放市场。在宣布增加钢铝的关税后,由于盟国的激烈反对,特朗普表示包括加拿大、墨西哥等国可以暂缓执行,但随后他又给这个缓冲期加上了一个期限,超过时间不改善,这些国家仍然要面对高关税壁垒。这些举措存在着恶化美国与这些传统盟国之间政治关系的潜在风险。
  其三,特朗普上台后的贸易政策表现出了从以规则为基础的多边主义向以实力为基础的单边和双边主义转变的倾向。特朗普对多边贸易协定持消极态度,认为美国在这些谈判中让步太多从而损害了美国的国家利益。特朗普在竞选期间就曾宣布考虑退出世界贸易组织(WTO),而他上任后即宣布退出跨太平洋伙伴关系协定(TPP)和跨大西洋贸易与投资关系协定(TTIP)的谈判,提出重新审议北美自由贸易协定(NAFTA)。在随后的贸易谈判中,特朗普更加青睐双边贸易磋商,因为在双边谈判中,美国的实力地位将使得它获得更大的谈判优势,从而最大限度地维护美国的利益。这些举措必将增加国家间的贸易摩擦和冲突,对现行国际贸易格局形成冲击,并给未来世界经济的发展带来更多不确定性。
  早在1930年代,经济大萧条的教训已经向世人揭示了贸易战的双输本质,而美国作为二战后自由贸易体制的建立者和推动者,为何要挑战自己在战后建立的国际制度呢?接下来,本文尝试在梳理既有文献的基础上提出一个从观念变迁角度来理解贸易政策的框架,并运用该框架来解释美国对华经贸政策变化的深层原因。
  二  既往的美国贸易政策研究
  既有解读美国贸易政策的文献大多从利益集团、国会政治、党派政治以及国际体系等方面探究美国贸易政策制定的影响因素。这些文献从理性选择的路径出发,认为美国的贸易政策是由其经济利益所决定的。
  首先,从利益集团角度来解释美国贸易政策的研究传统,可以上溯到1930年代沙特施耐德的开创性工作。他对1930年《斯穆特-霍利关税法案》制定过程的研究表明,利益集团对美国对外经济政策施加了很大的影响。沿着这一路径,很多学者指出,利益集团对决策过程的游说导致美国出台贸易保护主义措施来维护这些特殊集团的经济利益。例如,芬德雷和威利兹认为,关税的最终水平是由进口部门和出口部门游说策略的纳什均衡决定的。梅耶则以H-O-S模型为基础,将关税水平看成是多数票制的结果,最终的关税标准反映了参与关税形成过程的经济主体的利益。
  其次,也有学者从国会政治的角度来解释美国的贸易政策制定。国会是美国制定贸易政策的法定机构,所以国会的态度举足轻重。如果国会的架构安排有利于过滤掉一部分选民和选区要求贸易保护的压力,那么行政机构就会获得更多的活动空间去进行自由贸易谈判。如果国会的风向发生变化,行政机构在推动自由贸易的过程中面临障碍。
  此外,从党派政治视角研究美国贸易政策的学者认为,贸易政策的制定是为了寻求政治支持的最大化。例如,希尔曼指出,政府保护夕阳产业的目的并不是寻求社会福利的最大化,而是为了赢得最大化的政治支持。希尔曼与厄斯布朗指出其他国家的利益集团也有可能利用政治捐献选择有利于自己的政党。这些政党当选之后,就可能会考虑国外利益集团的要求,对关税水平做出调整。中国学者屠新泉也指出,自1970年代以来美国实力相对衰落,国际经济竞争日益激烈,两党在贸易政策上的共识开始瓦解,党派政治在贸易政策制定中的影响越来越明显。
  最后,从体系层次来分析,一些学者认为,美国在全球政治经济中的相对地位决定了其对外经济政策的走向。二战结束初期,美国在国际经济格局中占据压倒性的优势,所以美国的国家利益体现在自由开放的贸易体系中。然而1970年代以后,随着美国在世界经济中从一个支配者变为竞争者,其对外经济政策开始用贸易保护主义措施来限制国外的竞争者。还有一些学者认为国际制度对美国贸易政策产生了深远的影响。比如,中国学者田野以国际制度的约束力为着眼点,解释了国际条约的约束力怎样影响美国国内的政治行为者,从而遏制美国贸易政策的保护主义倾向。
  综上所述,既往美国贸易政策的研究主要是沿着两条路径:一是从社会的角度,研究非国家行为体如何对贸易政策制定过程施加自己的影响。二是从国际体系的角度,研究国际经济权力的分配和国际制度的压力怎样影响美国贸易政策的制定。绝大多数文献都认为经济利益——不论它是国家的还是非国家行为体的——决定了美国贸易政策的最终走向。然而,本文认为,高举民粹主义的特朗普政府贸易政策不能完全用经济利益来解释,其他因素——比如观念变迁,对于其上台后的对外经济政策制定也发挥了重要影响。
  事实上,很多学者已经注意到了观念因素在对外经济决策中的重要地位。从决策者层次来看,观念会改变决策者的认知从而影响他们的政策选择。观念不是隐藏着的经济利益的一种掩护,它会形塑个人对于现实的解释,决定个体偏好进而影响政治选择。比如,罗尔里奇就认为,经济决策和政治决策类似,需要经济文化来建构理想模型。这种模型能给决策者以信心,从而使其政策具有合法性。每个社会都有自己独特的文化价值体系,而经济文化代表着国家层面的经济意识形态。经济文化将管理国家经济生活的方法和目标合法化,每个国家独特的经济机制实际上是观念结构与经济指标的结合。而奥代尔则指出,要充分理解二十世纪六七十年代美国货币政策发生的变化,就要研究观念在其中发挥的作用。正是观念改变了决策者看待经济形势的方式,从而直接影响了政策结果。
  从公众层面来看,许多学者基于近年来一系列公众意见调查的实证数据结果,指出了经典的斯托珀尔-萨缪尔森定理的不足。该定理认为一个社会中充裕要素的拥有者支持自由贸易,而稀缺要素的所有者则反对自由贸易。斯托珀尔萨缪尔森定理将个人经济利益视为决定公众贸易政策偏好的唯一因素。然而大量的公众意见调查结果表明,公众的贸易政策偏好不完全是由个人经济利益决定的,它还会受到一些观念和心理因素的影响,比如个人对于风险的心理承受能力、个人对于国家安全形势的判断以及个人对贸易的整体经济代价的认识等。
  本文将从决策者和公众两个层面来探讨观念对于美国贸易政策制定的影响。笔者认为美国近期贸易政策的调整除受经济利益驱动之外,还反映了深层次的观念变迁,折射出美国社会目前严重的文化和社会危机。笔者将首先沿着朱迪斯·戈尔茨坦和罗伯特·基欧汉所开创的观念与外交政策制定的研究路径,分析影响美国贸易政策的三个层次的观念。其次,笔者将讨论观念是怎样通过改变决策者的策略选择和影响公众的贸易政策偏好来影响美国贸易政策的。
  三  影响美国贸易政策的三个层次的观念
  根据戈尔茨坦和基欧汉的区分,对人类的偏好和选择产生影响的观念有三个层次:世界观、原则化信念和因果观念。世界观是最基础和最不容易发生变化的根本性信念。它形塑人的认知结构,决定一个人想象力的边界,由此限定了个人可能做出选择的范围。比如,不同的世界观会影响个人对宇宙本体论的认识。国际社会中文明的冲突、宗教极端主义势力的崛起往往都与这种世界观的影响有关系。
  观念的第二个层次是原则化信念,它是帮助个人区分对与错的规范性观念。也就是说,这一层次的观念告诉人们什么是对的什么是错的,它提供行为规范,并通过价值判断来扩大其影响。比如,奴隶制度不道德或者虐待战俘都是不人道的行为就属于这一层次的观念。这种规范性观念的转变往往导致国际社会旧制度的瓦解和新制度的建立,因为它会在动摇旧制度合法性的同时为新制度奠定法理基础。
  第三个层次是因果观念,它通过因果链条将两个变量连接起来,试图建立自变量与因变量之间的解释性关系。比如,全球变暖是由于二氧化碳排放的增加,或者经济大萧条的加剧是由于以邻为壑的贸易政策等等都属于因果观念。这样的因果关系由于解释性链条比较短,所以在政策辩论中很有说服力,因此这种观念的变迁往往能通过为决策者提供解决问题的路线图而对政策制定产生直接快速的影响。
  目前影响美国贸易政策制定的观念也可以分为三个层次。首先是关于美国的国家认同,这是属于世界观层次的观念。美国是一个移民国家,其国家认同中的关键问题是如何对待新移民的融入。曾经的“熔炉”理论认为,不同人种的美国人会融合在一起形成新的美国文化,从而消除不同亚文化之间的差异。然而二战以后,来自亚洲和拉丁美洲的移民逐渐增多,这些移民的文化与美国传统的清教文化差异比较大,融合不易,所以“熔炉”理论逐渐让位于“沙拉碗”理论。在这种合而不同的文化多元主义原则指导下,各种族得以保存自己独特的文化特征。但是文化价值观的多元化,客观上对作为美国立国之本的传统清教文化形成了冲击。随着美国社会价值和人口组成的日益多元化,这种以早期欧裔移民为基础的价值观已经无法代表美国,国家认同危机也随之成为美国显著的社会问题。美国著名政治学家亨廷顿就曾在他的著作中不无担忧地指出,美国现在最大的问题就是美国人不知道他们是谁、什么是美国根本的价值观。西德纽斯等人曾经在美国和以色列的大学生中做过一个关于国家认同的态度调查。他们的研究结果表明,美国大学生中爱国主义和民族主义最强的是欧裔美国人,亚裔和拉丁裔美国人的爱国主义属于中等水平,而爱国主义最弱的是非洲裔美国人。各族群间这种爱国主义态度的差异表明,国家认同问题确实是美国社会存在的现实问题。
  贸易政策制定看似与国家认同没有直接关系。但是川斯尤针对美国公众的研究表明,国家认同感越强的人,对其他族群的偏见愈少,他更加倾向于支持受益面更广泛的政府政策。也就是说,国家认同感可以让人们超出个人或族群和地区的狭隘利益,从整个国家福利的角度来进行政策选择。从整体福利来看,自由贸易有利于增进美国的整体国家利益,但是贸易政策在国内造成的利益分配是不平衡的,所以那些在自由贸易中经济利益受损的人并不一定会支持这项政策。但是如果有高度的国家认同感,个人就会更少从地方或狭隘利益出发,做出更有利于整体利益的政策选择。然而当国家认同感出现危机时,在经济政策辩论中就会更多地出现“我们”和“他们”的对立,选民将更多关注相对收益而不是绝对收益,关注地方利益而不是国家整体利益。这样一来,贸易政策就成为一种零和的游戏,公众在贸易政策上将会支持一种更加经济民族主义的立场。其次,影响美国贸易政策的第二个层次的观念是西方发达国家近年来兴起的后物质主义价值观。这种原则化信念提供价值判断,它告诉人们什么是对的和错的。后物质主义价值观是美国著名政治学者英格尔哈特提出的概念,用以描述西方发达国家在战后物质丰裕环境中成长起来的一代人所经历的文化代际变迁。英格尔哈特认为,西方工业社会在二战后的持续繁荣导致了社会代际间的文化变迁。那些出生于二战结束前、成长于物质匮乏年代的一代人往往奉行福利保障、国家安全等物质主义价值观。而出生于战后、在物质丰裕的社会中成长起来的一代会更加关注自我价值的实现,并对环境保护、人权等议题表现出浓厚的兴趣,这就是后物质主义价值观。他的实证研究表明在发达的西方工业化国家,愈来愈多的年轻一代人转向了后物质主义价值观。
  在后物质主义价值观的影响下,过去主要以经济利益为导向的贸易政策辩论开始关注诸如环境保护、人权改善等价值判断的议题。在讨论贸易政策时,更多的人开始关心贸易政策是否有利于传统价值观的传承,是否有利于社会的可持续发展。好的贸易政策应该符合基本的价值判断,有利于社会全面提升,而不是单纯追逐经济利润。例如:在1990年代北美自由贸易区的谈判中,美国国内的政策辩论就主要围绕生态环境和人权状况展开。由于墨西哥是一个发展中国家,其在环境保护和人权方面的标准与美国相比相对宽松,这将会吸引更多的美国企业到墨西哥去建厂,因为他们在墨西哥违反环保和人权标准付出的代价更低。美国的社区福利以及社会价值观会因此受到什么影响,怎样对待墨西哥输往美国的以破坏生态环境为代价生产的产品,这些问题成为当时美国国内辩论的焦点,最后的NAFTA条文中也增加了关于环境和人权的规定。
  影响美国贸易政策的第三个层次的观念是因果性观念,即贸易自由度与经济发展之间的关系。在美国经济发展史上,占主导地位的观念是贸易保护能促进美国制造业的发展,从而有利于美国的经济发展。这是美国第一任财政部长汉密尔顿的思想遗产。汉密尔顿当时反驳了要求实行自由贸易的南方种植园主的主张。他认为美国要走工业化的道路,只有对自己的幼稚产业进行保护,才能赶上当时的先进国家。这一主张在南北战争以后成为美国经济发展的主流思想,美国成为一个高关税国家。一方面,关税是其保护幼稚工业发展的重要手段,另一方面,关税还是联邦政府重要的财政支柱。
  1930年代发生经济大萧条后,贸易保护带来经济繁荣这一因果性观念终于在世界范围的以邻为壑、两败俱伤的贸易战中受到质疑。支持贸易保护主义的《斯穆特-霍利关税法案》不但没有促进经济的复苏,反而引起其他国家的关税报复,从而将美国经济进一步推向萧条。这一法案的失败,使得支持自由贸易的思想得到越来越多的支持。在国务院的推动下,美国政府签订了1934年的《互惠贸易协定》与1938年的《英美贸易协定》。当时罗斯福政府内最坚定的自由贸易和多边主义倡导者——国务卿科德尔·赫尔认为,经济动荡和战争爆发的根本原因是1930年代英、德、日等国家奉行的双边主义政策和封闭性经济集团的形成。开放性的贸易体系是美国经济和安全利益的核心,而和平的维护是建立在这个体系基础上的。
  从大萧条结束到1970年代,美国行政机构的主导思想是将自由开放的贸易制度作为经济繁荣政治稳定的基础保障。虽然由于美国经济在1970年代的相对衰落,自由贸易带来经济繁荣的观念逐渐动摇,要求公平贸易的呼声开始抬头,但是这一时期美国贸易政策的主要目标在于打开别国的市场,美国的国内市场仍然是开放的,而且政府也没有采取直接的保护主义措施去重整不具竞争力的制造业。然而,2008年发生在美国的金融危机动摇了自由主义经济理念的根基。
  此次金融危机是自1930年代大萧条以来美国经历的最严重的经济危机,危机引发了美国社会关于经济全球化的彻底反思,经济民族主义开始回归,越来越多人认同贸易保护和进口替代将促进美国经济的发展。早在2004年,当时美国著名的经济学家保罗·萨缪尔森就发表文章反思自大卫·李嘉图以来的以比较优势为基础的国际贸易理论,指出在某些条件下自由贸易可能会对美国不利。萨缪尔森这篇由经济学家提出的质疑自由贸易的文章产生了轰动效应,迅速在美国的学界、商界以及决策圈里挑起了一场关于全球化的大辩论,美国的主流经济思想开始回归汉密尔顿的传统,那就是贸易保护主义有利于振兴美国的制造业从而促进经济繁荣。奥巴马政府随后提出的重振美国制造业的计划,特朗普喊出的“美国再次伟大”的口号,都反映了这一传统因果性观念的深远影响。
  从以上的讨论可以看到,就如何认识贸易自由度与经济发展之间的关系,美国社会从建国以来经历了几次思潮的转变。每次观念的转变带来的是美国贸易政策的相应调整。因此,关注美国社会如何就贸易自由度与经济发展之间的关系这一因果性观念进行阐释和辩论,是理解美国贸易政策制定非常关键的因素。
  四 观念如何影响美国贸易政策制定:
  偏好形成与策略选择
  美国学者丹尼·罗德里克曾经指出,目前研究政策选择的文献几乎都是遵循严格的理性选择路径,参与政策制定的个人或团体都希望利益最大化,经济利益始终是政策制定博弈中最重要的决定因素。在制定贸易政策时,个人或团体的贸易偏好是由其经济利益决定的,通过选择可能的策略在既有制度的约束下去参加政策博弈,这些个人或团体的最终目的是达到效用最大化。因此,一个标准的政策选择模型包括:偏好形成、策略选择和制度制约几个部分。然而,罗德里克认为,如果假设实现自身经济利益是促使人们参与贸易政策制定的唯一动机,那将导致研究结论与现实世界产生偏差,因为在理性选择模型的每个步骤,观念都会发挥重要的影响。首先,人们所持的观念会影响他们偏好的形成,比如一个环保主义者可能会购买贴有环境友好标志的产品,即使这个产品要花去他更多的金钱。其次,观念也会影响个人或团体的策略选择。每个社会都有一套被普遍接受的行为规范,共同的行为规范决定了某些行为在特定社会是无法想象的,这限制了人们的策略选择范围。最后,文化、习俗等本身就是非正式制度的一部分,所以政策选择模型中的制度约束必然会反映观念的差异。基于以上理由,罗德里克认为在运用政策选择模型去分析政策形成过程时不应该忽视观念的作用。
  对于美国贸易政策制定的制度背景已经有了大量的研究,本文的重点将集中在偏好形成和策略选择方面。接下来,笔者将探讨世界观、原则化信念和因果观念如何影响美国贸易政策制定中的偏好形成和策略选择。
  (一)世界观和原则化信念影响美国公众贸易政策偏好
  根据经典的斯托玻尔-萨缪尔森定理,一个社会中丰裕要素的所有者会从国际贸易中获益,所以他们是自由贸易的支持者。而稀缺要素所有者则相反,由于国际贸易损害他们的经济利益,所以他们是国际贸易的反对者。所以,如果一国的丰裕要素是资本和技术,那么高技能工人就会支持自由贸易,而如果一个国家的丰裕要素是劳动力,那么低技能工人则会支持自由贸易。近几年在研究公众贸易偏好的文献中,不乏有这一观点的支持者,这些研究大多以教育水平来衡量个人的工作技能。例如,迈克尔·霍夫曼的研究证明,教育是决定人们贸易偏好的决定因素。卡尔·卡滕萨勒等学者依托世界价值观调查的数据结果,通过分析六个国家的数据得出的结论,也证明了经济因素是决定人们贸易政策偏好的关键变量。
  然而,近年来越来越多的研究挑战了贸易偏好形成中的经济决定论。首先,学者们发现有很多经济利益之外的因素会对人们的贸易政策偏好产生显著的影响。正如凯文·欧茹克等指出,经济利益固然重要,但是民族主义态度也会影响公众对贸易政策的偏好。他们认为,盲目的民族主义和民族骄傲会鼓励民族孤立主义等想法,并导致政治联盟和国际经济合作的破坏。大卫·兰钦认为,被调查者对于国家主权的态度是预测其贸易政策偏好的关键变量。他发现虽然经济利益对人们贸易政策偏好有一定的影响,但是国家认同的观念会对贸易偏好产生更显著的影响。还有学者认为除了民族主义外,文化上的亲近感也会影响公众贸易偏好。如果两国间在文化上有一些共享的价值观,两国公众互相存在一种文化上的亲近感,那么他们就更有可能持一种支持向对方开放市场的态度。
  其次,与通常认为的个人经济利益决定公众的贸易偏好不同,一些学者发现公众对于国家整体经济状况的评价会显著影响他们在贸易政策上的偏好。马丁·爱德华兹的研究表明,受调查者在一些普遍性观念上的态度会影响他们对于贸易和经济全球化的态度,比如他们对于现代生活节奏的态度以及他们怎么看待消费主义对他们文化造成的威胁等。此外,他还发现,公众对于国家经济状况的悲观评价会对他们支持全球化的态度造成持续的负面影响。曼斯菲尔德和穆兹认为经济利益在塑造公众对自由贸易的支持上几乎不发挥作用。公众的贸易政策偏好取决于他们关于贸易对国家整体影响的看法。公众通过社会交往获得的关于国家整体经济状况的看法要比他们对自身经济利益的认识更能影响他们在贸易政策上的态度。西尔斯和房克的研究也证实了,自我感知的个人经济利益很少影响人们对于经济政策的态度。因为大多数美国人认为,国家经济政策对自身利益的影响是很少的或者说是模棱两可的。与此同时,美国人也不太愿意把自己的个人成功或失败与政府政策联系起来。
  最后,很多学者发现,新闻媒体通过塑造和改变公众观念,在影响他们的贸易政策偏好上发挥了重要的作用。大卫·兰钦以当时北美自由贸易协定签订前的大辩论为案例,研究了美国总统在其中发挥的作用。他认为总统在当时的电视报道中表现出更加支持自由贸易的立场,这影响了公众的态度,有力地推动了自由贸易的政策。还有学者通过分析发达国家的保护性农业政策,探讨为什么这些国家的消费者即使为农产品付出更高的价格,也要支持政府对本国农产品的贸易保护。他们认为这显然不能完全用经济利益去解释,因为新闻媒体和政客通过更多强调自由贸易对生产者的负面影响,引起人们对农民的同情和对自己工作岗位的不安全感,从而影响了公众对自由贸易的态度。
  从世界观和原则化信念这两个层次看来,当前美国社会的观念基础显然不利于其公众形成一个积极正面的对待贸易自由化的态度。
  首先美国国家认同危机影响了公众对贸易关系本质的认识。外国的便宜商品打败了本土的制造业,廉价的外来劳动力冲击了当地的劳动力市场。美国“锈带”面临的这些经济和社会问题通过新闻媒体的报道和关注,在美国公众心目中唤起了一种被自由贸易边缘化的危机感。这必将对公众的贸易政策偏好产生巨大的影响。作为美国总统,本该是扮演调和社会矛盾、弥合种族冲突的角色,然而特朗普为了巩固自己在白人蓝领工人中的支持率,刻意与美国社会的多元主义价值观保持距离,宣扬排外主义和美国优先的观念,进一步加剧了美国社会的分化。随着民粹主义思想的抬头,贸易问题的辩论逐渐超越了经济利益的考虑,更多地受到团体身份认同的影响,贸易谈判成为一种零和游戏,公众对自由贸易的支持下降。在对美国公众的民意调查中,学者们发现当今美国社会的分化很严重,由于价值观的差异,公众被分为对立的团体,并导致他们在贸易问题上更多地从相对收益的角度看待问题。也就是说,公众不再关注自由贸易给双方带来的绝对收益,而是更关心哪个团体或国家从贸易中获益更多。
  其次,公众对美国整体经济状况的认识影响了他们的贸易政策偏好。2008年的金融危机重创美国经济。美国国债在奥巴马总统任期开始时不到10万亿美元,而在他任期结束离开白宫时,国债已经上升到18万亿美元。美国的外贸逆差则在2015年达到了7500亿美元。造成美国经济衰退的原因有国内因素也有国际因素,但是在政客的辩论和媒体的报道中,美国在国际贸易中的利益受损被认为是美国经济衰退的主要原因,而中美之间存在的贸易逆差和人民币汇率问题更是成为关注的焦点。贸易逆差作为一个直观的公众易于理解的信息,成为了经济衰退原因最好的替罪羊。对美国整体经济状况的认识偏差,使得自身受益于国际贸易的公众,特别是受益于廉价国外商品的消费者,无法完全按照自身经济利益考量形成贸易偏好,在社会舆论的裹挟下也走向了支持贸易保护主义的立场。
  最后,后物质主义价值观超越了经济利益的理性计算,对贸易政策进行价值判断,从而影响了公众的贸易政策偏好。尽管关注环保和人权的“公平贸易”运动(Fair Trade Movement)被很多人认为是一种伪装起来的贸易保护主义,但近年很多文献证明,参与这一运动的个人是出于对环保和人权问题的重视,其背后并不是经济利益驱动。例如,艾迪·赫尔尼的研究表明,当人们了解到国外较低的人权标准和当地血汗工厂的工作条件时,他们会考虑贸易公平性,从而降低对自由贸易的支持。这表明当人们认为贸易破坏了广泛接受的社会规范时,决定人们贸易偏好的将更多的是公平性而不完全是经济利益。厄里奇也认为参与“公平贸易”运动的公众对人权和环保的关注是真诚的,并不是传统贸易保护主义的一种掩饰。他根据在美国公众中做的社会调查数据指出,支持“公平贸易”运动的被调查者与那些支持经济保护主义的被调查者在特性上有很大的不同。随着关注环境保护和人权标准的“公平贸易”运动在制度建设上的日益完善,美国贸易政策辩论的既定议程也日益受其影响。在美国与其他国家特别是发展中国家的贸易谈判中,环保和人权的条款变成谈判中的焦点。
  (二)因果观念限制决策者可选择的行动策略
  在影响决策者的行动策略时,因果观念扮演着重要的作用。任何政策目标的达成都需要采取具体的措施,而观念能通过发挥路线图的作用来提供达成目标的路径选择。通过在目标和措施之间建立因果性联系,观念能够为决策者提供行动策略,从而为实现决策者的既定方针服务。
  贸易自由度与经济发展之间的因果关系是本文所界定的影响美国贸易政策制订的第三个层次的观念,它在美国经济发展史上是不断变化的:从最初的经济民族主义,到大萧条后的自由贸易,再到1970年代以后认为适度的贸易保护有利于保持美国相对经济优势。随着这一因果观念的不断变化,美国对外经济领域的行动策略也在不断地进行调整。以下将以二战后内嵌式自由主义的兴衰为例,说明贸易自由度与经济发展这一因果性观念怎样发挥路线图的作用,指引决策者的贸易政策选择。
  内嵌式自由主义的概念最先由约翰·鲁杰提出。它肯定了自由贸易与经济繁荣的因果关系,并将政府的国内承诺作为重要的前提,以区别于19世纪后半叶在英国主导下的放任自由的贸易自由化。它是自由主义的观念与一种兼顾国际义务与国内承诺的制度基础相结合的产物。因此,二战以后在美国主导下建立的金融和贸易机制具有寻求实现国际和国内经济稳定的双重目标,而其主要的手段就是通过受国内干预制约的对外经济自由化来实现繁荣和稳定的目标。
  战后美国主导下的内嵌式自由主义国际体系有两个层次:在国际层面是以双挂钩为特征的金融制度和以关税与贸易总协定为载体的贸易制度;国内层面则包括各国不断完善的社会福利制度。双层制度设计的理念是,自由贸易在国际层面会带来参与国普遍的经济繁荣和政治稳定,但是它会带来一国国内的社会分配不公,因为它造成了受益者和受损者的分化。所以国家要通过社会福利制度的建设,来减少自由贸易对弱势群体的冲击。鲁杰认为,二战后在内嵌式自由主义的观念指导下的制度安排,保证了多边贸易自由化进程的持续进行,促进了世界经济的繁荣和稳定。其中各国政府不同形式的社会福利项目,以及政府在经济发展中承担的更积极的角色是这一机制成功的关键,也是战后体制区别于19世纪全球化进程的最显著的特征。美国在二十世纪五六十年代的经济繁荣进一步巩固了自由贸易带来经济繁荣的因果观念。在肯尼迪政府时期,国会将更多的关税谈判权授予总统,负责贸易谈判的行政机构得以在关贸总协定肯尼迪回合中真正建立起了一个多边谈判的机制,大幅度降低了各国的关税水平。
  然而进入1970年代以来,随着欧洲和日本经济的崛起,美国的全球经济地位开始相对衰落,在国际市场上面临越来越激烈的竞争。1971年,美国在战后首次出现贸易逆差,黄金储备急剧减少。自由贸易与经济繁荣的因果性关系受到质疑,美国政府决策者开始反思所谓贸易政策的公平性,学界以克鲁格曼为代表的经济学家提出了战略性贸易理论,对比较优势、产业政策等概念提出了新的见解。美国政府在1970年代通过了两个具有较强贸易保护主义色彩的贸易法案,即《1974年贸易改革法》和《1979年贸易协定法》。美国政府后来经常援引和运用的“301”条款就是在《1974年贸易改革法》中形成的。
  虽然贸易保护主义抬头,但是冷战的背景决定了美国及其盟国间的自由贸易是对抗共产主义、保障国家安全的重要保障,所以决策者的策略选择是在保持美国市场开放的同时,施压其他国家降低贸易壁垒,以此来扭转美国在国际竞争中的颓势。在发达国家中,美国主要针对日本,当时里根政府采取了两方面的措施,一是促使日元升值,二是向日本施压使其限制对美国的出口。在发展中国家,美国宣扬新自由主义改革,首先在拉美进行试点,然后借着苏东巨变的契机向全球推广,这样一来,一个更广阔的发展中国家的市场开始向美国开放。冷战以美国及其盟友的胜利告终,内嵌式自由主义的根基得到进一步的巩固,自由贸易是美国经济繁荣的基础和政治安全的保障这一观念深入人心。
  然而2008年的金融危机,不仅削弱了美国的经济实力,而且促使人们反思自由贸易与经济繁荣的关系,进一步引发了对全球化进程的质疑。随着美国企业大量的对外直接投资,产业空心化的问题在美国国内引起了尖锐的矛盾。产业空心化主要体现在制造业生产总值占国民生产总值的份额的下降。美国制造业在1959年的份额是46.9%,而到了2012年制造业份额已经下降到28.43%。1959——2014年,美国制造业的就业人口下降了21%。受产业转移影响的美国民众对全球化的不满情绪日益明显。
  由于自由贸易与经济繁荣的因果性关系发生了根本性动摇,美国对外经济政策的决策者开始考虑自由贸易以外的替代性政策选择。奥巴马政府时期的“再工业化”政策就是其中之一。这一“进口替代”战略的思想就是要恢复美国制造业在经济中的比重,通过将更多的美国企业留在国内从而为美国人保留更多的工作岗位。自二战结束以来,美国政府从来没有明确提出过“进口替代”战略,因为根据古典贸易理论,美国的“进口替代”是难以形成比较优势的。但是,保罗·萨缪尔森在2004年发表了一篇反思传统比较优势理论的文章,为美国“进口替代”战略的可行性提供了理论上的论证。他在李嘉图的研究模型中加入了规模参数,认为规模经济本身就是比较优势,人口大国可以拥有较宽泛的比较优势。在这一点上,美国和中国没有什么不同,两国都是人口大国,都有巨大的国内市场。美国也可以在除了高端产品之外的一些中端产品生产领域形成自己的比较优势。[1]从奥巴马到特朗普,美国政府都强调要采取措施促使美国制造业回流,避免美国就业岗位的流失,并出台一系列措施来落实这一构想。这些政策出台是与观念的变迁息息相关的。
  靠迎合民粹主义思想上台的特朗普,为了回报在竞选中大力支持他的白人蓝领工人,将为工人提供就业机会作为政府工作目标的重点。1960年代以来,美国政府主要通过贸易调整援助制度来救助那些在自由贸易中利益受损的工人。特朗普的观念则是:与其依靠社会福利,不如通过增加工作岗位的方法来解决自由贸易带来的失业问题,而且他的减税措施也限制了政府为失业工人提供社会福利的能力。一方面,特朗普通过设立贸易壁垒把国外的竞争性产品挡在国门外,从而保护国内的工作岗位。比如,他在2018年3月份宣布,要提高钢铝产品的关税水平,保护国内钢铁行业的工作岗位。另一方面,他通过直接的干预手段,将国内企业的投资留在美国本土。比如,福特汽车公司曾经计划在墨西哥投资建厂。为了将投资留在本土,特朗普上任后,宣布将对福特公司返销美国的产品征税。这一举措最终使得福特公司放弃了在墨西哥的投资计划,转而表示要在美国密歇根州投资7亿美元建厂。这些都是决策者在美国传统经济民族主义思潮回归的大背景下做出的相应的策略选择。
  五 中美经贸冲突中的观念碰撞
  经济利益的分配固然是特朗普总统上台后中美贸易摩擦的焦点,然而美国社会的观念变迁使得中美双方的谈判无法像过去那样通过一定经济利益的让步而达成妥协,这才是此次贸易摩擦不同于以往的突出特点。一方面,美国国家认同危机日益严重,处理不当将造成社会的撕裂和对立。美国是一个多种族移民国家,它没有悠久的历史,也没有统一的民族特征,加强国家认同感的最好办法是建立我们和他们的界限,强调美国例外论,将国内不同族群团结在一起。特朗普提出的“美国优先”,“美国再次伟大”,将美国的利益和世界上其他国家区分开来,其实质是寻求建立一种国家认同,在与他者的疏离和区别中,弥合美国国内族群间的冲突。国内社会问题向对外经济政策的延伸是此次中美经贸冲突程度剧烈的重要原因。经济民族主义极大影响了美国公众的贸易偏好,个人自身的经济利益不再是决定贸易偏好的唯一因素。很多美国公众认为中国从中美经贸关系中获得了比美国更多的利益,所以即使中国价廉物美的商品有利于美国消费者,相当一部分美国人对特朗普的强硬贸易政策也还是表示支持。
  著名的美国皮尤研究中心2018年8月份发布的最新民调结果显示,支持特朗普的选民近两年来对他的态度基本没有变化。2016年投票给特朗普的选民中,87%的人曾表示热切支持。2018年,当初投票给特朗普的选民中仍然有82%的人持同样的态度。11月6日举行的美国中期选举结果表明美国民众在政治支持上的两极分化越来越严重。民主党和共和党之间的政治共识前所未有地缺乏。民主党人虽然通过大规模的投票动员夺回了众议院多数党地位,但是大多数共和党人仍然是特朗普的坚定支持者,包括他的贸易政策。
  在皮尤研究中心同一时期发表的另一份民意调查中,那些认可特朗普工作表现的人被要求列出具体的原因。60%的人表示认可他的个性、领导方式以及“美国优先”的口号。只有20%的人能具体说出认可他的某项政策或议程。仅仅10%的支持者是因为特朗普的经济政策而认可他的工作。这说明,特朗普的民意支持主要来自与经济无关的方面,如果不是对民众心理和偏好的把握,特朗普是不敢在中期选举之前贸然提高关税的。与此同时,随着中美之间在贸易方面的冲突升级,对中国有好感的美国人越来越少。2017年,在调查者中有44%的人表示对中国有好感,而2018年这一数字下降到了38%。认为中国的经济实力是较大威胁的美国人也有所增加,达到受访者的58%,而2017年这个比例是52%。这说明随着贸易战的推进,将中美之间的经济关系视为零和游戏的美国人有所上升。这无疑会反过来进一步坚定美国贸易政策制定者的强硬立场。另一方面,美国决策者关于中美贸易关系对美国影响的判断发生了根本性的变化,这也导致美国在谈判中要价过高,中美之间很难达成妥协。在中美建立经贸联系的初期,美国决策者受贸易和平论影响较深,认为中美之间的经济相互依赖,会增加两国冲突的经济成本,从而减少冲突的可能性。通过将中国纳入到全球自由贸易体系,美国希望借由国际规则的约束来影响中国的发展道路,向更西方化的方向发展。然而当中国加入世界贸易组织,中美之间经济总量的差距逐渐缩小后,美国决策者认为中国从中美经贸关系中获得了不对等的利益。最关键的是,中国在经济发展的过程中,并没有像美国决策层所希望的那样采用西方式的制度,而是坚持中国的节奏和模式,为发展中国家的经济发展提供了非西方道路的一个新的选择。于是,与中国的经贸关系逐渐被视为对美国经济地位的威胁,越来越多的美国决策者认为中国是搭便车者,应该施加压力让中国经济达到美国一样的开放水平。美国商务部长罗斯和贸易代表莱特希泽等都持这样的看法,然而美国希望的开放程度显然是中国现阶段的发展状况所无法达到的,所以中美之间的经贸谈判很难取得关键性突破。
  基于以上分析,可以看到在中美现阶段的贸易争端中,美国公众与决策者之间实际上达成了某种共识。美国的国内政治问题和对外经济政策交织在一起,各种观念和利益在其中碰撞并重新洗牌。美国政府此次对外经济政策转变是根本性的,这是导致美国谈判立场僵硬不妥协的主要原因。在经济民族主义和决策者观念转变的背景下,得益于中美经贸关系的美国消费者和国内产业利益集团也似乎难有太大作为。只有改变美国贸易政策研究中的经济决定论,重视观念对于经济政策的影响,才能有助于把握中美间经济冲突的本质,针对性地选择有效的应对策略。
发布时间:2019年02月26日 来源时间:
分享到:

留 言

学术ACADEMIC
微博WEIBO

中美印象
官方微信