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特金会后美国政府应采取的对朝政策

作者:编译人/天昊 晓默   来源:大国策智库  已有 125人浏览 字体放大  字体缩小
  2018年6月27日,美智库新美国安全中心发布题为《一项危险的协议:塑造“后峰会”时代的格局》的研究报告。报告由该中心高级顾问、亚太安全项目高级主管帕特里克·克罗宁及外交政策研究所朝鲜经济研究学者本杰明·K·希尔博斯坦联合撰写,针对“金特会”后特朗普政府应采取的外交与经济政策,提出建议。原文标题为:A Precarious Accord: Navigating the Post——Summit Landscape。
  本文由中国国防金融研究会、大国策智库组织编译。

  1 外交政策方面
  为实现“全面、可验证、不可逆的无核化”(CVID)及停和机制转换,报告建议特朗普政府应采取以下外交策略:
  (一)在保持对朝施压的前提下,视朝无核化推进情况而逐步减少对朝制裁。只要朝美会谈进展顺利,就应将极限施压政策暂时搁置一边。但为了防止朝鲜利用谈判争取时间,在朝美谈判过程中,还应对朝保持足够施压,否则就会重蹈覆辙。因此,美政府应缓慢解除对朝制裁,解除的力度应根据朝在去核问题上的合作程度而定。即使朝完全配合,有些制裁措施也应保留,而且还必须始终保持恢复对朝制裁、快速动员威慑力量、重提军事选项威胁的能力。此外,由于次级制裁促使中国在对朝制裁问题上采取了合作态度,并最终迫使金正恩先后与文在寅、特朗普举行了首脑会谈,因此一旦朝开始在协议落实过程中裹足不前,实施次级制裁还是有必要的。鉴于此,如果外交努力失败,特朗普政府还应有一份详细的针对中国企业的制裁名单,以便在必要时实施次级制裁。
  (二)将让步和解除制裁与朝方具体行动的重要性挂钩。未来,可以对朝方做出的巨大让步施以更大奖励,包括解除部分制裁、开展双边交流、对不会转化成军事用途的项目进行投资等。“行动对行动”依然是合理的原则。但在具体实施过程中,则意味着只有朝方做出真正让步才能收到巨大回报。如果朝不允许国际社会对其所有的核武库进行验证,或者未来两年时间内未能拆除关键核项目设施,国际社会对朝制裁应继续,对朝大规模投资应搁置。平壤方面或许会试图将其采取的各种行动和公布任何信息当作其做出的重大让步。例如,为炸毁宁边冷却塔,朝用了两年的时间进行讨价还价,但实际上该设施在朝核武库计划中已失去价值。为防止朝单方面定义“成功去核”,美应公开表明朝应采取哪些具体去核措施。
  (三)要求朝公开其全部核档案,并敦促朝接受国际原子能机构的保障监督附加议定书。当前,确保朝公开其核档案,并最大限度地接受“全面、可验证、不可逆的无核化”(CVID)是保持外交手段解决朝核问题这一良好势头的关键。尽管“全面、可验证、不可逆的无核化”依然是远期目标,但确保外交努力得以延续的关键是制定一份时间表,明确指出在一个相对短的窗口期内(或许2020年),无核化应取得的进展。在朝美后续谈判初期,朝必须公开其所有涉核信息,从核武器到生产出的裂变物质,再到遍布全国的核设施。这是检验朝履行“全面、可验证、不可逆的无核化”承诺的关键一步。为建立一种强大的验证机制,以发现朝方的任何欺诈行为,确保其履行承诺,美应要求朝接受国际原子能机构的保障监督附加议定书,但需要指出的是,由于任何掌握核武技术的国家都可以恢复制造核武器,“不可逆的无核化”实际上并不现实,美国的目标应为实现“相对不可逆”,从而降低朝毫无征兆地退出无核化协议的可能性。
  (四)确保国际社会持续开展协调,以便使关健行为体能够有统一的战略和执行计划。确保朝美峰会共识得以落实的关键之一是国际社会形成一致声音。外部势力的政策分歧被金正思发现得越多,无核化进程失败的可能性就越大。朝鲜问题攸关半岛周边多个大国,包括中国、日本和俄罗斯。为确保这些大国能够拥有统一的基本战略,特朗普政府需要保持对政策顶层设计的控制,同时强化双边和多边机制。重启六方会谈应该是建立多边机制的一种合理方案。此外,在东亚地区主动开展外交还需确保美国没有被排除在重要谈判之外。
  (五)与朝建立有效的沟通渠道。与朝沟通的渠道从未像现在这样丰富顺畅。朝美间的“和睦期”为双方实现常态化接触提供了机遇。美朝间缺乏可靠、有权威的沟通道将制约外交努力,导致危机升级。文在寅与金正恩建立热线联系,以及朝韩使用同一时区都是一种示好举措。美国必须利用当前这种良好的外交势头,与朝政权建立富有弹性的沟通网络。美朝韩三国的情报部门对实现此次“首脑外交”起到了重要作用。鉴于未来许多待讨论问题及朝核技术人员在朝境内的具体位置高度敏感,上述沟通渠道应该保留下来。但如果无核化进程加快,专家对话的范围应扩大至军方高层、政党高官、科学家,以及特别代表和外交人员。在平壤和华盛顿常设联络办公室将为朝美扩大接触提供平台。
  (六)做好应急准备。历史经验表明,美朝此轮外交互动不仅可以通过灵活的筹划和外交努力取得意外成功,而且还存在失败的风险。朝鲜半岛局势的脆弱性要求美国及国际社会必须做好失败的准备。尽管没有很好的军事选项,但对美而言,美朝谈判破裂及朝部署核导弹是最有可能引发其发动先制战争的因素。届时,重拾致命性低但依然有效的极限施压战略将是一种合理的外交应急计划。此外,朝对外开放还可能引发类似东欧剧变的国内动荡。美国需要为此做好相应的准备。
  2 经济政策方面
  鉴于金正恩已经认识到,经济安全是其政权合法性的重要变量之一,并多次强调将提高广大民众的生活水平,报告建议特朗普政府应联合国际社会对朝采取以下经济政策:
  (一)帮助朝加入世界贸易组织,以便使其融入国际贸易体系。朝鲜的对外贸易环境既不具有可持续性,也不安全,朝领导人非常清楚并公开承认本国经济的脆弱性。然而,解除对朝经济制栽并不足以改善其对外贸易状况,只有融入国际贸易体系,朝才能实现其贸易多元化及可持续发展。为此,国际社会应考虑适当时候允许朝加入世界贸易组织,以此作为对其无核化的奖赏。虽然这将是一个漫长的过程,但将产生积极效果。对于渴望加入全球经济体系的朝鲜而言,世界贸易组织成员国身份非常重要,将增加其对外贸易额,丰富其对外贸易关系。同时,加入世界贸易组织要求朝提升其对本国经济运行情况及相关数据的监督与搜集能力。这需要美国、韩国及联合国为朝提供帮助,世界贸易组织还将要求朝在宏观和微观经济管理方面进行广泛的改革,开放其对外贸易体制,允许本国行为体更加自由地开展竞争。这也需要美国、韩国及其他攸关方提供帮助。
  (二)帮助朝进行农业改革。虽然尚未宣布实施广泛而深入的农业改革,但金正恩执政后,朝已开始尝试在农业管理方面进行改革,通过缩小劳动编组规模来提高农民的生产积极性。随着金正恩“新经济战略”的实施,朝当局或许会进行更大规模的农业改革。尽管朝过去几年农业生产有所改善,食品供应似乎也趋于稳定,但其粮食状况依然脆弱,政府也许已经认识到必须对农业管理方式进行彻底改革。朝鲜在这方面进行改革是值得鼓励的。从国际上看,中国或许愿意为朝提供农业改革方面的专家,并通过提供农机具等实物,鼓励朝进行农业改革。但这种支持必领与朝土地和农产品所有制改革挂钩。长期看,农民必须拥有自己的土地;近期看,政府必须采取实质性指施,使农民有权处理其全部农产品,国家则根据市场机制进行征税。
  (三)帮助朝政府在国内建立一套有效的货币体系。朝鲜的货币体系极度不完普和脆弱,且功能失调。许多朝鲜人更倾向于积攒人民币或美元等外汇,而并非本国货币。可见,虽然朝鲜货币政策的执行力及对货币稳定的监管力或许超乎外界想象,但其货币体系在许多方面仍存在不足。美韩及其他攸关国应向朝提供相关领域能力建设方面的援助,以此作为外交谈判取得进展的激励机制。比如,为朝提供中央银行管理及宏观经济数据收集方面的培训。
  (四)以正确方式鼓励和帮助朝发展经济特区、吸引外资。朝自20世纪80年代末着手建设经济特区,但直到近几年朝政府在相关领域才出台符合国际标准的法律法规。由于朝缺乏投资者可以信任的司法环境,且基础设施落后不利于外商扩大商业规模,国外潜在投资者仍面临巨大的政治和商业风险。最重要的是,由于朝核问题导致半岛局势紧张,使绝大多数投资人对将工厂设在朝境内充满疑虑。但朝鲜对经济特区的重视不言而喻,因为从理论上讲利用这种经济模式,朝鲜可以不受国外社会和政治的不良影响,并从外国投资中获益。若采取正确的参与方式和激励形式,可能会改变朝经济特区的现状。如果做得好,经济特区可以为朝经济体制改革提供一片试验田,让朝政府更广泛、更系统地实施经济改革前,能够在特区小范围地试验经济政策所带来的变化。美国、韩国及其他地区行为体可利用朝鲜对经济特区的偏好,支持朝国内少数有潜力的经济特区吸引外资。但需要注意的是,临近中俄边境地区的经济特区不应成为国际支持的唯一目标。相反,国际社会扶持的重点应是朝内陆地区的经济特区,而且国际社会对朝经济特区的任何支持,都必须以特区能够为朝整体经济发展产生积极的外部效应为前提,确保朝政府不会单纯地将经济特区视为创收来源。
  (五)支持朝进行司法改苹,以营造良好的法制环境。在许多领城,朝鲜的司法制度仅仅是名义上存在,鲜有个人或者企业享受过法律赋予的正当权益。为吸引外资和刺激国内经济市场良性发展,朝司法系统亟待改革。对于外商投资,朝现有法律中纳入了土地使用与转让权、建筑物产权、生产或经营自由裁量权、雇佣及定薪等若干鼓励或保护外资企业在朝经营的关键原则。但是,为了使外商相信上述法律能够得到有效执行,朝鲜还应允许国际商业仲裁,以证明在出现涉外商业纠纷时,其司法机构能够在国家实体和国际投资者间做出公正裁决。此前,在朝从事商业活动的中国或其他地区的外商都有在合同签订或交易过程中受骗的经历。朝必须采取具体措施挽救其声誉。朝还需要进一步规范国内市场体系,对私有财产提供法律保护,并制定公正透明的法规,指导日益活跃的市场经济继续发展。国际社会有关国家应随时准备帮助朝进行司法改革,协助其设立监督和司法独立机构。
  (六)帮助朝建立一个职能健全的金融部门。朝鲜缺乏传统意义上的金融部门。尽管在过去几年中,朝国内包括借记卡和自动取款机在内的金融服务业略有发展,但事实上这种发展更多针对的是国外游客或在朝外国人,并没有惠及朝本国民众。这种现象对于朝本国经济发展来说是极其不利的。朝国内新兴中产阶级掌握着大量的现金可供投资,但由于没有商业银行的存在,他们投资无门,只能将资金投入建筑业等少数几个允许公民投资的领域。受此影响,过去几年朝建筑业繁荣发展,但即便是蓬勃发展的房地产业,对其投资也无法公开透明,且难以受到司法保护。为了能够保持一些具有持续性特质的经济增长点,朝需要一个能够调动国内外资源的金融部门,以刺激工业、农业及其他实体经济部门的发展。鉴于此,国际社会可利用朝对发展金融领域的渴望来激励其进行改革。首先,可利用国际货币基金组织(IMF)等机构为朝提供技术帮助,以便开启朝未来加入世界银行及亚洲开发银行的大门。同时,应要求朝实现经济的透明化,并对经济运行机制进行监督。
发布时间:2018年10月19日 来源时间:2018年10月17日
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