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兰德公司建议美国发展21世纪政治战能力

作者:编译/吴天昊   来源:大国策智库  已有 434人浏览 字体放大  字体缩小
  2018年7月,美智库兰德公司发布题为《美国式政治战》的政策报告,针对美国在应对修正主义国家、流氓国家的非常规威胁方面存在不足,建议重点围绕3大核心行动(非常规战、远征外交、秘密政治行动)发展政治战能力,并仿照美国反恐作战中心成立国家政治战中心,以便整合国家力量的所有要素,协调军方与政府部门间的行动,并有针对性地开展培训。原文标题为:An American Way of Political Warfare。
  本文由中国国防金融研究会、大国策智库组织编译。
  1. 美国发展政治战能力的必要性
  文章指出,面对修正主义国家、革命力量和流氓国家所使用的非常规手段,美国的应对方式明显不足;而在打击针对美政府机构的网络攻击,应对俄罗斯破坏美国稳定、渗透美国电网的活动,以及朝鲜的核发展态势方面,美国也是无能为力。在阿富汗、伊拉克和叙利亚爆发的战争导致成千上万的美国人伤亡,消耗了价值数万亿美元的资源,抬高了正在迅速高涨的美国债务,干扰了美国国内的生活方式,迫使政府以安全名义限制公民的活动自由。虽然美国阻止了另一场针对其本土的大规模攻击,但却未能击败基地组织或阻止对美盟构成威胁的其他组织(如,伊斯兰国)的出现。
  尽管对手在非常规作战领域已发展出专门的作战能力,但美国却因缺乏有效的协调机构而经常处于被动应对状态。美国依然严重依赖常规军事能力,在冲突中聚焦攻城拔寨,而对手却在争夺在民众心目中的影响力与合法性。尽管美国展现出在全球范围内抓捕或击毙恐怖分子的能力,但这种特殊的作战能力及在常规战争中的统治力在政治战中没有用武之地。因此,美国所取得的胜利经常是短暂的,而且仅限于有敌对势力参与的传统战争。例如,“伊斯兰国”将控制领土确定为取胜之要后,才为其在叙利亚被击溃拉开了序幕。
  美国在作战筹划和实施方面时常无法达成政治意愿,因此其作战概念和工具不适合实现这一目标。在政策和战略层面所做出的重大决策经常是在没有充分理解可能出现的长期负面影响的情况下做出的。例如,解散伊拉克军队和开展非复兴社会党化可能就是战略错误,而阿富汗战争的长期化或许是导致塔利班势力死灰复燃的原因。美国经常过多地依靠常规军事力量的使用,忽视发展与外交事务专家间的沟通协调。
  依赖传统优势来应对威胁,除了效果不彰外,还将影响美军的战备工作。这或将导致美国无力应对真正的传统威胁,进而失去传统优势,包括应对未来可能出现的现实威胁。因此,那些认识到美国常规作战优势的对手通常可以取得重大胜利。他们用了至少10年的时间来优化其作战能力,以便通过非常规手段来侵蚀美国的影响力和利益,并因此收到了回报。
  但另一方面,美国并非始终错误地理解战争的政治意义。在某些时候,美国在此类对抗中取得了成功,包括在波斯尼亚、哥伦比亚、萨尔瓦多、科索沃和菲律宾,以及在乌干达及其邻国打击“上帝抵抗军”。尽管每个战例的背景各有不同,但相似之处在于:美国的军事行动主要依赖非常规手段,国家力量的不同要素间建立起富有成效的伙伴关系,并且以体现复杂背景的战略和目标为指导。美国应该围绕这些成功的战例开展研究,以了解其中的取胜之道。
  这些成功与失败的战例均表明,美国应发展21世纪的政治战能力。通过研究这些冲突,并精心调配国家力量的所有相关要素(军事力量、隐蔽行动、网络、外交和经济工具),来攻势性地应对国家当前所面临的一系列挑战。
  鉴于对手已经发起了进攻,发展这种政治战能力已迫在眉睫。中国协调运用“三战”(心理战、舆论战和法律战)来传递国家意志。他们善于控制舆论和应对宣传,并且在利用国际法实现国家安全目标方面或许也超越了美国。俄罗斯在引导国内舆论和宣传方面也有丰富的经验,其决定接管克里米亚就是教科书式的“新一代战争”,即利用非正规军事力量(社团和犯罪组织)来配合俄罗斯的常规军事力量。美国从自身失败中认识到,在应对“基地组织”“伊斯兰国”“伊朗行动网络”,以及朝鲜混合运用非常规战和政治战时,缺乏行之有效的策略。虽然美国式的政治战不应照搬对手的做法,但必须能够与之抗衡。
  2.21世纪美国政治战的行动样式
  报告认为,有效的政治战能力需要发展和整合三类核心行动:
  一是非正规战。国防部将继续充当美国非正规战的支持者,支持由正规和非正规作战力量、团体和个人来实施美国既定的国家政策和军事目标,支持他们参与除传统武装冲突以外的国家和非国家行为体间的竞争,具体包括:非常规作战、外国内部防御、平息叛乱、反恐维稳行动。二是远征外交。国务院和美国国际开发署将成为远征外交的支持者,这需要外交官在没有驻在国政府或美国大使馆支持的动荡局势下开展工作,以促进当地政府施行法治、开展重建和发展经济、提供服务,具体包括:为参加军事行动的部队提供支持;全政府共同努力,在冲突前和冲突后,作为“一种非对称作战样式,在危机国家,尤其是那些政权动荡或新政府尚不稳定的国家”发挥作用。三是秘密政治行动。情报机构将成为秘密政治行动的支持者,以制造经济混乱、破坏政治进程或操控舆论等。此外,情报机构将继续为非武装冲突情况下的军事行动提供情报支持,但这种情报搜集与分析工作或将越来越关注如何使用非致命手段来影响平民和盟军。
  有效利用美国国家力量的各个要素需要具备新的能力。近年来,尽管在应对非传统威胁方面,国内跨部门间的合作成果丰硕,但美国在提高计划制定与执行的能力方面仍任重而道远。美国在巴基斯坦的经历充分证明了这一点。尽管美国使馆可通过与中情局、国防部、国务院及美国国际开发署协调,在铲除巴联邦直辖部落区内的恐怖分子巢穴方面取得了显著的成果,但却从来没有为此制定一份“全面的、得到华盛顿支持的计划”。为此,需要根据国家反恐作战中心的经验,设计一个政治战协调中心,以便得到行政部门高层(如,国家安全顾问)的支持,争取国防部、国务院及其他潜在伙伴的参与,并获得国会在政治上和资源上提供的帮助。鉴于该中心应为全政府参与,从某种程度上说,政治战能力需要得到总统及国会的政治支持。在这方面,国家反恐作战中心的经验值得借鉴。
  3.组建国家政治战中心的必要性
  报告认为,根据政治战能力建设需求而组建国家政治战中心非常重要。尽管发展外交与常规作战对保卫国家依然重要,但其背后的理论、实践和科学研究完全不是击败对手所需要的。美国政府,尤其是美军,在研究复杂的威胁方面有着悠久的历史。然而,尽管美国国内有各种各样涉及政治战的组织,但却没有专门致力于发展政治战能力的中心,更不用说对这些能力进行协调。值得注意的是,“冷战”时期,美国运用政治战能力应对与今天相类似的非常规威胁,区别仅仅在于美国及其对手所掌握的手段(如,网络手段),但对“冷战”时期的成功战例并没有进行系统研究。此外,从事政治战的人员必须通过体验式学习或自学来了解这些成功战例,因为这些经验教训无法系统而客观地纳入专业教育计划中。
  国家政治战中心的最初任务是,通过与代表国家力量不同要素的专业人士进行磋商,确定发展美国政治战能力及相关组成部分(如非正规战、远征外交、秘密政治行动)的需求,但其目标不是对每个组成部分提出具体要求,比如要求情报机构发展具体的秘密政治行动能力,或在必要时与其他单位进行协商,也不是协调各组成部分之间的关系,而是提供发展和整合这些能力所需的知识基础和教育。
  国家政治战中心的构建既是为了满足短期需要——改善美国政治战能力),也是为了满足长期需要——提供支持政治战能力发展的分析与教育。国家政治战中心,至少从一开始就应是三个相互关联的中心的整合点。这三个相互关联的中心分别是国防部非正规战中心、国务院远征外交中心,以及在情报界内部建立的秘密行动中心。在条件成熟时,可以将政治战各组成部门的研究与培训职责进行分离,即在国防部系统内,国防大学可以承担非正规战的研究工作,而美国特种作战司令部可以承担培训任务。
  国家政治战中心的核心任务(详见下表)是将从业人员、学者、政策制定者、国会人员、记者、战略家和行动筹划人员集中在一起,定期举行会晤和讨论。该中心的成功与否取决于国会对发展政治战能力的支持力度。这将确保国家政治战中心能够从国防部、国务院及整个政府获得所需的资源与支持。尽管国家政治战中心需要大量的政治支持,但最初的财政需求却是有限的。该中心可在现有智库内设立,或按照美国和平研究所的模式建立一个独立机构。
  附表:国家政治战中心的核心任务
  
发布时间:2018年11月16日 来源时间:2018年11月07日
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