学术ACADEMIC
当前位置:首页>学术

特朗普的“外交革命”与自由国际主义的衰落

作者:张旗   来源:《东北亚论坛》2018年第4期  已有 139人浏览 放大  缩小
  [摘要] 自特朗普执政以来,美国淡化自由主义世界的领导者角色,背弃了美国长期推行的自由国际主义外交战略,引发一场引人注目的“外交革命”。这是美国在霸权相对衰落的背景下,所进行的战略调整,具有鲜明的民族主义和孤立主义色彩,其要义是将美国从世界领导责任中解脱出来,以规避国力透支。这一战略调整受多方面因素影响,自由国际主义外交实践的危机、国内社会分裂的加剧和自由主义意识形态外部敌人的缺位是其核心导因。美国的这一战略调整造成严重的国际领导缺位和国际责任赤字问题,促使国际政治及安全体系进一步分化重组,致使全球治理进程步履维艰,以自由国际主义为基石的国际秩序遭遇重大危机。

  [关键词]自由国际主义外交革命自由国际秩序反建制孤立主义特朗普主义

  [作者简介]张旗,清华大学国际关系研究院博士后,助理研究员。(北京 100084)

  2017年1月,唐纳德·特朗普(Donald Trump)以“反建制”的姿态入主白宫。一年多来,他主政下的美国推行了一系列争议颇大的外交政策,淡化世界领导角色和国际责任意识,退出多项全球协定,漠视自由贸易原则,推行“非价值观外交”,一种与自由国际主义外交战略截然对立的“外交革命”正在美国上演。一些美国知识分子认为特朗普时代的美国正在放弃自由世界的领导者角色,脱离自由主义阵营,投向民粹主义阵营,甚至有人断言西方自由主义世界秩序正在走向终结。[1]这种悲观论调与冷战结束之初西方知识分子的乐观论调形成鲜明对照。彼时“历史终结论”、“单极时刻论”、“民主时代论”等纷纷涌现出来。这种变化不禁让人深思:特朗普“外交革命”的真正意涵是什么?它为什么会兴起,对当前国际政治又有什么影响?本文将对这些问题进行深入探讨。
  一、自由国际主义外交战略
  自由国际主义(liberal internationalism)是将自由主义的价值与原则运用于国际政治的一种外交战略。其基本含义包括两方面:一是与他国协作反对孤立主义;二是推进开放市场、法治、民主治理等自由主义价值观。[2]它是二战后美国长期推行的外交战略,是民主党和共和党的主流建制派普遍认同的外交战略。在该战略的支持者看来,美国成功地运用这一战略在二战后的废墟上建立起自由主义世界秩序,促进了世界的稳定与繁荣。[3]然而,无论是在竞选中,还是在执政后,特朗普都公然挑战这一战略。这是二战结束七十多年来,美国总统首次对这一根本性战略共识提出挑战,这意味着美国外交政策的彻底改变。[4]
  自由国际主义外交战略有着清晰的理论假定和政策主张,这使它区别于其他外交战略。
  其一,预设美国是维护自由主义国际秩序的“善良霸权”(benevolent hegemony),而美国担当自由世界的领导者有利于其自身长远利益。作为二战后自由世界的霸权国,美国就应当塑造并维护自由主义世界秩序,提供国际安全和经济公共产品,承担世界领导责任。罗伯特·基欧汉(RobertKoehane)就认为,二战后美国的霸权领导地位是通过对盟国进行利益输送和自我制度约束赢得的,而非直接的强制压服形成的,美国与盟国之间“存在高度的互补性”,美国赢得领导地位是以一定的现实利益进行交换的。[5]可见,美国作为“善良霸权”被赋予如下特征:实力超群、实行民主体制、自我克制权力滥用、构建基于规则的国际制度。在自由主义者看来,二战后的美国正是这种“善良霸权”的典范。然而,当特朗普治下的美国不再自视为善良领导者时,这一战略所构想的国际秩序就将面临危机。
  其二,自由国际主义设想民主国家将形成天然的团结协作,共同推广自由主义价值观。建立并巩固民主国家联盟或联合,被认为是建立自由主义世界秩序的基石,因此二战以来被美国各界视为优先战略选择。二战结束之初,美欧战略界相信,西方民主国家共享价值观、共享命运,是构筑自由主义国际秩序的核心,因此有必要加强相互之间的团结,将西方打造成向外扩散自由主义价值的组织形式。[3]冷战结束后,美国仍旧维持与欧洲和亚洲各国的同盟关系,形成战略两翼,以捍卫美国的霸权地位。在自由国际主义者看来,21世纪的美国同样需要与盟友及伙伴国精诚合作,支持自由民主体制的建立和完善,必要时使用武力履行保护人权责任,推动建立“法治下的自由世界”,甚至应该建立全球“民主国家协调”机制,合力应对共同挑战。[6]因此,国际人权保护、推广自由民主和促进全球民主治理等,成为自由国际主义的基本主张。
  其三,自由国际主义主张推动自由贸易,创建并维护多边贸易制度,建立开放型世界经济。接受20世纪30年代经济民族主义恶果的教训,富兰克林·罗斯福(FranklinRoosevelt)等人在设计二战后秩序时,认识到国际和平同样建立在经济安全与繁荣之上,只有打破经济民族主义,实行普遍的自由贸易原则,并辅之以国际制度的监管,才能实现各国的经济安全与繁荣,于是,基于此建立起“内嵌的自由主义”世界经济秩序。[7]而国际制度一旦建立,即具有自主性,能够有效降低交易成本,塑造国家利益偏好,实现共赢的国际合作。并且由于国际制度的规制能力,它还可以塑造新加入国的利益偏好和行为选择,将其吸纳进自由主义国际秩序,由此实现自由主义秩序的存续和壮大。[8]联合国、世界银行和国际货币基金组织等被认为是国际制度的典范,像世界贸易组织、北美自由贸易协定(NAFTA)和奥巴马政府推动的跨太平洋伙伴关系协定(TPP)和跨大西洋贸易和投资伙伴关系协定(TTIP)是践行多边主义的平台。
  两次世界大战的惨剧,让美国人民和战略决策者意识到,孤立主义并不能确保国家安全与繁荣,必须推行国际主义外交战略,只有积极地推动建立自由和开放的世界才符合美国利益。因此,冷战中共和党与民主党消弭党派之争,形成“冷战共识”,积极介入国际事务,与苏联进行冷战对抗。冷战结束之后,美国战略界更是在一片胜利的喜悦中推行新自由主义经济政策和“新干涉主义”外交政策。自由国际主义成为美国两党建制派的外交战略共识。
  二、特朗普的“外交革命”
  二战结束以来,美国长期遵循的战略原则是自由国际主义,即以国际主义为外交取向、以自由主义为价值导向和以联盟政治为政策基轴。然而,特朗普执政以来所推行的“美国优先”外交政策,具有鲜明的民族主义底色、孤立主义取向,淡化自由主义价值并试图推卸联盟责任,这与自由国际主义的一贯政策和原则针锋相对,因此可将其称为特朗普的“外交革命”(diplomatic revolution)。“外交革命”本是国际关系史中的专用术语,指代18世纪奥地利王位继承战争中强国间阵线组合的急剧变动,后来的研究者将其意涵延伸开来,用来指代一国外交原则、外交关系或力量使用方式的重大调整。[9]在本文中,“外交革命”指一国打破长期的外交惯例和原则,推行另一种范式的外交路线,是一种重大的外交原则调整。特朗普的“外交革命”主要表现在以下几个方面。
  第一,淡化自由世界的领导者角色,不再将维护自由主义国际秩序视作战略利益。特朗普强调美国问题丛生,政治、经济和安全等领域都面临诸多挑战,因此不愿谈及美国作为世界领导者的国际责任,而是着力推动对国际责任的再分配,要求盟友、伙伴国或其他国家承担更大责任。他的核心外交理念是集中力量应对美国的首要威胁,而非关切他国或国际的利益。在2017年12月首份《美国国家安全战略》中,特朗普政府推出所谓“美国优先的安全战略”,其宗旨也是应对本国本土的安全和经济挑战,对国际事务的有限涉及,也落脚在服务于前者,并无意于承担世界领导责任、维护自由主义国际秩序。[10]特朗普淡化世界领导者角色的重要表征是他试图推卸国际责任,包括联盟责任、全球治理责任和国际道义责任。民主国家联盟被认为是美国构筑自由秩序的基石,而他却认为美国在联盟关系中吃了亏,曾公开质疑北约的存在价值,要求盟友承担更大的防务责任和出资责任,否则,将拒绝承担联盟责任。[11]11月出访日韩时,特朗普同样强调美日、美韩之间的贸易逆差问题到了令人无法接受的程度,他敦促日韩领导人购买美国军备,改变贸易逆差状况,并借助这些军备抵御朝鲜威胁,维护自身国家安全。尽管特朗普也曾多次表态,承诺履行对北约和日韩盟友的防卫责任,但总体来看,特朗普政府力图通过让盟友承担更大自主防卫和集体防务责任的方式,推卸美国的联盟责任。在此,特朗普并非将维持盟友关系视作美国的战略利益,而是将其视作谋取经贸利益乃至政治施压的工具,以美国的履约承诺换取盟友承担更大的防务责任。这样的精致计算使得美国的战略信誉和联盟可靠性都受到严重质疑。
  第二,坚持以本土利益为本位,拒斥国际主义,推卸全球治理责任。特朗普的两大竞选口号“复兴伟大美国”(Make America Great Again)和“美国优先”(America First),彰显了以本土国家利益为本位的理念。尤其是“美国优先”这一口号具有强烈的历史隐喻。二战前期,以“美国优先”为口号的孤立主义势力制约着美国加入反对德国法西斯和日本军国主义的战斗。此后,“美国优先”成为孤立主义和仇外主义的代名词,变成政治禁忌语言。然而,特朗普复活了该口号,并贯彻其理念内涵。他指责冷战后美国的自由国际主义政策“不合时宜”、“糟糕无用”、“愚蠢傲慢”、“制造了一个又一个政策灾难”。[12]宣称“我们的纲领与对手的最大不同是我们将美国置于优先地位。我们的信条是‘美国主义’(Americanism),而非全球主义(globalism)。”[13]一定程度上讲,2016年特朗普与希拉里的总统之争是民族主义(或孤立主义)与国际主义的路线之争。前者转化为政策实践,在全球公共问题上体现为推卸全球治理责任,以本国本土利益为由,拒绝承担相应的国际责任。执政一年多来,特朗普推行的反国际主义政策主要有退出巴黎气候协定、退出教科文组织、退出全球移民协议和限制移民入美等。
  第三,拒斥自由贸易原则,规避多边主义,推行经济民族主义政策。特朗普指责自由贸易和全球主义给美国带来了经济灾难,“数以百万计的工作机会从美国消失,数以千计的工厂迁走。有些国家操纵了这一贸易体系,破坏了游戏规则,使我们伟大的、缔造了美国荣耀的中产阶级,被遗忘,被落在后面。”[14]他给出的对策是“我们国家和人民不会再向全球主义的糖衣炮弹妥协。民族国家仍然是幸福与和睦的坚实基础。我对束缚住我们国家手脚的国际机制疑虑重重,我不会再加入任何会削弱我们掌控自己事务能力的协议。”[12]为此,他实行了一系列经济民族主义政策。其一,在国内层面,反对美国资本、人员、企业等的自由流动,贯彻“购买美国货”和“雇佣美国人”的方针,对迁往其他国家的美国企业进行制裁,力图建立封闭的国内市场;其二,在国家关系层面,淡化自由贸易原则,大力宣扬公平贸易原则,不断向中国、德国、日本、墨西哥等美国的贸易逆差国施压,要求它们采取非自由贸易的原则短期内改变双方的贸易状况;其三,在多边层面,特朗普将多边经济机制视为拖累美国经济的桎梏和负担,重新评估这些机制的价值和效用,以实现短期经贸利益。特朗普的“商业思维”,促使他基于对交易成本与收益的计算,展现出鲜明的“去多边化”倾向,偏好双边交易,以实现美国利益的最大化,而非选择多方妥协、均衡的多边安排。[15]退出TPP、重新谈判NAFTA以及与盟友在经贸问题上讨价还价,都是这一逻辑的体现。
  第四,弱化价值观外交,推行实利外交。美国当代自由主义倡导多元文化主义,认同社会的多元性,注重对不同文化和传统的包容和尊重。而特朗普敌视这些自由主义价值,在国内,特朗普力图打破自由主义价值观“政治正确”的束缚。在外交中,他无意于推动人权外交、人道主义干预或民主促进行动。他将美国的目标界定为维护和平与繁荣,而非战争与破坏;战争与敌对不会是首选,不支持用武力强制手段推进西方“普世价值观”;他认为促进西方文明的繁荣以成为他国效法的榜样,比军事干涉强制他国接受西方生活方式更加有效。[11]他公开宣称:“我们不寻求将美国的生活方式强加于任何人,而只是让它发光发亮,以成为所有人效仿的榜样。”[13]不仅如此,为了获得切实的经贸利益或反恐支持等现实利益,特朗普还试图与一些威权领导人改善关系,而淡化他们打压言论、侵犯人权的行为。[16]这表明自由主义价值观在其外交考量中的作用显著弱化。特朗普鲜明的“非价值观外交”与二战后美国历届政府将推广自由主义价值观视为己任的立场截然不同。
  特朗普的“外交革命”具有鲜明的民族主义和孤立主义色彩,是对自由国际主义外交战略的反动。这是在美国霸权相对衰落的背景下,美国提出的一种“衰落管理”战略,要义在于将美国从世界领导责任中解脱出来,摆脱有损或有碍美国本土利益的国际责任束缚,并强力推行对国际责任的全球再分配,只在关涉本土重大利益的有限议题上有选择地有力介入,防止国力透支,以图重塑霸权。这是一种融合孤立主义、民族主义、战略收缩和选择性干预等多种思想的外交战略。
  三、“外交革命”兴起的原因
  特朗普“外交革命”之所以兴起,有着深刻复杂的多方面原因。首先,自由国际主义战略在冷战后的外交实践中虚耗国家实力,引发诸多社会问题,民族主义和孤立主义情绪因此滋生蔓延。其次,美国社会中自由派与保守派的矛盾,造成社会的撕裂,产生对立的外交诉求,由此形成自由国际主义与反自由国际主义对峙的局面。最后,在“后反恐时代”,美国国内在谁是自由世界的意识形态敌人问题上无法达成共识,造成自由国际主义战略共识的崩解。
  (一)自由国际主义外交实践遭遇危机
  在外交实践中,自由国际主义政策虚耗了美国实力,使其逐步丧失优势主导地位,并酿成诸多外交灾难,部分选民的不满日益加剧,萌生本土主义和孤立主义情绪。全球主义的经济政策造就了受益者和受损者的分裂格局,而受损者不再沉默,选择改变国家的政策方向,诱发“外交革命”。也就是说,自由国际主义战略在实践中并未能实现其理论预期,无法从工具理性的角度进行自我辩护,难以兑现对选民的承诺,人民的反叛也就势所必然了。
  冷战后美国长期推行自由国际主义外交,但这并未能长期维持其霸权主导地位和利益,相反,却招致其优势地位逐步削弱,世界由“单极时刻”演变为“两极化”态势。尤其是21世纪以来,小布什政府和奥巴马政府的海外军事行动消耗了大量国力,导致选民的不满。随着军费开支和伤亡的加大,选民越来越不满,认为战争得不偿失,且无助于本土安全。在批评者看来,自由主义的意识形态扭曲了美国的利益和威胁认知,错误地认为只有开放与民主的世界才能确保美国的繁荣与安全,这种自由专制主义导致美国战略过度扩张,频繁进行军事干涉和战争,并没有带来“自由和平”,也未能使美国更加安全。[17]据调查,2016年高达70%的选民希望下届总统能够关注国内事务,而不是外交事务。[18]
  美国长期支持的全球主义经济政策,也并未使美国成为最大赢家,却使它成为最大的贸易逆差国。这让不少选民觉得美国在国际经济体系中吃了亏,多边贸易机制对美国并不有利。在中国强势崛起的背景下,美国的糟糕表现更加显露无遗。尤其是2008年以来,中国在各方面加速崛起,中美之间的差距大幅缩小,而中美两国相对其他国家的优势已极其明显,中美两极化态势已经初现端倪。
  全球主义经济政策不仅使美国面临诸多经济困境,还造成国内的分裂——受益者和受损者的对立。世界的联通和全球化,造就了一批受益者,像跨国公司主管、金融界人士、国际商务经理、国际传媒巨头和国际组织负责人等,他们的利益依托于全球化的推进与持续,行迹遍布多国,他们正在变得无国籍化,将世界公民身份和全球主义特性置于国民特性之上。这些全球主义精英显然不会对特朗普的本土主义和孤立主义主张感兴趣,而只会认同希拉里的国际主义主张。作为全球化、一体化和市场化的受益者,政治精英的利益与大众利益脱节的程度日益加重,而精英把持着国家权力机构和媒体,压抑了大众的利益诉求,当压迫达到一定限度时,大众的反叛不可避免。与此同时,全球主义政策造成了美国工人阶级的破落和中产阶级的萎缩。全球主义激活了资本、技术、生产和人员等要素在全球层面的自由流动和优化配置,这导致美国出现严重的“去工业化”和产业的“去本地化”现象。随着20世纪70年代新一轮全球化的袭来,为寻求低廉的劳动力和优渥的投资环境,美国的制造业大量迁往国外,由此造成美国本土产业的空心化。在国际劳动力的竞争环境下,美国蓝领工人的就业机会和工资水平都大幅度缩水。美国国内的两极分化日趋严重,曾被广泛视为社会稳定基石的美国中产阶级不断萎缩,历史性地降至50%以下。在此背景下,特朗普誓言重新振兴美国制造业、“雇佣美国人”、“购买美国货”,就颇得他们的青睐。值得注意的是,2015年美国家庭收入中位数最低的10个州中的9个州,都成了特朗普的票仓。[①]这表明,全球主义的受损者不愿再沉默下去,而是奋起反击自由建制派的政策。
  (二)美国社会分裂加剧
  特朗普“外交革命”的兴起,与美国社会的撕裂同样密切相关,社会的撕裂造成了国际主义派与民族主义派对峙的局面。美国国内一直存在着自由派与保守派的争执,虽然两派都认同自由主义的一些基本原则,如保障人权、实现人的自由、法治原则和权力制衡等,但他们在实现谁的自由、实现什么性质的自由以及如何实现人的自由等问题上存在分歧。在冷战后的语境中,两派的分歧以对罗斯福“新政自由主义”和多元文化主义的态度而划界。总体而言,自由派认同新政自由主义的积极有为政府理念和多元文化主义价值,秉持普遍主义自由观,认为自由权利应当平等地施于所有族裔,因此倡导多元文化主义,而为了保障少数族裔实现这些权利,政府有必要发挥积极有为的作用,采取“肯定性行为”,实现人的“积极自由”,他们多数认同民主党。而保守派坚持古典自由主义的自由市场理念和社会保守主义价值,秉持特殊主义自由观,认为肇始于盎格鲁-萨克逊白人的“新教自由主义”才是正统的,倡导新教伦理,礼赞个人奋斗精神,反对大政府,反对高税收,坚持市场至上原则,追求人的“消极自由”,他们多数认同共和党。
  从政治光谱来看,特朗普所代表的保守势力属于保守主义阵营的极右翼,敌视自由主义的诸多价值。美国当代保守主义势力主要有两派:一派是主流建制派“新保守主义者”(Neoconservatives),一派是极右翼“旧保守主义者”(Paleoconservatives)。主流建制派试图在新教传统价值与当代自由主义之间寻求平衡,一方面认同社会保守主义的价值,另一方面在国内政策上秉持温和路线,对多元文化主义政策持宽容态度,支持有限度的移民合法化政策和温和的财政政策;在外交上,他们积极推广民主和自由,执行干涉主义的外交政策。冷战结束后,以布什家族为代表的主流建制派曾于1989-1993年、2001-2009年期间执政。这些“新保守主义者”,曾是冷战期间的自由派,只是不满自由主义者激进的多元文化主义政策和大政府理念,才转投保守派。在推行国际主义外交战略上,他们与民主党建制派没有太大分歧。这正是特朗普无区别地攻击两党建制派的根源所在。特朗普是“旧保守主义者”的典型代表。他们比新保守主义者更加激烈地推崇新教传统价值,认同白人至上主义,反对大政府理念,反对国家的“肯定性行为”,更为极端的是,他们在对外事务中倡导孤立主义和本土主义,反对干涉主义,敌视自由贸易,主张经济民族主义和排外主义。因此,特朗普的支持者中充斥着白人至上主义者、基督教保守主义者和自由至上主义者。这股势力在2016年大选中,摆脱“政治正确”的自由价值观束缚,不再以沉默的力量存在,走到了台前,旗帜鲜明地支持特朗普,迸发出巨大的力量,深刻地影响着美国的外交战略走向。
  自由建制派和极端保守派在认知上的分歧,使得美国社会高度撕裂,美国分裂成“两个美国”。两派在多个议题上立场针锋相对,外交战略偏好也相距甚远,形成了以希拉里为代表的国际主义派和以特朗普为代表的民族主义派之间的对峙局面。在竞选中,特朗普斥责奥巴马和希拉里等建制派的外交给国家带来诸多灾难,而希拉里批评特朗普的外交主张背离两党几十年来认同的外交信条。选民立场同样高度撕裂,在2016年4月皮尤的民调中,针对国际介入问题,41%的美国选民认为美国解决世界的问题太多,55%选民相信美国做得刚刚好或还不够;针对全球经济问题,49%选民不认为融入全球经济是好事,他们多数支持特朗普,而44%选民则认为是好事,他们多数支持希拉里。[18]选民立场的高度撕裂还体现为候选人选情的胶着状态,最终特朗普获46%的普选票,少于希拉里48%的普选票,但他却以304张对227张选举人票的多数赢得了总统宝座。大选之后,在特朗普当政下,“两个美国”的问题依然严重,极端保守派和自由建制派的分裂仍旧继续。甚至70%的美国受访者认为,美国当前的政治分裂已经堪比越战时期。[19]这成为特朗普“外交革命”兴起的社会背景。
  (三)自由世界的意识形态敌人缺位
  战略共识是指一国战略决策圈和大众在国家战略取向上达成一致认识。它的形成往往需要意识形态敌人的存在,由其激发出国家内部的团结和共识。作为美国的主导战略共识,自由国际主义起源于二战末期日本军国主义和德国法西斯的现实威胁。为了防止世界大战再度爆发和自由世界再遭独裁者践踏,于是形成大国合作共管世界、建立集体安全组织、推行监管型自由贸易原则和保障普遍人权的自由国际主义思想。而该战略在冷战中的延续,则得益于两党应对共产主义威胁的“冷战共识”。随着美苏冷战格局的形成,美国各界将共产主义视为自由主义价值观和生活方式的天然敌人,自由国际主义成为贯穿冷战时期的主导战略。
  冷战结束之初,美国一度不再拥有意识形态劲敌,孤立主义有所抬头。1992年大选期间,帕特里克·布坎南(Patrick Buchanan)高呼“美国优先”口号,与乔治·赫伯特·布什(George Herbert Bush)角逐共和党候选人。他提出苏联解体了,美国承担国际义务的时代也应结束了,主张应将美国本土利益置于首位,反对老布什的“世界新秩序”主张,反对干涉主义。[20]共产主义敌人消失后,美国知识精英不断地为美国寻找敌人。查尔斯·克劳萨默(Charles Krauthammer)在冷战结束之际说:“国家是需要敌人的。一个敌人没有了,会再找一个。”[21]塞缪尔·亨廷顿(Samuel Huntington)更明确地指出:“对于美国来说,理想的敌人该是意识形态上与己为敌,种族上和文化上与己不同,军事上又强大到足以对美国的安全构成可信的威胁。”[22]在后冷战时代,本拉登领导的基地组织曾经是美国“理想的敌人”:意识形态敌人、种族和文化相异、对美国构成现实威胁。“九一一事件”之后,2002年民调显示,91%的美国人认为恐怖主义是重大威胁,2008年仍有70%的美国人坚持这一看法。[23]美国各界在反恐问题上达成高度共识。这促使乔治·沃克·布什政府将反恐战争作为外交重心,也促成其2004年连任总统。但是,反恐共识随着本拉登的逝去和美国人民对陷入反恐战争泥潭的恐惧而逐渐消释。据调查,认为阿富汗战争得不偿失的选民由2007年的41%上升到2013年的67%,而认为值得的选民则由56%降到28%。[24]认为伊拉克战争得不偿失的选民由2003年的45%,攀升至2014年的75%,同时,认为战争值得的选民则从2003年的46%降到2014年的18%。[25]也就是说,以反恐战争的方式应对恐怖威胁的国内共识崩解了,干涉主义在萎缩,孤立主义在上升。
  这构成奥巴马政府推行收缩战略的民意基础。在相对衰落的背景下,美国应该采取什么样的大战略,美国知识界和战略界开始了新一轮的大辩论,一派主张深度介入国际事务,一派主张战略收缩。[26]奥巴马政府偏向于后者,有选择地介入国际事务,强调“从背后领导”,遵循“不做蠢事”外交原则,在中东与东亚、国际与国内、单边与多边之间实行多方位的“再平衡”战略。这是一种有选择有限度的国际主义战略。然而,对于奥巴马的战略调整,选民并不满意。国际主义者批判他的外交软弱无力,贬损了美国的国际威望和全球领导力。孤立主义者虽认为战略收缩的方向大致是对的,但没有实现战略预期,相反,“伊斯兰国”的兴起,俄罗斯在乌克兰、叙利亚等问题上的咄咄逼人,象征奥巴马主义的失败。
  能够替代恐怖主义而成为美国理想敌人的目标迟迟未出现,致使国际主义派无力动员国内压倒性的战略共识,自由国际主义的战略共识面临崩解。冷战后的俄罗斯已丧失超级大国的身份,无法充当美国称职的敌人,并且俄罗斯也并未在全球推广迥异于美国的价值观,这使美国在是否将俄罗斯设定为战略性、全局性敌人问题上游移不定。而中国一直坚持不挑战当前国际秩序的立场,并且中国所宣扬的自由贸易原则、主权原则和开放社会原则,与美国的意识形态存在着诸多契合之处,这使中国短期内不会成为美国社会公认的意识形态敌人。特朗普政府的《美国国家安全战略》和《美国国防战略》报告虽将中国和俄罗斯定位为政治、经济、军事方面的“竞争对手”,但这至多是将两国定位成大国权力竞争对手,而非自由主义意识形态敌手,这种定位难以充分调动美国国内建制派和反建制派的战略共识。缺失意识形态敌人的美国,无法充分使社会各界团结起来,保卫自由主义价值观和生活方式,推行国际主义战略。相反,由于战略共识的缺失,反对战争、反对国际介入的孤立主义情绪重新抬头。
  当美国外部不存在一个现实的意识形态敌手,国内的纷争就凸显了出来,而国内长期存在的自由主义派与保守主义派之争,在新形势下重组为自由建制派与极端保守派的激烈对垒。在自由国际主义外交遭遇实践危机的刺激下,愤怒的选民发起了对自由建制派精英和政策的反扑与清算,于是,蕴含着民族主义和孤立主义之义的“外交革命”就此在美国兴起。从短期来看,铸成这场“外交革命”的上述诱因并不会骤然消失。自由国际主义政策在实践中遭遇危机,其负面影响深远,短期内重新俘获人心并非易事;而美国社会内部的撕裂和对立更是长期现象,重新凝聚战略共识需要出现具有现实威胁的自由主义战略敌人,然而,短期内并不存在这样的意识形态敌手。这意味着,构成“外交革命”的诱因将持续一定时期,特朗普的“外交革命”将导致自由国际主义战略与理念在美国外交中持续衰落,以国际主义、自由主义和联盟政治为基轴的外交,将在一定程度上为民族主义式外交、孤立主义式外交和传统大国政治外交所替代。
  四、特朗普“外交革命”的国际冲击
  作为国际体系中的主导国,美国正在进行的“外交革命”,对国际政治构成了冲击。在霸权相对衰落的背景下,美国不愿再承担某些国际责任,这带来的最大挑战是“国际责任赤字”问题,波及国际安全、全球经贸、全球气候治理、国际人权保护等多个领域。约瑟夫·奈(Joseph Nye)忧心忡忡地指出,在国际领导者缺位的情形下,国际社会可能陷入“金德尔伯格陷阱”,面临无大国愿意提供国际公共产品的风险。[27]当然,特朗普“外交革命”究竟能够产生多大冲击,一方面要看在特定问题领域,特朗普的“外交革命”所受到的制约与阻击情况;另一方面还要看它究竟能够走多远。从执政一年多来的情形来看,在国际安全领域,特朗普力图放弃世界领导责任,转嫁国际安全责任,同时由于各种掣肘因素的存在,导致美国发出的外交信号混乱不堪,无助于安全议题的解决;在经贸和气候变化等全球治理领域,特朗普极力推卸国际责任,使本已步履维艰的全球合作进程雪上加霜,难以高效推进;在国际规范领域,特朗普弱化价值观外交,不再推动全球民主扩散和自由价值扩散,自由主义国际规范的扩散进程遭受重挫。
  (一)国际安全领域
  特朗普政府不愿再承担广泛的国际安全责任,而是力图通过重新分摊责任的方式,来转嫁和推卸美国的责任。长期以来联盟纽带是美国介入国际安全议题的战略抓手,而特朗普的言行屡屡挫伤美国的联盟信誉,乃至将经济利益置于联盟战略利益之上。这些都带来诸多外交混乱,使一些棘手的国际安全议题更加难以解决。
  特朗普政府通过两种方式来转嫁和推卸国际安全责任:一方面特朗普热烈鼓吹主权原则和自助原则,鼓励各国加强自主防务;另一方面他以交易型思维向盟友和重要安全伙伴施压,要求其承担更大的安全责任。特朗普重新界定并分摊联盟责任和其他安全责任,他誓言不再将美国大包大揽联盟责任的局面持续下去,将联盟的经济负担与战略收益对立起来,将经贸议题和安全承诺实现“挂钩”,以不履行安全责任为要挟,胁迫盟友在防务出资和贸易问题上让步。对于恐怖主义威胁,特朗普上台伊始就访问沙特,在此召集55个伊斯兰国家领导人举行首脑会议,他提出,各国应团结起来打击恐怖主义,但是,“中东国家不能坐等美国来为他们打击这一敌人”,“伊斯兰国家必须在打击极端主义上承担领导责任”。[28]更加有力而有效地打击恐怖主义威胁,是特朗普核心竞选承诺之一,也是美国国内为数不多的议题共识,然而,即便在这样的议题上,特朗普政府也在极力让渡领导权、转嫁责任。
  美国这种退居幕后、推卸责任的做法与自由国际主义强调的美国领导、大国责任和利益让渡的理念根本背离,美国的战略信誉和联盟信誉严重受损。在领导者缺位的背景下,国际社会更加难以调动集体意志应对重大安全议题。如在朝鲜核问题上,特朗普政府将其视为优先事项,提出“极限施压”的对朝新政策。[29]简单说来,就是“大棒加胡萝卜”政策,先最大限度施压,如朝鲜改变行为,再与其“接触”。但是,该政策的落脚点却是企图通过转嫁责任来实现,一方面施压日韩盟友承担更大的自主防务责任和出资责任,另一方面将解决该问题的责任转嫁给中国和世界其他各国。特朗普以在经贸议题、南海问题上向中国妥协为交易,力图让中国在朝核问题上发挥更大作用。同时要求世界各国恪守安理会制裁朝鲜的决议,切断与朝鲜的外交联系,以达到极限施压目的。而美国方面,特朗普政府虽多次表态不排除军事选项,但却又多次食言而肥,表示愿意与朝鲜对话谈判。所释放出来的信号极其混乱,战略可信度大为降低。在朝核威胁日益深重之际,特朗普却将经贸问题与安全承诺挂钩,自我减损战略信誉。信誉的减损,则可能导致联盟的崩溃。对于像朝核问题类似的重大安全议题,由于缺乏强有力的大国领导和集体意志,战略投入不足,难以得到有效解决。
  由于受到现实国际环境、国会、共和党建制派和盟友的掣肘,特朗普政府虽不愿实行国际主义战略,但也无法彻底实现孤立主义,并不能从各种安全责任中完全抽身。因此,特朗普所发出的政策信号常常是混乱的,在兑现部分竞选承诺的同时,也在不断调整政策,这降低了其外交变革的力度和可信度。这种混乱性和模糊性体现在其“印太”概念上。特朗普政府放弃“亚太再平衡”提法,推出“印太”概念,主张追求自由与开放的印太地区。这似乎具有回归建制派外交的意味,实则不然。该概念空泛而无实质内涵,既非“战略”,亦非“同盟”,美国并未承诺或重申任何国际责任,也尚未进行有意义的军事或经济投入。美国推出该概念意在调动日本、印度、澳大利亚等国走上前台,在制衡中国上承担更大责任,实质是美国推脱责任的辞令。并且特朗普的外交重点在于经贸议题和朝核问题,宏大的“印太战略”并不在其优先议程之中。所提“印太”概念不过是特朗普孤立主义在现实环境下的妥协,既受到国内建制派的驯化,亦受到日澳等盟国的诱导,然而实质内涵尚显寥寥。
  在美国淡化国际安全领域领导者角色的背景下,国际安全体系和政治经济格局面临着分化重组的可能。对于美国的传统军事盟友而言,美国联盟可靠性和战略信誉在减损,它们一方面不断向美国确证联盟责任的可信性,另一方面开始探索美国保护之外的选择。这是正在发生的变化,德国总理默克尔喊出德国或欧洲不能再依靠美国,需要独立自主起来。而日韩国内“拥核论”再度泛起,显然是对美国不信任的表现。日韩在不断向特朗普确证联盟保护的同时,也在积极改善与中国的关系,寻求多元化安全保障的可能。传统上安全靠美国的国家也可能逐步发生调整,菲律宾在杜尔尔特上台后就与美国保持距离,转向中国寻求军事合作。由于美国安全保护的可信性在降低,曾经在中美之间搞等距离外交的国家,有偏向中国的可能。在东南亚地区,所谓“经济靠中国、安全靠美国”的二元格局,可能会进一步分化重组,演变成“经济靠中国、安全持中立”,甚至演变为“经济、安全都靠中国”的一元格局。针对特朗普2017年11月的亚太之行,纽约时报意味深长地评论道:此行表明他将全球领导权让于中国。[30]
  (二)全球治理领域
  全球治理的本质是国际责任的分配,实质是要求大国承担更多的责任。[31]而特朗普外交的核心是摆脱国际责任,这意味着全球治理进程将遭到重大冲击。在经贸和气候变化领域,这一冲击体现得尤为明显。美国知识界曾经一度相信全球化就是美国化,美国会是最大和最后的赢家。然而,随着经济全球化的边际效应递减,美国社会对全球化的态度发生重大变化,日益感到全球化偏离预期,美国得利减少,而其他国家的获利更大。特朗普宣称作为受损阶层的代言人,强化主权意识,淡化国际责任意识,试图摆脱多边国际制度的束缚,推行经济民族主义政策。全球治理的理念基础是全人类共同命运、共担风险,因此共担责任,然而,僵化的主权意识坚持“我们”与“他们”的界分,捍卫本国本土利益,如此一来,集体行动的困境更加突出,多边的全球治理机制面临着合法性和效力的双重考验。在一个没有领导者的世界,全球治理的效果很大程度取决于美国之外的各国尤其是大国能否消弭分歧,形成集体意志,共担责任,填补国际责任赤字,推进全球治理议程。
  在经贸领域,特朗普以双边主义替代多边主义,以公平贸易替代自由贸易,以保护主义替代开放主义,对现有经济秩序发起挑战,开启了美国经济民族主义的新时代。他的这些政策也遭到多方的阻击。在政府决策圈,形成了开放贸易派与保护主义派的“内战”。在国际上,欧盟、日本、中国等重要经济体都对美国的保护主义进行了阻击。2017年7月欧盟与日本就经济伙伴协定达成原则性协议,在保护主义抬头的背景下,日本和欧盟展现了支持自由贸易的强烈政治意愿,双方力求尽快签订最终协议,并争取在2019年初使协议生效。此外,日本力图主导没有美国参加的TPP11进程,11月,除美国外的11个亚太国家发布联合声明,宣称已就新的协议达成了基础性的重要共识。同时,中国作为世界上最大的贸易国,坚持建设开放型经济,主张引导经济全球化朝着更加开放、包容、普惠、平衡、共赢的方向发展,支持多边贸易体制,坚持开放的区域主义。这些主要的经济大国在开放经济、自由贸易问题上享有共同利益、共同立场,坚决抵制特朗普的保护主义,因此,特朗普想要实质性地逆转经济全球化进程并非易事,但给全球经济带来巨大的不确定性。
  在气候变化领域,2017年6月特朗普以《巴黎协定》使美国处于不利地位而宣布退出,停止落实国家自主贡献目标,停止为联合国“绿色气候基金”提供资金,这让本以步履维艰的全球气候治理进程雪上加霜。应对全球气候变化问题,是需要各国同舟共济、相互妥协的共同事业。在《京都议定书》之后,各国长期无法达成有约束力的国际协定。2015年12月《巴黎协定》的达成,很大程度上取决于美国奥巴马政府和中国政府的积极态度和政治决心。然而,特朗普以狭隘的本土经济利益为由退出该协定,使得各国艰难达成的巴黎进程遭遇重大挫折。这将动摇以《巴黎协定》为核心的国际气候治理机制的基础;导致《巴黎协定》履约中的领导力赤字问题显著恶化;可能引发不良示范效应,降低国际气候合作信心;将会对其他地区碳排放空间形成不可忽视的挤压,进而推高其他地区碳减排成本;美国大幅削减国际气候援助资金将削弱发展中国家减缓和适应气候变化的能力。[32]虽然联合国、欧洲、中国以及美国国内都对特朗普的退出决定予以强烈批评,但却都无法填补美国退出之后的全球气候治理面临的领导真空局面。“如果没有强有力的领导和示范,履约效果难以保证”。[32]
  (三)国际规范领域
  特朗普将其外交称为“有原则的现实主义”(principled realism)[13],然而他所谓的“原则”,既非价值原则,亦非意识形态原则,而是实在利益导向的结果原则。他提出,“我们将依据实际结果而非僵化的意识形态做出决定。我们将以经验为指导,而非限定于不变的教条。如果存在可能,我们将寻求渐进改革,而非骤然干涉。”[28]特朗普推行赤裸裸的“以实力求和平”的实力外交和“以结果为导向”的实利外交,弱化价值观外交,使自由主义价值观的全球扩散进程遭遇重大挫折。而当前国际社会的主导性规范是以自由主义价值为底色的,如人权保护规范、民主治理规范和政治自由规范等。美国弱化对自由主义价值观的推广和传播,将使自由主义国际规范面临冲击和挑战。
  由于缺乏领导者捍卫自由主义国际规范,国际人权保护将陷入困顿之中。“保护的责任”(responsibility toprotect)是国际社会为推动国际人权保护而达成的政治共识,强调各国在他国人民遭受重大人权侵害时,具有采取果断有力行动介入的责任。[33]奥巴马政府在《美国国家安全战略》报告确认履行这一责任,[34]声称预防大规模暴行和种族屠杀是美国的国家核心利益和核心道德责任。[35]然而,特朗普无论是在竞选中还是在执政以来,从未公开提及该理念。相反,他多次强调美国不会主动推广美国的价值观和生活方式,并将此前政府的类似政策视作灾难。他的孤立主义倾向,使他对国际介入责任保持高度警惕,倾向于强调本国政府保护人权的责任。这体现在美国对缅甸罗兴亚危机的消极应对上,2017年8月缅甸若开邦爆发冲突后,特朗普政府仅表达了对形势的关切,并未随之宣布实质性的介入政策。这种消极与被动的应对,与其孤立主义和非价值观外交的偏好是相符的。
  由于缺乏领导者对民主价值的推广和支持,民主政体和民主治理可能会面临更多的困境。一方面,美国降低了对民主政体和民主治理的政治支持和经济援助力度,新兴民主国家将更加难以推进高效的民主治理,甚至有崩溃的可能。为了团结阿拉伯国家和伊斯兰国家共同对抗恐怖主义,特朗普政府并不关注这些国家的人权状况、民主状况,而是强调基于共同利益而合作,“我们不是来教他人如何生活、做什么事、成为什么样的人或如何信仰的,而是来合作的——基于共同利益和价值而合作,追求我们更美好的未来。”[28]这显然不利于自由民主价值在中东地区的传播。在阿富汗问题上,特朗普公开宣告,新战略的核心是防止阿富汗重新成为威胁美国安全的策源地,而不是在阿富汗推行美国模式,不要求阿富汗按美国的理念进行国家建设,准备接受阿富汗政府和塔利班共同商议的任何国家治理形式。[36]这样一种“非价值观”的政策,无疑将陷阿富汗民主政府于危局之中。另一方面,从工具理性角度来看,作为民主的灯塔,美国如今却陷入各种国内治理危机中,如政治极化、社会撕裂、社会不平等加剧和排外主义等,美国的治理模式对他国的吸引力在下降。民主治理的衰落,相应就给了威权治理更大的话语权和影响力。不少民主国家出现了民粹化和威权化的迹象,如法国国民阵线、德国选择党和奥地利自由党等极右翼政治势力在欧洲政坛崛起。他们主张一系列排外主义和极端民族主义的政策,反全球主义和反自由主义的色彩浓厚。而在土耳其和菲律宾等非西方国家,也出现了治理的威权化现象。长期来看,在不存在自由民主价值的领导者和推动者的国际情景下,民主国家威权化倾向将会上升,新兴民主国家民主溃败的可能性在加大;对于非民主国家,民主转型将面临动力赤字难题,而威权国家将更加自信,威权政体可能增多。正如有评论所言,放弃美国的价值观和国际人权保护承诺,“是美国世界领导地位终结的最后标志”。[37]
  五、结语
  特朗普的“外交革命”是在美国霸权相对衰落的背景下,美国战略决策者对外交战略的一次重大调整,是对建制派长期推行的自由国际主义外交战略的反动。特朗普淡化自由世界领导者角色,不再将维护自由主义国际秩序视为战略利益,试图将美国从全球领导责任中解脱出来,推动国际责任的全球再分配,规避国力透支,以图重塑美国的霸权时代。这一外交战略的兴起,受多方面因素的影响,自由国际主义在外交实践中的危机、国内社会分裂的加剧和自由世界外部战略敌人的缺位,共同促成了这场“外交革命”。特朗普外交的“去自由主义化”“去国际主义化”“去国际责任化”“去价值观化”特征,对当前国际秩序形成重大冲击。在国际安全领域,由于大国领导的缺位和集体意志的不足,重大国际安全议题难以有效解决,国际政治和安全体系存在着新一轮分化重组的可能。在全球治理领域,由于特朗普的“退出主义”,全球责任赤字进一步增大,全球合作进程面临更大挑战。在国际规范领域,特朗普弱化价值观外交,自由主义国际规范的全球扩散进程遭遇挫折,威权政体和威权治理或有抬头之势。

  参考文献 (略)
发布时间:2018年10月14日 来源时间:
分享到:

留 言

学术ACADEMIC
微博WEIBO

中美印象
官方微信