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减税真能推动美国经济增长吗

作者:方绍伟   来源:澎湃新闻  已有 36人浏览 字体放大  字体缩小
  美国总统特朗普推动的《减税和就业法案》(Tax Cuts and Jobs Act of 2017)已经于2018年1月起开始实施。这是美国自1986年里根时期的《税制改革法案》(Tax Reform Act of 1986)之后规模最大的一次减税,也是美国在非衰退期间推行税改的罕见之举。
  特朗普声称,减税能够降低成本、增加就业、推动增长。那么,在美国经济从2008年的金融危机走出并稳步增长了10年之后,这次减税真能推动美国经济进一步增长吗?本文将从新税制内容、影响以及减税与增长的经济分析三个方面展开讨论。
  一、美国新税制的要点
  我们先来看看新税制的内容是否真的可能有利于经济增长。这次税改主要涉及企业所得税、企业海外利润、个人所得税、遗产税以及其他一些细节变化。
  企业所得税上的主要变动是:C型有限责任公司(是股份有限公司的标准形式,得名于里根时代通过的《国内税收法》规定这一类公司的第一章C分章)的税率由原来的15%至35%统一为21%;独资企业、合伙企业和S型无限责任公司(美国小型企业普遍采用的专用公司类型,得名于《国内税收法》规定这一类公司的第一章S分章)的经营所得在征收个人所得税时,允许抵扣20%收入,适用最高边际税率为37%;2017至2022年5年内发生的资产投资成本由折旧摊销改为100%费用化(不包括房地产);取消公司的最低替代税(但一些抵扣和减免被取消);每年经营净亏损结转限额由“前转2年后转20年”,改为年度应纳税所得的90%可向后无限期结转。
  企业海外利润方面:美国公司来自其境外子公司的股息可享受100%的所得税豁免(10%持股比例要求),境外子公司历史累积收益(约3万亿美元)汇回时将一次性进行征税,现金适用15.5%税率,非流动资产适用8%税率;境外子公司超额利润(超过企业资产的10%)征收10.5%税收(从2026年起升至13.125%),可抵免80%境外税收;美国公司从境外供应方取得的销售或服务所得中与知识产权相关的部分,适用13.125%的税率征税(自2026年起为16.4%)。其中的一个重大变动是,境外子公司的所得税不按美国的税率而是按子公司注册地点税率来交,此举能够在一定程度上消除避税的问题。
  个人所得税上的主要变动是:在保持七级累进税率的基础上把最高边际税率由39.6%降为37%,每一级的税率和起征范围也有所调整,通胀衡量方法的变动将使相应收入更快进入更高的税级;个人申报的标准扣除由6500美元提高为12000美元;17岁以下儿童每人抵免由1000美元提高至2000美元,抵免门槛由夫妻共同收入11万美元提高至40万美元;分项扣除和个人豁免被取消;提高个人最低替代税的门槛,应税所得由55400美元(个人)和86200美元(夫妻共同)提高至70300美元(个人)和109400美元(夫妻共同)。
  遗产税方面:自2018年1月1日起,至2025年12月31日,遗产税、赠予税和隔代转移税的豁免额从超过560万美元(个人)和1120万美元(夫妻共同),提高为1120万美元(个人)和2240万美元(夫妻共同),税率仍为40%。
  二、新税制的影响
  这次减税以减少政府收入、增加财政赤字、增加政府债务、减少社会福利为代价。税改会使联邦收入在10年内约减少1.5万亿美元,平均每年实际减税约1450亿美元,平均每年的减税额占联邦全年收入的比重为4.1%左右。其中,个人所得税减少9290亿美元,企业所得税净减5610亿美元(企业所得税减少8460亿美元,海外资产税增加2850亿美元),遗产税减少100亿美元。仅就2018财年而言,企业所得税收入将下降31%,个人所得税将增长6.1%。
  在特朗普上任后的第一个完整财政年度,美国的财政赤字增长到7790亿美元,是2012年以来的最高水平。美国财政部2018年10月15日公布的报告显示,在2018财政年度(2017年10月1日至2018年9月30日),财政赤字同比增长17%,因为支出增长了3.2%,而收入仅仅增长0.4%。政府2018财年的利息支出为5230亿美元,也创下历史最高纪录。2019财年政府预算赤字将达到9730亿美元,2020财年更将超过1万亿美元。这将是2012年美国经济仍在从大衰退中恢复以来预算赤字首次超过1万亿美元,这对已超过20万亿美元的总债务无疑是新的坏消息。
  这次税改取消了强制医保,这将导致超过1300万人缺乏保险,并推动保费平均上涨10%左右。同时,83%的减税将流向1%最富有的人群,这自然进一步引发中下阶层的不满。为寻求连任,特朗普正考虑提出一个专门为中产阶层减税的新计划。
  彭博通讯社2018年初发布的对51家标普500指数公司的调查报告称,企业减税后股东能得到60%的好处,员工能得到15%。联邦企业所得税税率降低后,再与现行州平均所得税税率加总,美国的总税率与OECD(经济合作与发展组织)36国约25%的平均税率水平接近。由于取消了部分税前扣除优惠,限制利息费用扣除,故这次减税的实际降幅远小于名义税率所体现的降幅。对于原来适用15%税率的企业而言,21%新税率实际上提高了税负。企业所得税虽然改革力度最大,但在美国,由于只有C型有限公司缴纳企业所得税,其占比在2017年仅为联邦总收入的9%,个人所得税的占比则高达48%。
  个人所得税方面,由于废除了每人每年4050美元的个人豁免,使得减税效果大打折扣,也加重了人口较多家庭的税负。个税税率虽有不同程度下调,但由于每档税率适用范围也有调整,故提高了一些个人的税负,如应税所得20万美元以上的个人适用税率从原先33%提高至35%。
  减税给不同行业带来了不同的好处。房地产企业可以申请新的税收减免,但个人新按揭贷款所允许的利息抵扣上限,由目前的100万美元降至75万美元。税改大部分节约的税金可能被企业用于增加派息和股票回购,这会推动美国股市走高,增加资产管理公司持有的投资价值;给富人减税也将为资产管理公司的理财服务带来更多需求。2018年,新税法平均而言可能提升美国大银行13%的盈利,鼓励汇回海外现金除了使科技企业受益外,还可能刺激美国企业的并购,从而推动银行的投资银行业务。但利息费用抵扣的减少将会影响银行的盈利,也可能导致企业减少贷款。
  另外,零售商将从税率下调中获得巨大收益,因为许多企业全部或者至少绝大多数收入来自美国本土,且零售业是支付了最高税率的行业之一。税率较高的石油、天然气及保险业也有类似好处,但是废除奥巴马医保将对医疗保险商和医院不利。连锁和消费品牌也预计税改会提高对它们商品和服务的需求,这些公司中有许多依靠中低收入消费者的采购,个人税负的变化(如标准抵扣提高一倍)会增加可支配收入。企业税率下调将使美国所有规模的运输公司,都有更多资金使用节能汽车来升级车队;新税法的资本支出抵扣增加,将促使运输企业有了购买新车的附加动机。
  还有,美国制药商将是税改中利润汇回条款的最大受益者之一,他们在海外拥有数以十亿美元计算的盈利,但生物技术和制药公司开发罕见疾病药物,将获得更小的税负抵扣。电信公司经常需要升级网络,新税法允许这种支出可以立即扣除,不用再分摊到好几年;受此鼓舞,AT&T(美国电报电话公司)已经表示明年将在美国基础设施方面增加投资10亿美元。
  三、减税与增长的经济分析
  由以上叙述可见,新税法确实起到振奋人心、提高人气、活跃发展气氛的作用。特朗普认为,税改将使美国经济从3%的增长率提高到4%、5%,甚至达到6%。但无党派倾向的国会税收联合委员会(JCT)预测,从2018至2027的10年内,减税平均每年提高经济增速将不到0.1%,不是政府宣称的0.4%;10年内对增长的总体作用只比原来高出0.7%,就业和个人消费总体上也只能提高0.6%。
  美国2018年第二季度的增长率确实达到近年较高的4.2%(2014年二、三季度曾达到5.1%和4.9%,数据来自美国商务部经济分析局[BEA]),但2018年第三季度的增长率已经降到3.5%;相关部门预计,未来几个季度的增长很难再有上升。实际上,利率的上调和增长预期的下降,已经给近期的美国股市带来了很大的震荡,公司的盈利前景和经济的增长都不再乐观。
  按照1970年代兴起的供给经济学的看法,减税、放松管制和减少福利支出,既能刺激工作和投资,又能提高生产率、增加低价物品和劳务的供给,最终必导致扩大就业、推动消费和经济增长。供给经济学强调的是经济增长和财富增量,不是政府对经济周期的管理和干预;增长的核心被认为来自萨伊所说的供给方面,不是凯恩斯所说的需求和政府支出方面;供给的关键则被认为是提高微观激励的减税政策,特别是要通过减税(包括资本利得税)去鼓励对增长最重要的储蓄和投资活动。供给学派提出的“拉弗曲线”描绘了政府税收与税率之间的关系,即当税率在一定限度以下时,提高税率能增加政府税收收入,但超过这一限度时,再提高税率反而导致政府税收减少。这被认为是对供给创造需求的“萨伊定理”的发展。(萨伊[Jean-Baptiste Say,1767—1832],法国经济学家,古典自由主义者。——编注)
  拉弗(Arthur Laffer,1940—)是里根当政时期的总统经济顾问(1981—1989),由他提出的“拉弗曲线”试图证明:用横坐标表示的税率越高,反映在纵坐标上的税收总额就越多,曲线于是从左下方升向右上方;可当税率超过一定高度时,资本和劳工的收入开始下降,经济活动开始减少,税率100%时再也没人愿意投资和干活,政府的税收也随之减少,整个图形呈现为“倒U形”。“拉弗曲线”的含义是:当税收太高时,降低税率既能够推动经济增长,又能因此增加政府税收。
  可在历史上,每次税率的大幅削减只能有限提高联邦政府的税收总量,税收占GDP的比例则往往不是上升而是下降。80年代里根时期和本世纪初小布什任内的两次减税之后,美国的平均经济增速相较于之前的十年也都是下滑而不是上升。那么,实际情况为什么并不是“拉弗曲线”所说的那么美妙呢?
  关键在于,减税前,税率与税收的交点在曲线上的位置并不是清楚可知的,我们甚至不可能知道这个曲线的具体形状;即便税率与税收的关系可以在事后确定,减税对经济增长的影响也会因为最高税率的较低水平而无法确定(二战时美国的最高税率曾在90%以上,后来已经大幅下调)。更明确地说,“拉弗曲线”只是一种理想的理论参照,它根本无法解释真实的税率与税收状态,更无法预测因素繁多复杂的经济增长。
  减税能刺激工作和投资,提高经济增长和政府收入,这些理想的推理为什么未必能实现呢?
  英国经济学家琼•罗宾逊(Joan Robinson, 1903—1983)说:“我学习经济学不是为了解决经济问题,而是为了避免被经济学家们欺骗。”在当代美国的减税与增长问题上,我们可以这么说:多学另一种经济学不是为了解决经济问题,而是为了避免被一种经济学所欺骗。美国信息技术和创新基金会(ITIF)主席罗伯特•阿特金森(Robert D. Atkinson)在2006年出版的《美国供给侧模式启示录:经济政策的破解之道》(Supply-Side Follies)一书中,从上述几个方面批评了供给学派的观点。下面我们就来看看另一种经济学是如何质疑供给经济学的。
  关于减税能鼓励人们更多工作,现实的情况是:人们有了更多的税后收入反而可能减少而不是增加工作;多数全职人员在工作量上其实并没有什么灵活性;美国1980年代之后的最高边际税率已经较低而不再有大减税的效应;许多纳税人实际上也不知道他们纳税的税率是多少;按最高税率纳税的富人其实并不是受税后收入所激励的。至于减税能否增加就业,那要看下面讨论的投资和增长问题。
  减税能鼓励储蓄和投资的实际情况是:增加税后收入(特别是遗产和馈赠税)降低而不是提高了储蓄,美国1980年代以来的储蓄率一直在下降而不是上升;多数人的储蓄决策对税率并不敏感;最高税率的较低水平已经对储蓄不再有负面影响;减税即便能提高储蓄和投资,也会更多地被政府债务的上升所抵消。
  减税能提高经济增长的实际情况是:每次减税总是对富人更有利,分配差距的扩大只会压制而不是提高经济增长;减税既不能鼓励人们更多工作又不能提高储蓄,自然就不可能推动增长;在当下的知识经济时代,创新而不是资本才是增长的关键,对富人减税却无助于创新和增长。
  阿特金森提出的这些理由,部分解释了美国1980年代以来多次减税而平均经济增速依然下降的事实。但是,相信减税推动增长的人也许还可以反驳说,如果不是减税,现实的经济增长也许会变得更慢,故不能用实际增速的下降趋势来质疑减税的增长效应。这个反驳其实是无效的,因为,经济增速的下降只是实际的结果,我们根本不可能去对比有无减税的实际结果;真正的要害是,在最高边际税率已经不高的情况下,减税并不可能鼓励工作、鼓励储蓄和鼓励投资,至少是作用有限。减税确实能降低企业投资成本,但投资成本对最终盈利的影响还要看更重要的利润机会和预期,成本永远不可能单独决定利润。另外,供给学派过分强调税率而忽视了最终税负对经济的影响,最终税负问题则因为涉及供求双边的价格弹性以及替代品问题而复杂和难以估量。
  特朗普强调减税的“增大蛋糕”效应,实际上减税更多是带来“重分蛋糕”效应。有一个数据可以说明这一点:据美国智库税收政策中心(TPC)估计,从2018至2027的10年内,减税可能使GDP增加9610亿美元,而同时赤字却将增加12330亿美元。美国国会税收联合委员会则估计赤字甚至可能增加22890亿美元。显然,社会财富的增加是靠政府债务的更大增加为代价的,而政府债务增加则意味着政府少收多支两方面所包含的更大的分配效应。可见,减税所提振动人气更多的是分配性质而不是增长性质的。
  四、小结
  无论减税的好处多么动听,减税的政治目的和竞选目的是清楚的。减税的好似乎可以一方面与小政府、大自由相联系,另一方面又与高就业、高增长相联系,可对财政赤字和国债的负担,不论哪一届政府都要么轻描淡写,要么躲躲闪闪。未来的总统竞选人如果要攻击前任及其政党,那也是挑开支膨胀而不是挑减税过多说事,轮到自己当家时开支当然也照样不可能减。无论如何,谁也不想增税乃至于得罪选民,正如谁也不愿在高赤字高国债问题上大显担当那样。
  关于美国经济的增速问题,不仅是减税的影响在下降,而且连创新的影响也在下降,因为,1980年代以来层出不穷的高科技创新,也同样像减税那样无法提高美国经济的增速。美国的“生产率下降之谜”,可能与服务比商品在经济中占据更大份额有关(服务业比制造业更难提供效率),也可能更多是美国经济学家奥尔森(Mancur Olson,1932——1998)所说的长期稳定社会中“分利集团”的反增长效应问题。“分利集团”意味着寻租和分配性努力压倒生产性努力。对当代美国经济来说,这个“经济增长的分配性纠缠”必将长期妨碍生产率的提高,也将出现在政府税收和政府支出等方面的运作之中。
发布时间:2018年11月02日 来源时间:2018年11月02日
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