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中俄关系发展对美国的战略影响及美国的因应政策选项

作者:编译/国军 天昊   来源:大国策智库  已有 122人浏览 放大  缩小
  在特朗普政府公开将中国和俄罗斯确定为“首要战略竞争对手”的背景下,2018年9月11日至17日,中国首次应邀参加俄罗斯“东方-2018”战略演习。此举拉开了中俄全面战略协作伙伴关系的新篇章,也引起了国际社会的高度关注。为此,美智库国家亚洲研究局“中俄关系战略影响”项目主要负责人、美国乔治·华盛顿大学国际关系学院教授罗伯特·萨特(Rotert Sutter)于当地时间9月13日发表了一篇专题研究报告,全面分析了中俄关系发展对美国构成的战略影响、过去十年中俄关系不断强化的原因及存在的障碍,并据此提出美国的因应政策选项。
  报告全文共26页,原文标题为“China-Russia Relations:Strategic Implications and U.S. Policy Options”。
  本文由中国国防金融研究会、大国策智库组织编译。

  1.中俄合作对美国构成的战略影响
  报告指出,近年来,中俄在各自核心关切场域对美国主导的国际秩序构成日益严峻的挑战。其中,俄罗斯在欧洲和中东,中国在其周边地区。俄罗斯的挑战主要涉及军事与准军事行动,以及旨在影响美国与欧洲大选、破坏欧洲及北约内部团结的网络政治战。中国则以隐蔽与公开相结合的方式,通过经济激励和宣传来动摇美国及其盟友的决心。中国发动的网络攻击更多地集中于大规模窃取信息和知识产权,以提升自身经济竞争力,加快实现对核心先进技术的主导。与此同时,中国通过胁迫和恫吓周边国家,来扩大其地区控制力和影响力。
  为削弱美国在国际政治、经济、安全领域的影响,在涉及伊朗、叙利亚、朝鲜等问题上,中俄通过多边和两边渠道在外交、安全、经济等方面彼此协调、相互支持,甚至联合伊朗、叙利亚、朝鲜等美国的对手。在面临美盟指责中国和俄罗斯进行威胁性扩张、挑战美国所倡导的地区及国际准则与机制时,中俄两国则会进一步“抱团取暖”、相互支持。
  对于中俄合作对美国利益的影响程度,国家亚洲研究局参与“中俄关系战略影响”项目研究的专家持两种态度。一种认为两国间的合作对美国没有大的影响,重点还是中俄各自的做法与政策对美国造成的影响。另一种观点则认为中俄在亚洲和欧洲的利益具有互补性,对美国构成巨大的挑战,甚至将导致与美发生正面战争。即使这种情况不会出现,这对美国仍然是严峻的挑战,因为美国需要在两个战区调配资源和注意力。总体上,美国应对这些挑战的能力在削弱,其在中美俄三角关系中的地位在下降。更为复杂的是,美国及其盟国忙于国际、国内事务,国际力量平衡更有利于中国的崛起和俄罗斯的复兴。在中俄合作的关键领域,如军售、能源贸易与投资、在联合国内部开展合作等,美国的影响力十分有限。
  2.中俄针对美国深化合作的动因
  报告认为,出于自身利益的考虑,近年来中俄两国不断强化合作,以共同应对美国的挑战。
  从俄罗斯方面看,普京认为俄国内不稳定是西方国家一手造成的,给他的政权带来极大威胁。2012年莫斯科发生大规模示威活动抗议议会选举结果后,普京便进一步疏远西方、亲近中国。他认为西方对抗议活动的支持和对他的批评旨在更迭俄政权。乌克兰危机及俄吞并克里米亚后,俄罗斯“远西亲华”的外交政策更加明显,因为与中国建立更加紧密的关系不会产生这样的危险,两国合作不需要俄改变政治体制。此外,经济上,中俄经济的互补性促使俄精英阶层更倾向于强化中俄合作。军事上,俄已逐渐认识到无法与中国开展竞争,并选择接受这样一个邻国。两国在许多重大国际问题上持有相同的立场。
  从中国方面看,存在与俄在经济、军事、外交等领域进一步深化合作的强烈动机。发展与俄罗斯的友好关系,可确保中国获得稳定的石油天然气供应和尖端军事装备技术。此外,中俄两国都反对美国主导的国际秩序,反对美国的军事部署,反对美国为遏制中俄影响力的提升而采取的政治与经济施压。俄接受中国宏大的地缘经济“野心”是“一带一路”倡议能否取得成功的关键。总之,对中国而言,俄罗斯是一个颇具影响力的合作伙伴,既可为其在亚洲的利益提供战略、政治与经济支持,又可在欧洲与中东对美形成牵制。
  具体而言,中俄合作的驱动力包括以下几个方面:
  (一)拥有制衡美国全球影响力和重建国际秩序的共同愿望。在反对美国的巨大影响力和制衡美国方面,中俄的利益高度一致。中俄在各自的利益领域挑战美国,表明双方均认为彼此是制衡美国的有效力量。
  (二)有应对美国所谓倡导人权与民主的共同愿望。面对美国开展的人权与民主宣传,中俄均感到了不同程度的威胁,从而促使两国开展更紧密的合作。
  (三)均反对美国在其关切地区加强军力建设,包括反对美国发展导弹防御系统,特别是在韩国部署“萨德”系统,反对美国在中俄边境地区开展军事侦察,反对美国发展远程打击能力(如常规全球快速打击能力)。
  (四)均反对美国的太空与网络安全政策。中俄共同努力制定于己有利的外太空和网络空间规则与规范。他们建议制定禁止在太空部署武器的国际条约,而该条约却允许北京和莫斯科研发并测试反卫星导弹。他们还共同反对美国关于开放互联网访问权的举措,要求建立严格的互联网主权规则与政策。
  (五)拥有根深蒂固且强烈的身份与战略文化认同感。中俄都对美国及其盟国持否定态度,这促使他们合力应对所谓的外部威胁。两国领导人之间的融洽关系也是建立在这种共同的认知基础上,并有助于促进两国关系的进一步发展。
  (六)在先进武器及军事技术的销售与研发,以及其他防务合作。中俄在国家安全领域的合作包括军售、防务对话及联合演习。两国扩大了国家安全部门间的接触,并使防务与地区安全对话、军事交流及战略磋商机制化。两国的共同目标在于促进军售并对第三方施加影响,使力量对比向不利于美国的方向发展。
  (七)贸易与投资关系。西方针对俄罗斯吞并克里米亚而发起制裁,这意味着中国在俄罗斯对外经济交往中的地位更加突出。中国既是俄石油与天然气的采购方,又是俄所需资本与技术的供应方者。而中国则视俄罗斯为可靠的能源供应方。
  3.中俄关系深入发展的障碍
  报告指出,尽管中俄合作具有很强的驱动力,但这种双边合作也存在掣肘因素。具体包括:
  (一)经济不对称性及由此带来的远期军事政治影响。中俄在能源开发、贸易和投资方面的嫌隙主要包括:中国支付的能源价格偏低,俄罗斯在履约方面总是延迟。同时,在两国关系中,俄罗斯越来越处于弱势地位,对中国的依赖与妥协越来越大,甚至可以接受中国的经济主导地位,以及在俄蒙边界和俄罗斯与中亚边界地区影响力的日益提升。这种严重的经济非对称关系使人们更加坚信中国军力及国际影响力的提升将在某种程度上威胁俄罗斯在其周边地区的利益,与普京重振俄罗斯大国地位的目标相冲突。
  (二)不对称的力量工具。除了经济上处于不利的弱势地位外,俄罗斯施加国际影响的工具也十分有限,主要包括:核武器、军事力量、秘密行动及周边地区的情报活动。随着经济、人口及软实力的衰退,俄罗斯影响国际局势的能力也随之下降。而与之形成鲜明对比的是,中国的工具选项却在快速增长,包括各种国际安全、经济和外交手段等。随着这些能力的不断提升,中国对俄罗斯的重视程度或许会降低,从而将进一步影响后者的国际形象及大国野心的实现。
  (三)军售与防务合作上的限制。随着中国国防工业的发展,俄罗斯能提供给中国的尖端军事装备将越来越少。同时,俄罗斯对一些先进武器系统的销售也一直有所限制,因为这些武器系统能够对俄罗斯的安全构成直接威胁。
  (四)在中美俄三角关系发展过程中双方出现的怀疑与分歧。中俄两国都还记得彼此间曾经有过的欺骗与敌对,以及他们分别与美国合作来牵制对方的历史。虽然两国近年来的合作淡化了人们对这些历史事件的记忆,但它们并没有被忘却。
  (五)在对美关系问题上的分歧。美国内曾就特朗普政府与普京政府达成谅解的可能性展开激烈讨论,这使中国领导人怀疑普京是否会在政策上向美国靠拢,从而损害中国的利益。同时,在管控与美国之间的紧张关系问题上,中国比俄罗斯拥有更大的利益。尽管中国支持俄罗斯使用武力来实现自身利益,但中国却采取循序渐进的方式来拓展自身利益。中国致力于与美国建立稳定的工作关系,而不想被视为敌对的“修正主义国家”,并多次公开表示不寻求与俄罗斯结盟。
  (六)在对日关系问题上的分歧。日本首相安倍晋三2012年上台后就一直寻求改善与俄罗斯的关系,但尚未取得实质性突破。尽管如此,不排除莫斯科与东京改善关系的可能,这将与北京对日强硬路线相左。
  (七)在中亚问题上的分歧。中俄两国未能就各自在中亚地区的经济战略问题展开有效协调。通过贸易与投资活动,中国向中亚地区提供了更多商品,并获得了很大的政治影响力。特别是中国计划通过各种“一带一路”项目来促进中亚地区的发展。对此,俄罗斯感到些许不安。但总的来讲,中俄在中亚地区各有分工,中国主要负责提供经济商品,而俄罗斯负责提供安全保障。潜在的问题是,随着中国经济作用的提升,其在安全方面的作用是否会随着增大,而俄罗斯将做出何种反应。
  (八)在欧洲与中东事务上的分歧。中国在欧洲和中东的经济利益使其希望这些地区保持稳定,但俄罗斯的强硬政策则不利于该地区的稳定。这或许将成为中俄未来出现摩擦的一个潜在诱因。
  (九)在印度、越南、朝鲜、南海及台湾问题上的分歧。俄罗斯与印度、越南关系密切,包括为这些国家提供大量先进军事装备,以应对中国的崛起。朝鲜、台湾及南海问题对中国至关重要。而俄罗斯也是朝鲜问题的重要利益攸关方,俄罗斯介入半岛事务可能会干扰中国的半岛政策。俄罗斯通过对外表态和军事演习来展现对中国在南海和台湾问题上的支持,而中国也通过同样的方式在叙利亚问题上支持俄罗斯,但两国都坚持模糊政策,不愿意通过具有约束力的承诺来相互提供支持。
  4.美国的政策选项
  报告建议,美国应考虑以下五个方面问题,以便制定有效的政策选项来应对中俄间的合作:一是克服国际和国内不确定因素,寻求增强自身的经济、军事、外交实力和影响力。增强自身实力的目的是为了建立更加有利的力量平衡,以支持美国主导的国际秩序。为此,应加强国内团结,摒弃党派纷争,采取更加务实有效的战略。二是要意识到解决问题绝非易事。中俄合作对美国的影响十分巨大,但解决这一问题任重而道远,需要美国长期举整个政府之力而为之。对于美国的决策者而言,很难做到这一点,因为他们还要面临许多国内外的其他重大挑战。三是避免可能会引起负面作用的战术举措。对俄罗斯或中国采取对抗或包容政策时,需考虑对美国发展国际、国内实力的长期目标是否有影响。四是应从长计议,瞄准中俄关系的弱点。鉴于快速解决问题的可能性很小,美国应从长远考虑,从中俄关系的薄弱环节入手。五是既要把中俄当作一个整体考虑,又要把他们当作个体区别对待,以全面应对两国关系发展对美国的影响。
  报告指出,美国在处理中俄关系问题上主要有三大政策选项:
  (一)包容中国和俄罗斯。具体包括:减轻现有对俄制裁,降低对中国和俄罗斯的军事、经济、政治施压(如在亚洲和欧洲的军事部署与监视、贸易与投资限制及对人权状况的指责),以缓和和改善与中俄两国的关系。
  该政策选项的优点在于:美国可以避免采取代价高昂的军事或其他强硬措施;缓和与中俄的紧张关系;降低发生冲突的可能性;使美国坦然面对以中国崛起和俄罗斯复兴为特点的新的国际秩序,从而更多地关注国内出现的各种问题。中俄两国很可能对该政策选项乐见其成。
  该政策选项的缺陷在于:一是有人会认为时机不对。当前,中俄在欧洲、中东、亚洲等地,从国际经济、政治、安全等多方面日益挑战美国的利益。实施该选项将使人们更加相信美国正在衰退。二是包容中俄还可能被美国民众视为“绥靖”。对此,大多数美国人是不会接受的,国会的共和党领导人更不会接受。三是该政策将破坏美国的联盟体系,影响与关键不结盟国家(如印度、埃及、越南)正在建立起来的伙伴关系。
  (二)增强美国实力,特别是军事实力,以维护美国的全球领导者地位。该政策选项包括:直面中俄的挑战,充分调动国际伙伴国及国内资源来应对现有挑战、慑止中俄的进一步挑战,并应充分利用中俄之间的分歧。而这一切的前提是美国实力的增强。
  该政策选项的优点在于:一是它符合特朗普《国家安全战略》提出的“以实力维护和平”的理念,将得到国内广泛的政治支持。二是向外界展示美国愿意承担作为世界领导者的成本和风险,以便再次向美国的盟国和伙伴国做出承诺。三是向中俄发出警告,以促使其放弃对美国利益的挑战及有关“美国已经衰落”的认知,并在行为上有所节制。
  该政策选项的缺陷在于:一是它的成本非常高,将面临《预算控制法》等预算障碍和一些共和党政要的反对。为了实施该政策,共和党可能需要与民主党进行妥协,以达成预算安排,支付未来多年的军事及其他行动的费用。二是政策实施效果会遭到美国内一些人的质疑,认为该政策无法阻止中国的崛起和俄罗斯的复兴,也无法有效应对伊朗、叙利亚、朝鲜及“伊斯兰国”的挑战。三是该政策选项还有可能促使中俄进一步加强合作一致对美。
  (三)增强自身实力与包容相结合。该政策选项包括:拓展与中俄间的共同利益;减轻对两国的制裁及经济、军事和外交施压,以管控与中美、美俄之间的紧张关系,并尽可能地改善双边关系。与此同时,国内和国外多措并举,提升自身实力,以应对中俄带来的挑战。
  该政策选项的优点在于:可以使美国在集中精力发展自身实力应对中俄挑战的同时,避免与对方产生冲突。一方面,可以消除一味增强实力而忽视对中俄采取示好举措所带来的巨额成本;另一方面,软硬两手应对也可以消除盟国与伙伴国的不安。虽然中俄可能还会对美国的意图持有戒心,但会接受美国的示好举措。此外,该政策选项还会使中俄处于“守势”,促使两国在认清美国的实力、弱点和决心后谨慎行事,从而进一步影响中俄关系及他们与美国的关系,为美国充分利用中俄之间的分歧提供更多机会。
  该政策选项的缺陷在于:中俄可能会关注美国有针对性地增强实力,而忽视美国的示好举措。这或将导致美国与中俄的关系更加紧张,促使中俄进一步加强合作来应对美国。另一个风险是,中俄可能由于美国放松了制裁与投资限制而变得更加强大,它们或许将美国的包容视为懦弱的一种表现,从而变本加厉地挑战美国的利益。
  在这种政策选项下,存在两种实施方式。一种是“近中远俄”。执此观点的人认为,相较中国,俄罗斯是个更大的麻烦。在强调与中国求同存异的同时,应加大对俄罗斯的制裁,进而对俄进行孤立。此举的好处在于他与美国现行对俄政策一致,同时美国也可以私下警告中国,与俄罗斯的合作可能会损害中美的共同利益。有可能出现的结果是:俄罗斯或将感到处于更加被动的境地,而寻求与美国建立更加合作的关系。其风险是:结果可能事与愿违,中俄之间的关系十分紧密,如果美国不能更加包容,可能无法离间中俄关系。同时,俄罗斯可能会采取反制行动,通过在中东支持伊朗、在欧洲增加军事施压和威胁等方式来牵制美国。
  另一种是“远中近俄”。在该政策选项下,美国将减轻对俄罗斯的制裁与军事施压,以应对中国崛起所带来的更大、更长远的战略威胁。美国可以加大对中国的贸易与投资的施压力度,在中国周边强化军事力量部署,声明反对中国扩大对争议地区的控制以及借“一带一路”倡议开展以自我为中心的贸易与投资等做法。同时,可以向俄罗斯表示愿意与其进行协商,加强各自国家与亚洲那些抵制中国控制的国家(如印度与越南)之间的关系。该政策的好处在于,美国会和俄罗斯就中国可能主宰的领域达成共识,而对北京来说,在美国的强硬政策下,一方面担心美国拉拢俄罗斯,一方面出于利益考虑又必须与美国维持正常关系,这种情况可能会使中国调整对美政策,以阻止俄美联合对付中国。该政策选项的风险是,事态不会按上述预期发展,中俄关系可能非常牢固,如果美国不做出更多让步,可能无法离间中俄之间的关系。
发布时间:2018年11月16日 来源时间:2018年11月09日
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