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冷战后美国对外政策思想的演进

作者:王玮   来源:《美国研究》 2018年第五期  已有 82人浏览 放大  缩小
  冷战结束后初期,美国在当时的特殊环境下,试图“按照自身意愿”改造世界。美国尝试“接触”冷战对手,“扩展”民主自由,从而确保美国的领导地位。美国没有用僵硬的方式寻求改变,而是用市场经济加政治自由的模式引导变革。对于具有超级大国潜力的中国和俄罗斯,不论现实主义分析还是自由主义讨论,都把两国的行为视为检验其对外政策的依据。至少在 20 世纪末,美国的对外政策在其国内各界看来是成功的。俄罗斯加入七国集团,以及中国加入世界贸易组织,就是成功的明证。
  然而,进入 21 世纪,美国先后经历了九一一事件和次贷危机等不确定性事件的严重冲击。在处理这些危机的过程中,美国加强了同其他国家的协调。随着国际经济体制开始有利于新兴经济体,以及国际安全领域不断出现新的挑战,美国逐渐感受到来自其他大国的压力。与此同时,美国国内兴起了全面质疑全球化的社会思潮。“美国从全球化进程中受益不多或者无从受益”的民粹主义观点,使“慷慨”“包容”“协作”的自由主义国际观不再具有说服力。
  国际地位和国内利益受到威胁的社会认知的相互交织,促使美国对外政策取向发生了重大调整。在“美国优先”理念的指导下,美国政府开始执行一套不同于以往的对外政策。客观地说,这是政党轮替后美国政府的偏好发生改变所产生的影响外溢到对外关系领域的产物。问题在于,本届美国政府的对外政策调整幅度之大,范围之广,远远超出通常所认为的合理范围。如此规模的调整背后,必有一个反复酝酿的思维过程,也有一个思想交锋的辩论过程。还原这个“批判与反驳”的过程,有助于厘清美国对外政策调整的深层背景。
  本文试图从长时段的角度考察美国的对外政策调整,以论证美国当前阶段的调整并非孤立于冷战后的历史背景;相反,它依然是冷战后美国寻求自身定位的一种尝试。基于国内外学术界关于冷战后美国权力地位的相关研究成果,本文将探讨长期影响美国对外政策制定的“优势论”思想,阐述“美国优先”思想产生的深层背景,以期加深对美国对外政策走向的理解。
  一 、从特朗普政府调整对外政策说起
  特朗普就任美国总统,是非建制力量崛起的一个标志。就任之初,特朗普的外交变革措施就引起了外界的担心。但是,政府政策惯性让特朗普在执政初期,不得不“借助建制派力量”来打造政府人事。由于政府高层官员中有不少是建制派,分析人士认为特朗普政府会回归传统路线。特朗普的国家安全人员班底中,詹姆斯·马蒂斯、约翰·凯利、H.R.麦克马斯特等人都是建制派。其外交政策和国安系统因而被认为会走向常规化。在经济事务领域,外界也通过政策班底的构成来解读特朗普政府的政策偏好,认为美国的国际经济政策不会过于极端。
  然而,事态的发展逐渐超出人们的预期。美国国家安全委员会“人事变动频繁,并且经过一段时间磨合后呈现新特点。国安会自我定位迷失、总统重视不够、国家安全顾问角色模糊并受到各方掣肘。”之后,建制派官员不断去职,白宫内部的人事变动让“强硬的保守主义精英”相继进入内阁,致使美国的政策日渐“保守化和孤立化”。综合而言,“美国政治内斗加剧、特朗普易变个性以及特朗普政府内部战略派力量上升”等国内政治因素交织在一起,给世界政治带来前所未有的不确定风险。
  于是,人们意识到“在外部约束较弱的国际政治领域,特朗普主义蕴含着颠覆现有国际政治、经济和安全秩序的可能性”。人们担心,特朗普的对外政策主张会损害美国长期坚持的自由国际主义原则。就这一问题,美国著名学者约翰·伊肯伯里提出了一种有代表性的认识,认为“特朗普对自由秩序的挑战格外危险,因为他随意蔑视自由民主本身的规范和价值观。特朗普的观点是危险的,他在挑战美国的理念之本。”
  无可否认,每一任美国总统都有独特的政策纲领。特别是在政党轮替后,新总统通常会带来较大幅度的政策调整。但是,类似特朗普这种带来岸谷之变的情况还属少见。目前来看,特朗普不仅要推翻前任政府的政策,而且要终结前几任政府一直坚持的政策。按照特朗普的逻辑,冷战结束后,美国自满情绪泛滥,这导致美国上下松懈和裹足不前。其结果是,美国在某些关键领域丧失优势,并遭遇各种类型的挑战。对此,美国必须强烈回应并升格竞争,从而确保美国人民的安全、繁荣和利益。
  事实表明,特朗普政府的对外政策调整没有局限在操作层面——他在倡导一种政治哲学。这种规模的调整,甚至可以说是里根政府结束“对苏缓和”政策的翻版。在实践中,特朗普政府大幅增加军事预算,在外交活动中频频使用强制手段。美国政府还以不符合美国利益为由,先后退出或要求重新磋商实施已久的国际协议。特别值得注意的是,美国开始对中国全面施压,开启了以对抗为主的博弈模式。
  无疑,这些行为的背后有一套完整的理念在驱使,而“美国优先”就是这套理念的灵魂。那么,“美国优先”的理念是如何建构出来的? 它不可能凭空产生,必然有一个思想发展的过程。实际上,“美国优先”理念的实质是彰显美国的私利,这种利己主张在成为选举口号之前就已长期存在。只不过,在冷战结束后的特殊语境里,这种利己主张曾受到一定的抑制。反过来讲,美国的国际主义观念也不会一瞬间走向弱化,而必然存在一个流变的过程。那些助长了“美国优先”观念的因素,必然会对国际主义观念产生破坏作用。本文将探讨“美国优先”的理念是如何从自由国际观念的束缚下破茧而出的。
  二 、冷战后“美国优势”认知的形成
  冷战结束后,在冷战对抗中战胜对手的基本事实和主观感受,曾一度让美国充满了胜利的喜悦。作为唯一的超级大国,美国迎来了自己的“单极时刻”,或者更准确地说是“单极臆想”。
  对于如何推进“美国治下的和平”,美国政策界和学术界提出了不同的看法,但它们都十分关注美国在新的世界秩序中的地位。“地位”于美国而言,就是美国的优势地位(primacy),或者更直白地说,就是美国的支配地位。
  现实主义者信奉“实力至上”的原则,认为在国际体系中实力决定地位,尤其是军事实力具有不可代替的重要性。这种认识来自于对美国自身经验的体察。冷战期间美苏对抗的格局,让美国的对外行动处处受到制衡。苏联的消失让美国不再面对激烈的国际竞争。美国传统鹰派认为,美国已经足够安全,世界事务中已没有什么事情值得美国使用武力。海湾战争的速胜,让美国走出了“越南综合症”的阴影,重拾丢失在越南的信心。美国的军事技术优势和高科技战争震惊了全世界。冷战结构的突然瓦解,让美国瞬间从短暂的失衡状态中获得了客观的实力优势,并促使其肆无忌惮地对地区大国实施强制外交。
  自由主义者同样强调国际体系的竞争属性,但是不迷信“唯军力论”的观点,主张通过合作的方式实现国家利益。过去被称为“低政治”的经贸问题,成为后冷战时代国家间的主要议题。在这种情况下,市场占有率和规则制定权成为界定国家地位的主要依据。围绕市场和规则的核心议题,在不同区域出现了高度协调的集体行动。欧洲一体化、北美自由贸易区、亚太经合组织就是这一合作思想的产物。在全球层面,世界贸易组织、国际货币基金组织、七国集团是国际市场的主要监管者,也是国际规则的主要制定者和监督实施方。美国作为秩序的创造者和既得利益者,可以通过维护现有的制度体系持续获利,甚至使之成为“霸权之翼”。
  简言之,由于军事上优势明显,经济上可以主导合作,美国在冷战后进入了“单极时刻”。美国思想界对于“美国注定领导世界”的认知并没有太多歧见,争论的只是美国领导世界的方式,并围绕如何维持美国的优势地位产生了不同的看法。此时,美国认为无人敢于对抗其强大的军力,也没有国家和地区可以组建起制衡美国的联盟。因此,尽管军事手段依然是美国外交的重要手段,但已经不再是解决问题的主要途径;相应地,非军事手段得到更多的重视,对于市场力量和社会力量的信仰逐渐形成。
  自由主义的兴盛并不意味着与之对立的意识形态处于失语状态。保守主义者对克林顿政府的批评层出不穷,尤其严厉指责克林顿错失了单极机遇。一种代表性的观点是,美国要尽可能地利用当前的力量优势,并确保这种优势长久不衰。这种被称为“沃尔福威茨主义”的基本思想,最早出现在 1992 年度的《美国防务计划指南》中,由曾在老布什政府供职的新保守
  主义代表人物保罗·沃尔福威茨提出。克林顿当选美国总统后,沃尔福威茨蛰伏了整整八年。他创办了一个网站,网罗各地的保守主义者,批评克林顿政府忽视权力政治的现实,过分强调商业利益,夸大市场和多边机制的和平效应。
  总的来说,美国在这一阶段是以胜利者的姿态俯视世界的,并试图按照自身的意愿改变整个世界。超强的实力优势及由此衍生而来的优越感,让美国相信它已经掌握了普世真理。通过主张“霸权稳定论”“民主和平论”和“历史终结论”,美国宣称自己行使的霸权是“仁慈霸权”,通过提供公共物品来维持世界秩序,进而推动各国建立市场经济,推进政治自由,最终实现永久的和平。对市场经济和社会力量的乐观期待,让美国愿意为“自发秩序”的出现留足空间。这一时期蓬勃发展的美国经济,也为自由主义国际议程提供了坚实的基础。
  三 、优势话语及其困境
  “美国优势”认知形成后,逐渐催生了相应的命题来阐释美国优势地位的正当性,如美国权力的自我约束、对国际公共物品的供给、对国际合作的积极期待、对其他文化的宽容态度等。然而,这些看法自始至终受到美国国内的质疑。在质疑者看来,这些国际主义者视为力量源泉的因素,恰恰有可能侵蚀美国的力量基础。反向的思考让质疑者相信,“仁慈霸权”或许是在自我设限,让人搭便车,纵容他国柔性制衡(,最终将导致美国精神涣散。
  1. 自我约束抑或自我设限
  从立国起,美国一直试图向外界传递出一种信息,即美国不同于旧大陆的传统大国,美国追求的是正义,而不是滥用权力。从实践来看,尽管现实状况同期望达到的目标还有很大差距,但美国在推动“全球秩序的改良”方面确实发挥了重要作用。现在的国际关系总体上比一个世纪前进步了许多。大国在权力使用方面比以往更加慎重,而美国作为体系中的最强者,也比以往的霸权国家更为克制。一方面,美国的力量如此之强,以至于在大多数场合并不需要真的动用这种力量;另一方面,“仁慈霸权”的观念也让美国愿意对权力加以约束。
  但是,在国际关系领域,“仁慈”只发生在国家强盛之时。如果形势没有那么乐观,则“仁慈”就是“藉寇兵,贲盗粮”。因此,对国力和形势的判断,是决定要不要“仁慈”的关键。在国际政治实践中,“仁慈”“道德”“软实力”“国际形象”“领导地位”是一些似是而非的概念。
  当它们可以促进美国的利益时,美国会大肆宣扬这些概念;反之,当它们有损于美国的利益时,美国会将其抛诸脑后。总之,尽管美国的政策文件中有大量华丽的辞藻,但是,政策实践者不允许自己的行动受制于辞令。
  2. 公共物品与搭便车
  在国际政治中,大国的权威和秩序的正当性源自其他国家的认可。“正当性根植于一项社会契约,在其中主导国向构成附属国的个体集合提供一种政治秩序,而那些个体则授予主导国约束个体行为并汲取资源的权力。”提供公共产品,必然会产生成本。分摊成本的方式因问题领域的性质而有所不同,也因主导国和附属国的关系模式而有所差异。例如,在海湾战争期间,英国和法国等美国的欧洲盟友出动了人员装备,日本和沙特阿拉伯则主要负责承担战争开支。通常,主导国愿意承担成本,以获得附属国的政治认可。但是,当主导国承担成本的比例超过一定的限度时,则不得不考虑“国内观众的成本”。
  在国内经济和政治形势许可的情况下,美国或可容忍附属国搭便车;反之,则不会容忍哪怕是亲密盟友的搭便车行为。冷战初期,由于安全合作是最大的政治,美国并没有过于计较盟友的防务支出。到尼克松政府时期,美国经济不再一枝独秀,面对国内压力很难不再计较。于是,美国开始敦促盟友在共同防御中承担更大的责任。冷战结束后,随着国际安全环境趋于缓和,各国纷纷减少了防务开支,而美国的军事开支并没有减少,故而其占全球防御开支的比例不降反升。对此,美国国内不少人认为美国承担了不成比例的责任,因而强烈要求美国的盟友承担应有的责任。
  3. 国际合作与柔性制衡
  冷战结束后,寻求国际合作成为一种新的政治风潮。海湾战争是美国领导的一次集体军事行动。军事行动的成功不仅在于军事层面,更体现在政治层面。多国与美国开展的不同程度的合作,让美国的军事行动具有了合法性,这对美国主导国际事务而言意义重大。正如保守主义作家罗伯特·卡根所说,“得不到来自民主阵营的有效支持和认可的话,美国能否坚持下去就要打上一个问号。国际合法性——即由欧洲代表的自由民主世界的批准,对美国的选择具有重要意义。”
  然而,为了国际合法性而进行多边协调,反过来又会让多边机构对美国形成某种约束。这种约束一旦被其他国家利用,会对美国的行为形成柔性制衡。国际体系中的其他国家,尤其是“二等大国”,会通过非对抗的方式稀释美国的权力,诉诸国际多边制度就是一种很好的方式。例如,美国在发动伊拉克战争的问题上抛开联合国,采取了单边主义行动。美国的这一行为不仅受到中俄两国的批评,而且受到法国和德国等传统盟友的抨击,其国际形象因此受到极大的损害。
  4. 对外宽容与身份困惑
  美国自认为美式霸权是“仁慈霸权”,力图把秩序的公共产品扩散至全世界。在它看来,和平的实现归功于集体安全机制,而它领导的大国合作功不可没;对和平的威胁主要来自非西方、非民主国家,因此,有必要通过社会化管道来传授西方经验。这就要求美国用说服、感化、教导等方式,让对象国感受、领悟、体察美国。在这个过程中,美国意欲打消“边缘国家”在心理上的抵触,淡化自己作为“核心国家”的色彩,展现美国的“软实力”,进而让其他国家跟随左右。
  但是,任何社会交往都具有互动性特征,塑造者同时也会被塑造。尽管美国经常处于强势地位,但这并不意味着它不会受到弱势方的逆向影响。事实上,美国作为移民社会,其亚文化有着众多的“非美国地方传统”。
  因此,美国在对外“宽容”的同时,也在营造对内宽松的环境。这样做的结果是,一方面其他行为体开始认可美国;另一方面,美国国内的价值日趋多元化。所以不少美国人担心,“西方文化受到来自西方社会内部集团的挑战。”
  综上所述,“美国优势”认知形成后,随之而来的是使有关美国支配地位的理论观点合理化。围绕“美国优势”概念形成的上述推论,其核心是减少美国对硬权力的依赖,不断扩大软权力的运用,以更低的代价维持美国的国际地位。但是,事物的发展总有不尽如人意的地方,有些观点未免过于乐观,低估了国际政治现实的严酷性。故而,质疑者提出了相应的反驳,指出美国如果太过“仁慈”的话,只会加速其优势地位的衰落,只有对冷战对手进行全面改造,才能防止美国再次受到严重挑战。
  四 、对冷战对手的“战后改造”
  冷战后初期,美国的政治思潮转向更为积极主动的追求,开始在全球范围内积极推进“自由”的进程。克林顿政府的国家安全顾问安东尼·莱克(Anthony Lake)明确阐述过这种转变。他说,“在整个冷战时代,我们遏制对市场民主制的全球威胁,现在我们应该寻求扩大它们的范围。基于美国的信仰和对权力政治的谋划,必须扩展世界上市场民主制国家的自由共同体”。
  显然,美国的社会精英对于巩固市场民主制、扩展自由共同体有一种乐观的期待。这种相当普遍的乐观情绪,最终让“扩展论”和“接触论”成为主导思想。
  除了依靠自身的优势,美国还试图调动国际多边机制来“扩展自由地带”。其中,中东欧国家的转型尤为典型。在经济融合上,欧共体及后来的欧盟为这些转型国家建立起了重回欧洲大家庭的利益纽带。在军事合作上,北约东扩让它们完成了去军事化的进程——或者更准确地说去华约化的进程。在“越大越好”的北约框架下,中东欧国家的军事转型进展顺利。在如火如荼的欧洲一体化形势下,中东欧的经济转轨也在朝着美国预期的方向发展。欧洲同一性的观念似乎点燃了欧洲文化融合的希望。
  中东欧国家的转型固然很重要,但它们还不是美国全球战略部署中的首要关注。就维持美国的领导地位而言,中俄两国才是美国最大的威胁。如果说还有比中俄两国更大的威胁,那一定是中俄两国的联合。所以,无论从权力平衡的角度来看,还是从制衡威胁的角度来看,中俄两国或者两国的联合都是美国需要制衡的对象。更何况,中俄两国还与美国有着思想文化上的芥蒂。用美国外交家乔治·凯南的话说,“无论我们怎么做,他们也不会热爱我们。他们不会变得像我们”。
  因此,在涉及美国在国际体系中的地位问题时,改变中俄两国的行为取向才是核心议题。美国对俄罗斯有着历史悠久且根深蒂固的敌意。“美国和俄国之间的冲突,不是始于 1945 年,也不是俄国革命胜利的 1917 年。两国不是因为一个是共产主义而另一个是资本主义而卷入冲突。从 19 世纪开始,两个大国在一世纪里互争雄长。” 之后,经过“第一次冷战”  和“五十年战争”,  美国国内对俄罗斯的抵触情绪更为普遍。
  长达 50 年的冷战对抗,让美国对苏联充满了敌意。冷战结束后,美国终于找到了“改造”俄罗斯和消除共产主义影响的机会。如果说冷战的目标是防止共产主义扩张,那么冷战结束后,美国的目标则是拆除共产主义壁垒,推进自由主义国际议程。在美国的推动下,俄罗斯采取了“休克疗法”的激进式改革。“新自由主义者对俄罗斯强加了一种重大的社会变迁,这带来了灾难后果”。
  如果说美国对俄罗斯的疑忌源于长期对抗形成的历史记忆,那么美国对中国的担心则源于惧怕中国未来对美国主导的秩序构成冲击。正如美国战略理论家罗伯特·罗斯所言,“美国自20 世纪 30 年代起就认为,东亚海域不受该地区大陆国家的控制是维持东亚权力分配的关键,也与美国的安全利益相一致。美国对防止任何一个国家同时控制东亚大陆和海域有持久的兴趣。”中国不断增长的国力,正在打破地区均势,假以时日必将对美国的地位构成挑战。美国的战略思想家相信,中国会把经济发展的成果变成同美国竞争全球地位的手段。
  实际上,早在 20 世纪 70 年代和 80 年代,美国国内就存在着一种商业力量的松散联合,愿意为发展中美关系进行游说。在冷战结束后的一段时间内,经贸关系成为中美关系的压舱石。中国加入世界贸易组织后,逐步取消了外资企业的“超国民待遇”,这让美国商界日益不满。与此同时,中国的市场化发展也没有锁定在美国设想的轨道上。特别是 2008 年爆发金融危机之后,中国等新兴经济体在国际经济体制中的地位不断上升。在一些国际机构中,投票权从发达国家向发展中国家的转移也刺激了美国脆弱的神经,加剧了美国国内对“接触”政策的不满。
  五、 从“改造他者”到“回归自我”
  早在“接触”政策看似很成功的 20 世纪末,美国国内就对“接触”政策能否见效产生过争议。“接触”政策之所以得到延续,是因为美国国内经济的快速增长令自由主义者士气高涨,从而强化了他们对美国在制度性竞争中获胜的信心。虽然一直面临质疑,但在当时的历史背景下,“接触”政策得到了全面实施。支撑“接触促改变”逻辑的基本假设是,美国的优势是可以持续的,而对象国的内部则或早或晚一定生变。
  然而,自由主义的国际议程受到战略思想家的批评。两极格局解体后,约翰·米尔斯海默等现实主义者对可能出现的多极体系极为担心,认为这将让“欧洲重回无序竞争的状态”,在亚洲则“对抗已成必然”。波黑战争和台海危机的发生,至少部分地验证了他们在冷战初期对国际形势的预判。尽管欧洲没有回到无序竞争的状态,亚洲也还没有出现“大国政治的悲剧”,但是,军事冲突的风险却是现实的存在。特别是经历过 20 世纪 90 年代的朝核危机、南海危机和台海危机之后,即使相对温和的战略理论家也认为,大国对抗的现实可能性依然存在。
  在 2000 年美国大选中,小布什以微弱的选举人票优势击败对手,在充满争议的政治妥协中当选为美国总统。小布什政府的对外政策团队几乎照搬老布什政府的班底,沃尔福威茨就是其中的代表人物。他的思想深受德裔知识分子特别是列奥·斯特劳斯的影响。作为流亡犹太人的后代,沃尔福威茨有强烈的意识形态标签,以“基辛格的对立面”自居。他的思想糅合了单边主义者亨利·卡伯特·洛奇和托马斯·伍德罗·威尔逊的不同方面,自认为是“讲原则的现实主义者”,也是“实用的理想主义者”。
  小布什入主白宫后,沃尔福威茨成为白宫第一谋士。他的官方职务是国防部副部长,但他的影响不止于此。长期以来,他一直主张在伊拉克实现政权更替,从而纠正老布什政府在海湾战争中犯下的错误。九一一事件的爆发强化了沃尔福威茨等保守主义者的认识。在他们看来,只有挫败对自由的威胁,自由才能得以生存。因此,“先发制人”就成了一个信条。随后,美国将反恐战争扩大化,以莫须有的罪名发起了对伊拉克的入侵。
  保守主义者重视强制外交,是因为他们认为,这可以充分地反映和有效地反哺“美国优势”。主动发起合作当然也可以反映美国的优势,但需要承受提供公共产品的巨额成本。直观地来看,强制手段简单有力,而协调手段费而不惠。如果美国可以自主采取行动,尤其是实施强制行动,则美国的优势地位依然存在。反之,一旦美国被迫在个别领域承认现状的改变,则“美国优势”将面临局部的威胁。如果美国不得不在多个领域接受现实,则意味着美国的优势地位会受到整体性威胁。
  局部威胁可以通过重申博弈规则的方式加以消除。在这里,所谓博弈是指主导者和挑战者之间就地位展开的博弈。所谓博弈规则,是指现行国际体系中规范竞争的行为依据。由于现行国际体系是由美国主导建立的,它总体上反映了美国的战略利益。在冷战结束后初期,只要美国把一个国家定义为秩序挑战者,就会对这个国家形成安全压力。海湾战争中,美国对伊拉克进行了“惩罚性威慑”。台海危机中,美国对中国进行了“拒止性威慑”。在经贸领域,无论欧洲一体化进程,还是亚太经济合作,都没能排除美国的利益。
  整体威胁则需要通过重塑博弈结构的方式加以应对。进入 21 世纪,构成“美国优势”的要素开始发生变化。九一一事件后,美国对伊拉克的入侵将美国与欧洲盟友的矛盾公开化。之后,全球金融危机爆发,加剧了西方世界特别是美国的焦虑。非西方世界的群体性崛起,特别是中国的迅猛发展,刺痛了美国敏感的神经。公共讨论的话题从美国优势能否延续,逐渐过渡到新一轮“美国是否在衰落”的争论。
  近来,美国在俄罗斯兼并克里米亚后并无实际作为,对中国在南海的行动也没有强力回应,
  对中俄在安理会联手否决涉及叙利亚的决议束手无策。在经贸领域,中国的基础设施建设倡议和人民币国际化进程,也被认为是替代性的而非补充性的秩序和机制。至此,美国认为自身的地位受到了前所未有的挑战。如果美国不维持高效的机动力量,难保俄罗斯兼并克什米尔的事件不会重演,难保美国的领导威望不会再一次受到挑战。上一次台海危机的爆发,已经让美国有了卷入一场“非意愿战争”的担心。如果未来面临同样的环境,美国当如何加以应对? 经济上,发展中国家的群体性崛起和中国的“走出去”战略也引起了美国的警觉。处在国际形势大调整的洪流中,美国将做出怎样的应对?
  六 、保守主义者对美国地位的重新定位
  历史上,美国的主导地位也曾受到严重挑战。按照美国国际关系理论家、普林斯顿大学荣休教授罗伯特·基欧汉的说法,“20 世纪 60 年代中期以后,美国在世界政治经济中的主导地位受到各国经济恢复、日益加强的欧洲联合力量以及日本经济快速发展的挑战。”基欧汉关心的是在没有霸权的情况下如何组织国际合作。基欧汉相信,国际机制可以取代霸权,提供国际秩序,促进国际合作。他以20 世纪 70 年代持续存在的国际合作,来说明霸权的衰落并不必然导致秩序的混乱。简单地说,基欧汉积极寻求的是“国际协调”的解决方案。
  这种方案一度很有说服力,特别是伊拉克战争让美国各界认识到,维持霸权领导方式需要付出巨大的成本,因而最终是不可持续的。战争给美国造成巨大的财务负担,这也让“不干傻事”“巧实力”等提法深得人心,于是也就有了奥巴马政府加强国际合作的政治实践。在气候治理领域,中美两国实现了高水平的合作。在国际经济体系的转型方面,奥巴马政府时期美国也做出了一些让步,从而实现了国际金融机构中投票权向新兴经济体的转移。这一时期甚至还出现过“中美共治”的概念。与之相对应,中国也发展出“新型大国关系”的概念。中美关系似乎进入了良性互动、协同演化的健康轨道。
  然而,“自由主义的敌人”在不遗余力地贬低国际合作。尽管他们承认合作能够带来“绝对所得”,但认为各国更重视“相对所得”,这就使得合作难以形成。确实,在批评者看来,奥巴马政府太过寻求合作,从而形成了对外妥协的姿态。国际对手会利用美国的“慷慨”心理,提出让美国难堪的条件,进而损害美国的形象,危及美国的领导地位。这样一来,美国看似取得了绝对收益,却会在合作中得益较少。由于无法从“不公平贸易安排”和“不合理气候协议”中获得相对收益,“美国优势”被一点点蚕食,最终,“美国的优势将告终结,美国必须适应新常态”。
  因此,自由主义者的合作方案显然是批评者无法接受的,后者也确实提出了自己的解决方案。在 2016 年的美国大选中,共和党找到特朗普来推进其保守主义计划。经历过小布什政府时期的“新保守主义”,外界不应该对美国现政府的保守主义倾向感到陌生。特朗普上台后退出《巴黎协定》和《跨太平洋伙伴关系协定》,与小布什政府上任不久退出《京都议定书》和《限制反弹道导弹系统条约》,并无二致。可以说,美国有着深厚的保守主义土壤,这才是特朗普入主白宫的根本原因。
  考察特朗普政府的对外政策调整可以发现,美国正在重塑博弈的结构。美国政府纷繁复杂的政策调整背后,隐藏着基于“相对所得”考虑的边缘政策逻辑。其基本假设是,外部世界对美国的需要高于美国对外部世界的需要。由此,美国留给外部世界两个选项,而且没有多少折中的余地。第一个选项是负和博弈:失去美国的合作,从而遭受比美国大得多的损失。第二个选项是单向的零和博弈:维持美国的合作,并为此付出代价。留给外部世界的是一个两难的困境,要么接受损失,要么提供旁支付(side payment)。这就是“美国优先”论的现实主义本质。
  其实,所谓“美国优先”,就是要求在拥堵的全球化道路上,开辟出一条输送美国利益的专线。这是对“胆小鬼博弈”的一种全新扩展。以往,“胆小鬼博弈”有一条规则,即车手驾车对向行驶,首先躲避者被称为胆小鬼。“美国优先”的主张者则是驾驶重型卡车,朝着小客车对向奔去。此时,博弈问题不再是意志的较量,而是强者对弱者的“敲竹杠”。在这种情况下,从旁避让大概是小客车司机的理性选择。
  在保守主义者看来,美国当前的选择是其处理同世界关系的均衡策略。无论外部世界如何选择,美国的策略都是最佳应对。如果外部世界选择不妥协,会同美国开启负和博弈,由于美国的损失更小,最终反而会维持甚至扩大美国的优势。如果外部世界选择妥协,会同美国进入单向度的零和博弈,外部世界之所失即美国之所得,这样也会维持或扩大美国的优势。因此,无论如何,美国总会是获得相对收益的一方。
  美国在多个领域对众多国家提出了类似要求,甚至对伙伴国家也是如此。在安全领域,美国要求盟友承担更大的开支份额;在经贸领域,美国要求重新谈判已达成甚至已实施多年的协议。针对现实和潜在的对手,美国更是保持强硬态度。在安全领域,美国奉行极限施压政策(如在朝鲜问题上);强化使用武力的氛围(如空袭叙利亚)。在经贸领域,美国肆意挑起了同各国的对抗,力图打破“不公平”的经济结构,再造符合美国利益的经济秩序。
  在国际关系日益民主化的今天,美国的做法其实是在复兴“丛林法则”。这种国际关系领域的“返祖现象”,让 21 世纪的国际政治逐渐滑向“黑猩猩的政治”:“首领在族群中来回奔走,敲击地面,带领一队猩猩大吼大叫,或者粗暴地拍打一两个下属,以此来显示自己的霸主地位。” 但是,通过这样的宣示行动,美国真的可以维持特殊历史背景下形成的优势地位吗? 短期内美国或许可以迫使其他国家让步,但从长远来看,这种行为模式只会让其他国家反对美国成为“自我实现的预言”。
  综上所述,针对霸权之后的治理模式,自由主义者提出了“国际协调”的解决方案,保守主义则提出了一个截然不同的方案,那就是拒绝进入“霸权之后”的轨道。基于相对收益考虑,保守主义者试图重塑博弈结构,把外部世界对美国的“不对称依赖”当作美国权力的来源,以此推进美国利益的优先实现。当主导国家需要运用权力来实现其狭隘的利益时,秩序的正当性基础会受到冲击,维持秩序的成本会因此而上升,而所谓“霸权治下的和平”也将遭受自我伤害乃至自我毁灭。
  七、结 语
  美苏之间长达半个世纪的冷战,形成了两极对抗的均衡结构。冷战结束打破了原来的平衡,使美国获得了暂时的优势。这种优势本来是特殊历史背景下出现的非常状况,然而,在美国内部却催生出了将其常态化的政策和思想。这就使得维持优势地位成为冷战后美国制定对外政策的基本出发点。在此目标的指引下,美国的战略思想家、决策参与者乃至社会公众,都深受“优势论”“地位论”的影响。对于维持优势地位的目标,美国各界并没有多少异议。但是,关于维持美国独特地位的方法则众说纷纭。换言之,保持“美国优势”的目标是确定的,变化的是实现这一目标的手段。
  考察冷战结束后 30 年中美国对外政策的变迁可以发现,美国主要通过强制外交和主动合作来维持其优势。当然,美国的优势地位不是绝对的,也会面临各种挑战。当美国不得不进行国际合作时,它会将这视为自身优势开始松动的信号,继而寻求维持其优势的手段。安全领域和经贸领域,是美国维持其优势地位的重点领域。如果挑战出现在单一领域,美国会通过重申博弈规则的方式予以因应;如果挑战同时出现在多个领域,美国则会通过重塑博弈结构的方式加以应对。至于具体防范对象,则以中国、俄罗斯尤为明确。
  总之,美国不会轻易接受“霸权之后”的安排,因而会用各种手段延缓这一天的到来。冷战结束后,几任美国政府无一不是为了维持优势地位而纵横捭阖。在这个意义上,所谓“美国优先”其实是“优势论”的一个变体。美国政府的最新调整,既是对前任政府过于“宽容”的回调,也是对前几任政府过于“慷慨”的修正。在调整过程中,美国依旧手持大棒,只是温言已不再。从短期来看,美国或能迫使对手让步,但从长远来看,美国的行为会带来自我否定的后果。
发布时间:2018年12月01日 来源时间:
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