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左希迎:威胁评估与美国大战略的转变

作者:左希迎   来源:《当代亚太》2018年第 4 期  已有 158人浏览 放大  缩小
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  美国是如何评估外部威胁的?威胁评估如何影响美国大战略的转变?当前,学术界研究威胁评估主要存在理性主义、政治心理学和社会文化三种代表性路径。文章试图构建一个美国威胁评估的新解释模式,用来考察其大战略转变的过程。文章认为,美国威胁评估的本质是决策者对外部威胁的认知,并在此基础上制定外交政策的过程,因此,以总统为首的决策者从一开始就起着关键作用。美国的威胁评估包括两个过程:一是双向互动过程,即最高领导人如何看待外部威胁,以及核心组织部门和组织成员如何看待外部威胁,这两个过程分别是自上而下和自下而上的。二是次序传递过程,即美国政府最核心的部门的威胁评估传递到外围部门,或外围部门的威胁评估塑造核心部门。双向互动和次序传递共同作用,形成了威胁评估的共识生成机制。探究这一机制,有利于我们理解2006年以来美国大战略从以打击恐怖主义为重心,转变为兼顾打击恐怖主义和应对中国崛起,再转变为以应对中国的长期战略竞争为重心的过程。
  本文作者系盘古智库研究员、中国人民大学国家发展与战略研究院研究员左希迎,文章刊发于《当代亚太》2018年第 4 期,转载自人民大学国政评论公众号。

  对大国而言,准确评估外部安全威胁并及时进行战略调整,是维护其利益和地位的基本前提。对外部安全威胁的评估涉及多个部门和多种利益,决策者的利益诉求和威胁认知也是多元的,并且经常存在冲突。在漫长的决策进程中,外部环境瞬息万变,各种干扰因素不断出现,信息扭曲也经常发生,评估外部威胁也就成了一件充满艰难与挑战的工作。
  “九一一”事件发生后,美国相继在阿富汗和伊拉克发动了两场反恐战争,促使其确立了以反恐战争为战略重心。事实上,这两场反恐战争在美国国内形成了支持继续战争的利益格局,这种诉求潜移默化地影响着政策制定,并试图进一步塑造美国大战略的走向。然而,随着外部环境的变化,美国对外部安全威胁的评估发生了重大转变。在奥巴马政府时期,美国逐步从伊拉克和阿富汗撤军,并推出“亚太再平衡”战略,以应对所谓中国崛起的挑战。在这一时期,美国同时将打击恐怖主义和应对中国崛起作为战略重点。特朗普上台以后,进一步调整美国的大战略,将国家间竞争而非恐怖主义作为美国国家安全的首要考虑,将应对所谓“修正主义”的中国挑起的长期战略竞争作为大战略的重心。
  那么,美国是如何评估外部安全威胁的?美国的大战略是如何从打击恐怖主义转变为应对中国崛起的?哪些因素塑造了美国威胁评估转变的政策过程?回答这些问题至关重要,因为它涉及2006年后美国大战略的重大转变,更关系到美国对华战略的谋划。如果追根溯源,美国大战略之所以出现如此重大的转变,其中缘由错综复杂。是因为美国总统践行的自身战略设想?还是因为一些智囊在外交政策制定过程中的力推?是因为外交精英的战略辩论?还是因为总统身边的小团队与军方之间博弈达成的结果?深入探讨以上问题具有重大的理论意义与现实意义,它不仅有助于我们考察美国大战略调整的深层次原因,还有利于我们探究美国外交战略的连续性问题,以把握美国安全战略制定的深层机制。本文试图从威胁评估入手,考察美国大战略转变的全过程。
  一、对威胁评估的既有研究
  外交政策是一个动态的过程,需要适时调整,因而威胁评估往往与战略调整密切相关。在某种程度上,威胁评估是国家战略行为的逻辑起点,如果这一过程出现问题,外交战略将很难成功。对于如何评估威胁,以及哪些因素影响威胁评估,学术界的研究成果斐然,已经有大量成熟的研究。总体而言,当前学术界研究威胁评估主要存在理性主义、政治心理学和社会文化三种代表性的路径。
  (一)理性主义的路径
  以现实主义为代表,国际关系研究中长期存在一种理性主义的路径,即假定行为体是理性的,可以通过自我智识来权衡利弊,以某种最佳途径来实现自我某种功能性的最优目标。在理性主义的路径下,对国家如何进行威胁评估的研究呈现出高度的连续性,在战争与冲突、威慑与强制、结盟与制衡以及危机管理等诸多涉及国家战略行为的领域取得了众多成果,至今仍然充满了学术生命力。理性主义普遍关注的问题是,领导人在信息不完全的状态下容易因评估错误而走向战争或冲突。那么,有哪些因素影响国家的威胁评估?什么因素导致了国家的威胁评估出现了偏差?在理性主义的路径下,学术界主要关注三个层面的因素。
  首先,关注实力的分布与转变对威胁评估的影响。探讨实力和意图对国家行为的影响是现实主义的基本特征。相对而言,对威胁评估的研究主要集中在传统安全领域,尤其是在战争与冲突的原因上。在这其中,学者试图找到威胁评估与冲突之间的关联,特别是其对决策的影响。随着世界格局的变化和学术研究不断取得进展,关注实力的分布与转变对威胁评估影响的研究逐渐集中到两个议题上。
  其一,国家如何评估威胁以制衡其他国家。相对而言,早期的研究更加关注权力均衡及其带来的威胁,以及权力结构对国家威胁评估的影响。在冷战这一特定历史时期,美苏领导人对权力和威胁的认知和评估是影响外交决策的关键。换言之,国际结构带来的压力迫使国内政治精英对外部威胁进行评估,然后制定是否要制衡对方的战略。公允来讲,对于权力制衡的研究相对单一,理论机制也较为简单。如果将威胁评估置于选择联盟进行外部制衡的维度,我们对国家行为的考察将更加深入和透彻。斯蒂芬·沃尔特(Stephen M. Walt)调整了研究的视角,他认为,国家结盟主要是为了制衡威胁,而非制衡权力,其中,威胁评估主要基于综合实力、地缘的毗邻性、进攻实力和侵略意图四个方面。该研究丰富了我们探讨威胁评估与制衡机制之间关系的理论空间。冷战结束之后,随着美国成为唯一的超级大国,学术界出现了对其他大国为何不制衡美国的讨论。有学者认为,一个国家是否制衡另外一个国家,取决于其对该国的威胁评估水平:威胁评估越低,越容易采取结盟的方式来制衡。总体而言,这一系列的研究在一定程度上拓展了我们对威胁评估的认知层次。
  其二,权力变迁与威胁评估的内在关系。国家兴衰是人类社会无法回避的规律,不管是在全球层面,还是在地区层面,权力的变迁是一种普遍现象。总体而言,通过国家现有的军事力量来判定其是否具有威胁,这是最为基本、也是最为重要的研究路径。如果在理论议题上进行分类,学术界一般将权力变迁的政治现象集中在霸权国和崛起国,以及维持现状国家和修正主义国家。霸权国和崛起国这两个概念聚焦于国家力量的格局,特指国际体系中的权力转移,探讨的是衰落中的霸权国与崛起中的大国彼此的威胁判定与战略互动。权力转移理论对这一问题的讨论具有强大的解释力。随着近年来中国的崛起,对中美之间权力转移的理论解释成为研究热点。特别是对于“中国威胁论”的研究,基本代表了国际社会对中国崛起的忧虑。在某些理论家看来,崛起国对霸权国的挑战几乎是必然的、宿命的,结果也必然以走向冲突或战争的悲剧而收场,这是因为大国视彼此为威胁,也无法了解彼此意图,只有成为体系中最强大的国家才能保证安全。他们认为,在当前国际社会中,崛起中的中国正在威胁美国的地位和安全,而美国也越来越视中国为一个持久的威胁。由霸权国和崛起国的分类可以推出维持现状和修正主义两种国家类型,这种分类更加关注威胁评估和意图判定,即是否有意打破既有的权力格局。具体到中国崛起领域,有些学者认为,中国的战略文化是进攻性的,这一观点往往把中国视为巨大的外部威胁和一个“修正主义国家”。有学者甚至认为,中国军队影响力的上升令中国越来越好斗,中国领导人在战略文化上对“防御的崇拜”会将对外使用武力合理化为防御措施。
  其次,考察国内结构对威胁评估的塑造。学术界对威胁评估的研究还有一条路径,即主要考察政治制度、政治精英和社会结构等国内因素如何影响威胁评估,这一路径主要涵盖两个方面的研究。一方面,国内政治对威胁评估的影响。兰德尔·施韦勒(Randall Schweller)认为,国家在面对外部威胁时是否决定制衡他国,受到精英共识、政权脆弱性、社会凝聚力和精英凝聚力四个因素的影响,政治精英依据这四个因素对成本和风险进行的计算,最终决定了该国是否有意愿制衡其他国家,以应对外部威胁。同样,基于制衡理论,有学者认为,绝大多数中东国家在结盟时首先考虑的是外部意识形态和政治因素对国内统治稳定的威胁,而非地缘的毗邻性、进攻实力和侵略意图等因素。也有学者认为,高级官员厌恶相对力量、国际地位和威望等感知损失,这导致了大国对外部的干预,以避免危险发生。换言之,当领导人感知到了损失的风险时,往往倾向于选择更具风险接受的干预战略。中国学者樊吉社则提出,对威胁的评估和国内政治斗争是影响美国导弹防御政策的关键。归纳起来,这些学者或者关注总统个人及其顾问团队组成的小集团在威胁评估和决策过程中所发挥的关键作用;或者探讨国内某些部门如何评估威胁。另一方面,对威胁通胀(threat inflation)原因的考察也是学术界研究的重点。在现实世界中,不同国家之间的战略互动容易夸大威胁,并有可能形成威胁通胀的局面。不管是引发美国介入越南战争的“多米诺骨牌”理论,还是“九一一”事件之后美国夸大威胁,接连发动阿富汗战争和伊拉克战争,威胁通胀现象时有发生。究其根源,美国外交政策中的威胁夸大与国内政治密切相关,往往取决于精英如何看待及利用威胁。例如,小布什政府中的好战分子成功利用了总统操纵公众的能力,通过欺骗新闻媒体和误导公众,建立公众对入侵伊拉克的支持,从而成功实现了其政治意图。
  最后,探讨承诺、信号与威胁评估之间的关系。在国际政治中,国家之间如何传递信号直接塑造国家的互动模式。在大国政治中,尤其是在战争、冲突和威慑领域,国家需要向对方传递准确的信号,以形成可信的战略承诺,这关系到其他国家如何看待彼此地位,如何判断战略意图,如何评估外部威胁。在这些学者看来,信号和承诺是重要的,因为所有国家的决策都是依赖于政治精英对外部威胁的判断,发出信号和接收信号就成为威胁是否被感知的关键。需要指出的是,探讨承诺、信号与威胁评估之间的复杂关系不能忽视两个趋向:一是国家有强烈的动机虚张声势,夸大自身的国家实力和战略决心,同时极力掩饰自我弱点。有学者认为,国内观众成本和国际观众成本对一个国家的战略行为有着深远的影响,如果发出的威胁只产生了少量观众成本,政府将有更大余地践行虚张声势行为。二是国际政治现实使得安全两难经常发生。这是因为,国家的意图往往很难判定,而一旦双方无法准确判定意图,必然引起信号发送和接收的困难,进而带来威胁评估的紊乱。这两种情况的出现,都在一定程度上增加了国家互动模式的复杂性和不确定性。
  理性主义的路径主要讨论国家实力、国内结构、信号与承诺三个因素与威胁评估之间的关系。综合以上讨论,理性主义路径有三个优点:其一,以成本和收益的盘算为核心,考察国家实力变化、国内结构情况以及信号传递和战略承诺如何塑造国家对成本和收益的敏感性,在此基础上考察威胁评估的机制,因此更加贴近国际政治现实。其二,该路径关注的因素比较宏观,能从整体上把握威胁评估机制的发展趋势。其三,不管是国家实力还是国内结构,抑或信号与承诺,这些因素都是动态的,因此这一路径还可以考察风云诡谲的局势变化,历史地探究国家的威胁评估进程。当然,这一路径也有一些无法避免的缺点。例如,作为一种客观存在,如何评估国家实力和国内结构并无统一的标准,很多时候这是一个主客观兼容的领域,如何操作化始终是一个难题。再如,这一路径非常注重分析政治精英的决策过程,而事实上,这势必要研究领导人的个性和偏好,如果无法深入到这一层面而仅局限于描述事实,则显得宏观有余而微观不足。
  (二)政治心理学的路径
  前文在讨论承诺、信号与威胁评估之间的关系时,已经深入到政治心理学的领域,这些研究在一定程度上实现了理性主义与政治心理学路径的对接。也就是说,所谓的路径区别,只是我们为了便于研究而进行的区分,真正的研究远比我们的分类更为复杂,并且没有清晰的界限。
  考察决策者的认知,无法回避赫伯特·西蒙(Herbert Simon)对于有限理性的开拓性认识。特别是自20世纪70年代认知心理学革命以来,心理学被广泛应用于国际关系研究,知觉、记忆、意象、隐喻和语言等人类心理过程成为考察外交决策过程的重要因素。罗伯特·杰维斯(Robert Jervis)对知觉与错误知觉的开创性研究,将国际政治心理学带入一个新的时期。从政治心理学的路径考察国家如何评估威胁主要强调两点:其一,政治心理学路径关注决策者,包括领导人、政治精英或决策小集团,通过分析他们的心理探讨威胁评估的进程。其二,对威胁的评估主要包括两个层面,即决策者对国家能力与意图的认知。总之,在政治心理学路径内,学者主要从决策者的认知和情感两个维度来考察国家如何评估威胁这一问题。
  认知的视角主要关注的是决策者的威胁认知和错误知觉。一般而言,对威胁认知的研究主要集中在操作码、意象、信息处理和历史类比等主要领域。首先,操作码被广泛应用于外交政策分析,旨在将决策者的战略行为编码,然后探寻其政治信仰与政治行为之间的关系。例如,冯惠云通过操作码得出结论,中国的战略文化是防御性的,从战略意图上来看是一个维持现状的国家。其次,考察意象对决策者威胁评估的影响。意象指决策者对自我的知觉过程,国家在意象管理时有强烈的动机进行战略欺诈。在利用意象理论来解释霸权国行为时,有学者就认为,霸权国可以通过言语宣示来展示其地位,而这对于崛起国与霸权国两者之间的威胁评估有着重大的影响。总体而言,在战争、冲突、威慑、胁迫、强制外交和危机管理等行为中,政治精英主要基于现有力量态势和未来力量态势来评估,信息处理在其中扮演重要角色。最后,历史类比也是评估外部威胁的重要方法。有学者认为,政治精英可以从历史中学习,历史类比可以帮助决策者准确判断其所面临的外部环境,也有助于其评估外部威胁,预防政策选择带来的风险。因此,通过历史的对比和学习,在对外决策时可以形成对对手的威胁层级和信誉程度的判断。当然,对历史的考察也存在威胁时滞的问题,从而在一定程度上干扰决策者对威胁评估的校准。
  国际政治心理学的另外一个维度是情感因素对威胁评估的影响。根据这一维度的观点,决策者都是有着丰富的感情的。换言之,学术研究中将个人假定为理性的只是一种理想主义状态,在现实中,每个人都会或多或少受到情感因素的影响,在外交决策中,更是难以将这些因素排除在外。有学者认为,国际政治中的情感可以分为状态情感和基调情感,两者对于个人行为的作用模式是不一样的。情感因素对威胁评估的具体研究,主要集中在以下几个方面:其一,关注荣誉对一个国家决策的影响。有学者考察了国家对荣誉和象征性因素的追求,并分析了它们与战争之间所具有紧密关系。其二,探讨愤怒和诚意等因素对威胁评估的影响。有学者认为,愤怒、焦虑等情感因素可以传递战略敏感信息,让行为体在互动中彼此熟悉偏好;而诚意信号表达则可以成为表达善意、推进战略信任的重要途径。其三,思考恐惧对威胁评估的作用。例如,唐世平认为,恐惧有利于提升决策者对外部威胁判断的敏感性,这有利于国家进行战略调整,以适应国际社会的安全环境。其四,道歉与和解的政治学。国际社会中存在一些宿敌,它们或者曾兵戎相见,或者曾有屠杀和征服等历史记忆,根据学术界的研究,它们在彼此评估对方时曾出现一定的偏差。也就是说,由于国家之间存在芥蒂,往往会影响国家之间的威胁评估,而和解解决了这一问题。
  总体而言,国际政治心理学路径关注决策者的认知和情感,考察这些因素对于决策的影响。这一路径有两个巨大的优点:其一,从微观层面考察威胁评估过程,有利于我们理解决策者的选择动机和影响因素,这就在一定程度上弥补了以往研究的不足。其二,分析威胁评估时,国际政治心理学路径抛弃了以往坚持决策者是理性的假定,这更接近国际政治的现实情况。当然,这一路径也存在一些不足之处,例如,在国际政治领域,如何将认知和情感更准确地操作化,这始终是一个巨大的挑战。
  (三)社会文化路径
  社会文化同样能够影响一个国家对外部威胁的评估。因地缘、气候、历史和经济发展水平等因素的差异,不同国家形成了形态各异的社会文化,这些社会文化潜移默化地塑造着决策者的行为模式。从学术史来看,从社会文化来研究国家如何进行威胁评估一直是学术研究中不可缺少的部分,但是相对而言,在冷战的背景下,这一路径受重视程度不够。直到冷战结束,随着建构主义国际关系理论的兴起,学术界开始重视社会文化路径的独特意义,进而提出了一些富有创见的观点。总体而言,学术界主要关注文化因素、学习行为和制度性规范因素对决策者威胁评估的作用。
  首先,文化因素能够影响决策者的威胁评估。在一个社会中,其社会结构和社会文化能够塑造决策者对威胁的看法,就其影响因素来说,身份、军事学说和意识形态三个因素有着重要的意义。对于身份的研究因为建构主义的兴起而受到重视,对身份与国家利益关系的研究逐渐深入。有学者认为,一个国家的国内身份对其外交政策有着深刻的影响。在外部威胁认知上,共有身份会降低威胁评估的层次,提高合作的水平。而其他一些身份特征反而会强化对外部威胁的认知。例如,东盟国家对中国的身份定位会影响其战略选择。再例如,当前日本追求“正常国家”的身份,这一迷思使得日本在战略取向上越来越倾向于零和思维,在外交政策上采取进攻主义、主动塑造国际事务的外向性姿态,导致了其战略偏好向现实主义的重大转变。军事学说(military doctrine)也对威胁评估有着重要的影响。军事文化是制度文化的特定形式,它提供了一种新的视角来观察和分析文化如何起作用,如何与国家和社会互动。从组织结构和组织文化上来看,职业军事机构往往寻求最大的自主权和资源支持,往往坚持通过进攻性行为或发动战争来解决冲突,这些军事学说成为影响威胁评估的重要因素。军事学说的发展,更容易从文化的角度来理解。不管是自身的军事学说,还是对手的军事学说,这其中包含着决策者对国家利益、国家实力、技术水平和地缘环境等因素的综合考虑,潜移默化地或直接地塑造着国家之间的威胁评估。此外,意识形态也会影响一个国家对外部威胁的评估。尤其是国家内部组织的意识形态,以及军事组织文化,特别是其对进攻或者防御的偏好,都会在一个国家的威胁评估过程中发挥关键作用。
  其次,向历史学习的行为能够影响一个国家的威胁评估机制。学习行为分为正面学习和负面学习两种。前者是指学习自己国家,尤其是他国的成功之处,包括其他国家的战略政策、先进技术、组织制度和文化观念。后者意指从本国和他国的历史经验中吸取教训,避免以往所犯的战略失误。很多理论家很早就意识到对经验和教训的学习行为会影响一个国家的威胁评估,进而改变对国家利益的定位。各国在制定外交政策时,往往会参考历史上某些特定的情势,汲取这些危机中的教训。例如,对于崛起中的大国而言,德国发动二战的教训时刻提醒决策者。对美苏等拥核大国而言,古巴导弹危机的阴影难以回避,其中的历史教训警钟长鸣。对于中美两国而言,朝鲜战争的代价极其高昂,这使得两国尽力避免在外部威胁评估上的误判,以避免再次陷入战争。对美国而言,越南战争的教训极其深刻,避免重蹈覆辙时刻提醒着美军。对中国而言,第三次台海危机促使自身进行反思,重新评估台海局势和美国的决心,在此基础上形成了美国所谓的“反介入”与“区域拒止”战略。这些历史案例,无疑给我们提供了理论创造的基本素材。
  最后,制度性规范因素也会影响一个国家的威胁评估。制度性规范包括国际和国内两个层面的因素:在国内层面,在民主和平论看来,一个国家是否民主往往会影响其威胁评估——民主国家解决内部冲突的方法是妥协,而不是把对手消灭,这种民主政治的规范在与其他国家的关系中得到了外部化,因此,民主国家之间通常会根据民主价值观,理性地与对方和解。因此,考察一个国家内部的规范,尤其是这个规范可能外溢到国际社会时,它不仅会成为塑造自身威胁评估的因素,也会成为其他国家进行威胁评估时必须考虑的因素。在国际层面,也有一些规范会改变国家进行威胁评估的进程。二战以后,包括主权观念、人权观念、自由贸易和防止大规模杀伤性武器扩散等理念深入人心。以核不扩散机制为例。该机制形成了一种规范性压力,迫使各国精英和决策者谨慎评估核武器,从而使其选择了一种核克制之路。
  综合社会文化路径的既有研究,文化因素、学习行为和制度性规范因素分别从不同的角度对社会文化如何影响一个国家的威胁评估进行了研究。这一路径有利于我们从深层次上研究一国决策者如何评估威胁,相对而言比较宏观。此外,这一研究路径还致力于考察现实问题之外的因素,特别是身份、军事学说、意识形态、历史记忆和制度性规范的重要作用。相对而言,这些因素较少地考虑权力、利益和技术因素,因而有助于我们理解潜意识里的行为模式。
  二、美国威胁评估的过程与机制
  美国的威胁评估是一个复杂而漫长的过程,决策者要面临多变的外部环境和艰难的自我选择。为了使研究具有可行性,需要对这一过程进行简化处理。研究美国的威胁评估还具有一定的特殊性:其一,美国是一个超级大国,其国家利益分布在全球各地,外部威胁不仅数量巨大,而且情况复杂。其二,美国拥有独特的政治体制,其决策程序与其他国家相比有鲜明的特征,以美国为样本构建的理论,仅仅能解释部分世界。因此,有必要归纳并提炼美国的行为模式,考察其威胁评估的进程,进而构建一个新的理论模式。
  (一)决策者与威胁评估
  威胁评估的本质是决策者对外部威胁的认知,并在此基础上制定外交政策的过程。以总统为首的决策者从一开始就扮演着关键角色,因此有必要考察什么因素影响美国决策者的威胁评估。在对威胁评估的既有研究中,路径选择多种多样。相对而言,判断对手威胁是否可信,关注过往行为和现实权衡是两种比较有代表性的理论路径。根据这些研究,一个国家的决策者在评估外部的威胁时,或者依据其过往表现来判定,或者根据现实力量对比来权衡。然而,这些研究往往将过往行为和现实权衡置于对立的地位,鲜有在理论上将二者将有机统一的研究。本文致力于将威胁评估时考察过往行为和现实权衡两种路径整合,在此基础上试图发展一个解释美国威胁评估的新理论。
  在威胁评估时,现实权衡与过往行为是可以融合的。外部威胁的大小可以通过力量、意图和历史记录三个因素来界定,由此,现实权衡包括的是力量和意图两个因素,而历史记录是一个国家的过往行为。现实权衡主要是针对对手的军事力量进行一个基本的盘算,这主要是指其进攻实力。此外,对意图的评估也是现实权衡的重要组成部分,即对手是进攻性的还是防御性的,其战略的具体内容是什么,其战略是否会威胁到自身生存,这种威胁是否紧迫。历史记录主要是指根据对手的过往行为来判断其是否对自身构成了威胁。如果将过往行为与现实权衡结合起来看,在评估威胁的过程中,两个因素发挥作用的阶段不一样。现实权衡更多出现在评估威胁的最初阶段,其后才是依据过往行为评估对手是否具有威胁,这两者是存在次序关系的、是可以融合的。
  对决策者而言,其对外部威胁的认知主要是判定对手的力量多大,其意图是否具有进攻性,其历史记录是否具有潜在风险。然而,现实权衡和过往行为所起的作用却是截然不同的。由于现实权衡是威胁评估的最初阶段,其作用是框定威胁评估的范围。换言之,在威胁评估时,决策者首先需要评估对手的实力和意图。对决策者而言,最先考虑的是既有格局对自身的威胁,这些威胁存在两种情况:其一,威胁的大小可能仅仅能够被框定在一个区间,无法做到完全准确。其二,威胁的作用方向也可能难以确定,呈现出模糊的状态。之所以会出现这两个问题,原因之一在于决策者难以获得完全的信息,这会干扰决策者的判断;原因之二在于决策者的理性是有限的,对意图的判断充满了不确定性。也就是说,尽管现实权衡框定了威胁评估的范围,但这个范围是模糊的,是不够清晰的。在此背景下,过往行为将发挥校准的作用。现实框定威胁评估的范围之后,决策者将综合对手的过往行为模式,重新审视外部威胁。就此而言,过往行为对决策者的影响更多是一种隐喻,其作用更多是一种潜移默化的塑造,是在现实权衡的基础之上进行再评估,然后缩小选择范围。在性质上,这是一种校准的行为,通过比较对手的过往行为,最大程度缩小威胁评估的估算误差,以提高威胁评估过程中的精准度。
  一般而言,决策者对力量、意图和历史记录的认知,受权力结构、组织文化和决策程序三个因素的影响。首先,美国大战略的决策机构是相对稳定的。研究外交政策,必须打开国家这个“黑匣子”(blackbox),考察政治精英如何评估外部压力,唯有如此,方能拥有足够的变量来建立和检验理论。罗杰·希尔斯曼(Roger Hilsman)等人认为,美国在防务政策上的权力结构是分层的,总统、总统的顾问、政治任命官员、国会和行政官员是内层,利益集团和新闻媒体是第二层,公众舆论和选民是外层。也有学者将权力机构的内层具体到国家安全委员会、管理与预算办公室、国务院、国防部、中央情报局、联邦调查局和国土安全部。在普遍意义上,除了总统外,国务卿、国防部长、参谋长联席会议主席和国家安全事务助理是最为重要的决策者。不过,总统可以根据需要赋予某些高级官员以关键性的地位,以改变既有权力机构。在这种情况下,一些关键性角色的作用就非常凸显,其知识结构、个人偏好、成长经历和价值观念成为决策的重要因素。
  其次,组织文化也会影响决策者对威胁的认知。从美国的历史来看,美国的共和传统、盎格鲁—撒克逊式自由主义和民主式的人人平等观念深刻影响着其军事组织。具体到对外部威胁的评估上,有两种情况至关重要:一方面,如果美国决策层形成了一种主导性的组织文化,它往往无形中影响着决策者的威胁评估。例如,里根政府时期的旧保守主义和小布什政府时期的新保守主义,尤其是后者,在决策层形成了价值观念相近的“火神派”(Vulcans),在安全上夸大美国面临的外部威胁。另一方面,军方的组织文化是寻求最大的自主权和资源支持,倾向于坚持通过进攻性行为或发动战争来解决冲突。因此,这些组织的领导人在危机中会夸大外部威胁,以实现其政治目的。
  最后,决策程序的差异也会影响威胁评估。从政策过程来看,美国的安全决策存在诸多模式。综合理论研究与现实态势,协商模式、官僚政治模式和小集团模式最为重要。其一,协商模式是指总统作为一个仲裁者,对各个部门提出的方案进行权衡利弊,协调分歧,最终形成被大多数接受的政策方案。这种决策模式以肯尼迪政府时期最具代表性,其对外部威胁的认知更多是一种各部门的综合。其二,官僚政治模式是一种广泛存在的决策模式。各部门的领导人根据组织赋予的权力和自身的能力界定利益,努力维持官僚组织的自主性和利益,通过与其他组织领导人讨价还价、互相让步而制定和执行外交政策。因此,在威胁评估上,更多是各部门领导人根据个人影响力相互讨价还价的结果。其三,小集团模式是指外交政策由少数几个决策者把控,其决策过程一般是秘密的。在尼克松政府时期,尼克松和基辛格为了避免外交政策的机械化,形成了以二人为核心的决策圈。在奥巴马政府中,同样出现了一个总统核心圈,把持着外交政策的制定。在理论研究中,小集团模式在威胁评估上存在缺陷,它往往低估外部威胁,过于乐观、缺乏警觉,把外部其他团体视为虚弱和不道德的。
  (二)威胁评估的过程
  美国大战略中的威胁评估是一个复杂的过程。在这个过程中,从各部门的基层工作人员到总统,不同层级的组织和人员都发挥着重要作用;从国防部、国务院和总统,到利益集团、媒体和公众舆论,不同部门与力量也都发挥着不同作用。考虑到具体的历史进程,政府更替及一系列意外事件都会对威胁评估产生深远影响,从而引起美国大战略的调整。因此,准确认识美国大战略的制定过程,必须考察各个部门在塑造威胁评估过程中的作用。
  1.威胁评估的双向互动
  在外部威胁出现时,美国政府的决策者不仅需要面对如何评估的问题,还要以评估结果为基础制定大战略。影响威胁评估的因素繁多、过程复杂,参与主体也是多种多样。为了研究的需要,可以化繁为简。从威胁评估过程来看,存在两个截然不同的互动进程:一是美国最高领导人如何看待外部威胁,并塑造核心组织部门和组织成员的威胁评估,可将其称为自上而下的威胁评估过程;二是核心组织部门和组织成员如何看待外部威胁,然后试图影响最高领导人,可将其称为自下而上的威胁评估过程。
  在自上而下的过程中,总统发挥着最为核心的作用。这里,所谓“上”是指以总统为首的美国最高领导人,主要包括总统、国务卿、国防部长、参谋长联席会议主席和国家安全事务助理,另外,中央情报局局长和国土安全部部长等在某些时候、某些议题上也是重要的。尽管“水门事件”后美国总统的外事权力受到侵蚀,但是基于需要应对外部威胁的国际现实,使得总统仍然是外交政策制定中最有能力的政治力量。当然,必须指出的是,美国总统不仅仅是一个个体,除了其直辖的内阁外,美国总统制度还包括一整套制度体系,包括总统行政办公室、白宫办公厅、国家安全委员会和贸易代表办公室等机构。那么,美国最高领导人在威胁评估中发挥什么样的作用?笔者认为,有三种作用最为重要。
  首先,对外部威胁进行定性。在美国战略精英看来,美国外交政策的终极目的是捍卫其个人主义的生活方式,而对美国人民及其生活方式最大的外部威胁是帝国和无政府状态。因此,判断外部威胁的性质成为美国最高领导人的首要任务。事实上,美国在冷战结束后对其外部威胁的判断有一个曲折的过程。早在冷战结束后,美国就已经把非政府组织视为对其首要地位和自由世界秩序的重要威胁。时任国务卿的玛德琳·奥尔布赖特(Madeline Albright)指出:“世界上存在着充满地区冲突和潜在冲突的灰色地带,这些地区不符合任何国家的安全框架,如果不能得到妥善处理,就会侵蚀自由的基础,对世界和平造成威胁。”小布什就任总统后,最初将中国列为美国的“战略竞争者”(strategic competitor)。“九一一”事件后,小布什政府又重新评估了外部威胁,将恐怖主义视为其首要威胁。奥巴马就任总统后,推出了“亚太再平衡”战略,将打击恐怖主义和应对中国崛起同时作为战略重心。特朗普上台以后,则将大国竞争作为其首要威胁。
  其次,发展外交战略的核心概念。在外交战略层面,历届美国政府都会发展出一系列核心概念。在小布什政府时期,美国围绕对华政策形成了“吓阻”、“两面下注”和“威慑”三个核心概念,以应对中国的军事挑战;在反恐上则提出了“全球反恐战争”和“邪恶轴心”等概念。在奥巴马政府时期,则提出了“转向”(pivot)、“再平衡”和“抵消战略”等概念,以应对所谓来自中国的威胁。在特朗普就任总统后,则提出了“美国优先”和“交易”等概念。总体而言,这些概念的提出有着特定的时代背景,不仅体现了美国的战略任务,也烙上了美国总统的个人风格。例如,小布什在反恐问题上往往体现了一定的宗教风格;奥巴马喜欢篮球,因此其外交战略会使用一些篮球术语;特朗普是商人,其核心概念也体现了其职业特征。
  最后,最高领导人还要进行利益协调。一方面,不同部门之间存在资源和权力的竞争,使得文官部门成为掣肘军方的重要力量。例如,美国国务院和国防部之间常持有不同立场,从而形成了军政关系的紧张。另一方面,不同军种之间也有分歧,它们在军事学说、战略资源和组织职能上都有自己的利益,从而为了谋求更有利于自身的资源和地位进行竞争。由此,美国最高领导人需要加强文官控制,对各部门和各军种之间的竞争进行协调和分配,推动妥协的形成,进而形成相对均衡和健康的格局。
  那么,哪些因素影响美国最高领导人进行威胁定性,发展外交战略的核心概念,以及进行利益协调?有三个因素不能忽视:其一,总统的个性与偏好。美国历任总统都有着鲜明的个性,其在哲学信念和操作信念上都存在很大差异。这些信念体系主要回答“世界是怎么样的”与“我们应该怎么做”这两个问题。在威胁评估过程中,这些个性成为重要的影响因素。其二,总统的顾问在威胁评估过程中也扮演着重要角色。事实上,美国总统并非能随心所欲,而是受到周围环境和工作人员的限制。总统能够塑造和支配其顾问系统的同时,也受到这些顾问的影响,他们向总统提供关键信息和政策建议,这成为政策决策过程中重要的变量。其三,总统与其他高级官员之间的关系。外交决策主要关注政治精英如何评估外部威胁,进而制定战略,因此主要研究组织内部成员及其互动如何影响外交政策。在这一问题上,不仅涉及总统与高级官员的个人关系,也涉及总统与各部门之间的关系。综合以上三点不难发现,自上而下的威胁评估过程是一种官僚政治模式,领导人根据组织赋予的权力和自身的能力界定利益,努力维持官僚组织的自主性和利益,通过与其他组织领导人讨价还价、互相让步而制定和执行战略。
  所谓“下”是指美军各军种的将领和中低层外交官员,包括在战争一线中的将领和一线的外交官,他们负责军事战略和外交政策的执行与反馈。在技术变革如此迅速的今天,要求不同组织和系统之间更加迅速有效地互动,这给外部威胁评估带来了新挑战。作为基层组织的一部分,这些将领往往代表的是组织行为,其行为则被视为组织的输出,在组织规则的范围内执行自己的职责,因此,自下而上的威胁评估具有鲜明的组织过程模式的特点。与自上而下的威胁评估过程相对应,自下而上的威胁评估主要发挥三种作用。
  首先,感知和评估现实威胁,并与最高领导人的威胁评估进行对比和验证。不管是否在战时,这些一线的将军和官员像神经末梢一样,比身处办公室的最高领导人更容易感受到真实的威胁。因此,感知并评估威胁,及时与国家军事战略进行比对和验证,成为一件重要的工作。相对而言,这些威胁的感知更加复杂和多元。它不仅包括大战略,例如,2009年9月,时任美国驻阿富汗总司令斯坦利·麦克里斯特尔(Stanley McChrystal)在一份长文报告中呼吁奥巴马政府增兵阿富汗战场,他断言,如果不增兵的话,美国在阿富汗将会面临失败的危险。在这个报告中,麦克里斯特尔提出了一整套不同于奥巴马政府的阿富汗战略,他认为,美国应该集中打击南部基地组织的“老巢”,把重点放在控制重要的人口密集区。除此之外,美军还需要与阿富汗民众打成一片,极力减少民众伤亡,安抚阿富汗人民的反美情绪,进而发展经济,推进阿富汗政府的建设,巩固美军与阿富汗政府的合作,以民众重建为先。它还包括更加微观和细小的威胁,诸如美军在某一场战斗或战役中的外部威胁,以及美军在未来面临的复合威胁。
  其次,总结实战经验,发展作战新概念,修改或颠覆战略核心概念。美国在长期的历史过程中形成了特有的战争方式,但是在新的战争形势下需要新战争方式。实现这一目的一方面有赖于美军积极总结实战教训。有的将领就认为,技术进步给美国带来机遇的同时也带来了挑战,美国在陆上战争的战略上存在时间与危险之间的张力,也存在火力和人力失衡的危险。也有将领认为,美国陆军需要装甲部队,以在威慑敌手的同时赢得战争胜利。对实战经验的总结意味着美国军队是在适应战场形势,在这其中,士兵和低级军官发挥着重要的作用。另一方面也有赖于美军发展新的作战概念,例如,反叛乱学说、“空海一体战”概念以及网络中心战概念等。这些经验和概念,使得美军在现实中不断改革、转变。
  最后,争夺战略资源,维护自身组织自主性。竞争是不同组织和部门之间的常态,它们往往针对在资源和职能领域存在不同立场和观点。由于美军中不同部门和军种面临外部环境的差异,在战争中它们往往地位有所差别,因此获得的资源和所发挥的职能也大不相同。在地面战争较多的时期,陆军和海军陆战队获得的资源可能更多;而在和平时期,海军和空军获得的资源份额占据优势。因此这些组织在面临外部威胁时,往往会因资源和职能产生争执。
  2.威胁评估的次序传递
  如果通过切割的方法进行划分,威胁评估同样存在一个次序传递的过程,即威胁评估有可能是从美国政府内部最核心的部门最先出现,然后逐渐向外围扩散,将评估结果传递到社会层面;也有可能是在社会层面最先出现,然后逐渐影响到政府内部的最核心部门。在这一维度上,美国的威胁评估过程像一个涟漪一样,存在内外之分、先后之别,并且这个过程也是双向的。
  在决策过程中,谁是核心决策者?根据前文所述,我们可以将影响美国外交政策的行为体分为以总统、总统的顾问、政治任命官员、国会和行政官员为代表的内层,以利益集团和新闻媒体为代表的第二层,以及以公众舆论和选民为代表的外层。有学者认为,外交决策中存在一个权威性的决策集合体,在这其中是占据主导的领导者、某单一团体及其一些联盟。这些核心决策者占据着威胁评估的主导权,在进程上,一旦他们做出了选择,威胁评估就完成了最重要的部分。然后,决策者依靠核心部门通过政策报告、公开演讲、思想库的吹风会和媒体采访,向外界释放威胁评估的结果。在此过程中,决策的第二层和外层也会或多或少地对核心决策者的威胁评估进行反馈和修正,最终完成了威胁评估的次序传递。
  那么,这些核心决策者是如何评估威胁的?从政策选择模式上来看,存在三种不同的决策模式,即总统主导模式、委员会模式和官僚政治模式。总统主导模式一般出现在强势总统在位时,总统具有较强的外交能力和政治能力,能够将国务院和国防部架空,进而牢牢控制制定外交政策的议程设置,对外部威胁有自己非常独到的判断。其中最具代表性的例子是尼克松,由于他在外交政策上极具战略眼光,能够对世界格局和美国面临的外部威胁有一个准确的判断。委员会模式是指总统通过各组织部门之间的协商,最后达成共识,形成威胁评估的结果。在这其中,每个部门都会根据自身的判断提出评估的方案,然后进行对比和排序,达成一致的评估结果,这一决策模式以肯尼迪政府最具代表性。官僚政治模式主要是根据一套例行程序进行决策,这一模式的最大问题是为了形成一致性看法,把制定政策的目的掩盖了。
  事实上,美国的威胁评估传递到外层的速度和程度是不一样的,核心决策者会根据国家利益的需要进行操作。例如,对所谓“中国威胁”的评估相对而言比较平缓而有序,而对“九一一”事件后恐怖主义威胁的评估就显得急促而剧烈。除了基于国家利益的考虑外,核心决策者对威胁评估次序传递的处理还受到三个方面的影响:其一,美国是个开放社会,开放政治过程是由其政治体制决定的;其二,核心决策者可能是基于寻求政策合法性的考虑;其三,核心决策者为了寻求政策支持者,会选择多种方式将威胁评估过程向社会开放。我们需要基于这三个方面反向思考外层如何影响决策内层的威胁评估过程。
  公众舆论和选民,以及利益集团和新闻媒体都属于外层,它们试图通过各种途径影响核心决策圈。在一般意义上,这是一个普通的政策过程。不过,在某些特殊的时刻,这些偏外层力量在外部威胁评估上也能显示出其独特的作用。其一,一种情况是核心决策圈的威胁评估及其外交政策没有顾及社会主流声音和利益,这往往引起它们的不满,进而通过各种方式影响核心决策圈。其二,核心决策者被某一个组织操控和利用,使其偏离明智决策和个人偏好,核心决策者无法进行准确的威胁评估。其三,政策迟滞导致无法应对急迫的威胁,外交政策的成本逐渐高于其收益,偏外圈的力量往往会通过各种方式批评既有政策,推动对外部威胁进行重新评估。其四,如果核心决策者进行了错误的威胁评估,并且执行了错误的战略,也会导致偏外圈力量的抗议。尤其是决策者或者可能消费情报人员的成果,使得情报无法为决策服务;或者决策者选择绕过情报分析人员,按照自我解读来评估威胁。
  从公众舆论、选民、利益集团和新闻媒体的角度来看,它们试图影响威胁评估一般是基于三种出发点:第一,它们代表了利益集团的利益。作为一个多元社会,美国的社会土壤和政治体系使得利益集团能够影响其政策过程。早在建国之初,美国的建立者们就预测到了这一历史趋势,并且提出了应对方法。因此,不同的利益集团在界定美国外部威胁上利益不一,其作用也差别很大。第二,表达不同声音。在美国社会中,总是会存在一批活跃的少数派,他们志在影响政策,表达不同的声音。第三,代表了有利于国家利益的准确判断。对于核心决策者而言,他们也有可能犯错,公众舆论、选民、利益集团和新闻媒体可能会针对这些错误进行批评,督促政策做出调整。在政策手段上,这些行为体的选择比较多元,包括媒体发声、国会游说和听证会、给领导人写邮件、民意测验、朋友和私人渠道、反战运动。以越南战争为例,大众通过写信、公开发声和面对面会见等诸多方式,推动政府改变对越南战争的态度。
  综上所述,决策内层与决策外层的政策过程就像两个口口相接的漏斗,从内层到外层是由窄及宽,从外层到内层是由宽及窄。从决策圈的维度来看,美国的决策体系就像一个洋葱,分为内外多个层次,不同的部门之间发挥着不同的功能。从总统到内阁,然后到思想库,再到利益集团,最后到公众,不同的部门获取信息和影响决策的程度差别很大,在威胁评估的外交政策过程上也呈现出显著的次序过程。
  3.威胁评估的干预因素
  在美国外交政策决策中,连续性是一个重要的特点。然而,这种连续性往往受到国内政治和国际政治的重要影响,从而打破既有的轨迹。从研究的角度来看,这些重大政治事件往往作为干预变量出现。总体而言,美国总统换届和国际重大意外事件是两个最重要的干预变量。
  一方面,总统换届对威胁评估有重大影响。历史上,美国形成了两种理念鲜明的外交传统。一种与共和党传统理念比较接近,自上承之于汉密尔顿、杰克逊和老罗斯福等政治家的理念,二战后经过乔治·凯南(George Kennan)、尼克松、基辛格及里根等政治家发展。这一传统倾向于权力政治,主张在国际事务中相对克制,大多支持通过威胁界定利益,在威胁评估时更加注重外部世界的安全环境。另一种与民主党传统比较接近,它上承之于杰斐逊和威尔逊,二战以后以肯尼迪政府、克林顿政府和奥巴马政府最具代表性。这一传统主张在国际事务中保持接触,往往通过意识形态来界定国家利益,在威胁评估中容易受到自身价值观念的影响。两种鲜明的外交理念分庭抗礼导致了一个政治后果,即一旦共和党政府与民主党政府更替,其外交政策将出现重大调整。二战结束以来,每次总统更替后,美国外交战略都会随之出现重大转向,党派易位时更是显著。以奥巴马政府和特朗普政府的更替为例,两任总统的亚太战略大相径庭。如果说近十年来美国的大战略主题是调整与平衡,那么奥巴马和特朗普在亚太地区给出的处方却差异显著。特朗普亚太战略的设计同样旨在解决美国的战略困境,但是从手段来看,大都是奥巴马没有兴趣或能力不及的领域,即追求美国优先,努力提高自身力量,同时通过利益界定威胁和谈判,试图让盟友分担更多的防务责任,以缓解外部压力,最终构建一个力量均衡的亚太安全秩序。
  另一方面,国际重大意外事件也会扭转美国威胁评估的结果。在美国的外交政策实践中,一些国际重大意外事件会直接影响其威胁评估,甚至有可能使外交战略发生重大转变。这一现象曾在历史上屡次出现:苏联拥有核武器后,美国对其威胁评估出现了重大转变;古巴导弹危机爆发后,美国视苏联的行为威胁到国土安全;苏联解体后,超级大国不再是美国的首要威胁;“九一一”事件发生以后,小布什政府在反恐问题上需要中国的支持,中美间其他问题暂时退居次要位置。于是,小布什政府宣称中国不再是美国的战略竞争对手,改称中美两国应该发展建设性合作关系。回顾国际关系历史,在特定的时刻,一些国际重大意外事件往往迫使美国扭转战略方向,调整对首要威胁的判定。因此,这些国际重大意外事件就成为美国威胁评估的重要干预变量。
  (三)威胁评估的共识生成机制
  威胁评估是一个复杂的政策过程。决策者根据国内外政治态势,在复杂的环境下统合各种观点,进而做出威胁判断。在威胁评估中,不同的情境下会有不同的作用机制,美国大战略调整反映的是威胁评估的共识生成机制。不管是自上而下和自下而上的双向运动,还是由内到外和由外到内的次序传递,在威胁评估的决策过程中,不同部门和力量之间如何互动、如何妥协始终是一个根本性问题。当然,在现实中,威胁评估进程并非自上而下或自下而上这么清楚,也并非由内到外或由外到内如此简单,不同部门和力量之间可能还有很多交叉影响之处,有必要简化决策进程,探讨威胁评估过程中的共识生成机制。事实上,在国际社会中,不管是基于法律和规范的谈判,还是基于权力的谈判,共识生成是国家之间维持合作关系的前提。与之相比,外部威胁评估在国内政治层面形成共识的过程要复杂得多。
  在威胁评估过程中,存在两种态势。其一,威胁评估只存在一个方案,由核心决策者或某一部门提出。在此情况下,参与决策的领导人和部门更多的是对这一方案的可行性进行讨论,然后发现其不足,对其进行修改和细化,最大限度上满足政策需要。不过,在现实政治生活中,这种情况相对较少,更多时候是两个或多个方案同时存在。其二,威胁评估存在方案竞争,决策者和决策部门分别支持不同的方案。在这种情况下,威胁评估的完成需要决策者和决策部门达成妥协,达成最终共识。根据前文所述威胁评估的双向运动和次序传递,共识生成存在纵向耦合和横向耦合两个机制。
  纵向耦合是指美国最高领导人与美军高级将领之间在威胁评估上互相接受的过程。这实际上涉及美国的军政关系,也就是政治与军事之间的关系。因此,耦合是指上层文官与下层将领之间在战略与学说上彼此妥协,形成共识的过程,即政治—军事整合问题。巴里·波森(Barry Posen)认为,加强政治—军事整合主要有三个方面的措施:第一是推动军人将政治标准纳入其军事学说,第二是文官应该加强对军事事务的了解,第三是决策者在各军事力量和任务间设定主次先后。通俗来讲,强化政治—军事整合,就是军队将愿意接受政治领导,文官愿意站在军事的角度思考问题,两者都能够接近其心理预期时,才能达成妥协。在理论上,只有彼此收益很高,且接近彼此认定的核心目标时,行为体才会试图做出妥协。
  横向耦合是指参与决策的各部门在威胁评估上达成一致。在威胁评估的决策过程中,这是各部门之间的协调问题,同时意味着政治精英之间达成了基本共识。一般而言,精英共识对外交政策有重要影响,公众舆论的作用非常有限。此外,威胁评估过程中的横向耦合还意味着各部门接受了妥协的成本。有学者认为,如果政策妥协破坏了部门的规范和信念,部门负责人必须权衡任何妥协的收益与成本,部门间的不信任与组织文化差异将提升达成妥协的交易成本。因此,共识生成的过程,也是各部门调整对成本和收益的心理预期,消除不信任和差异,最终达成妥协的过程。
  那么,什么因素能够塑造共识的生成?在这其中,强势的领导人、政策可行性和保证程序正义最为关键。首先,强势的领导人有助于共识产生。根据前文所述,决策过程中领导人的性格和特性非常重要。埃利奥特·科恩(Eliot A. Cohen)分析了林肯、克里蒙梭、丘吉尔和本—古里安四位领袖,这些领袖的领导风格都非常强势,处理军政关系都比较有效。对于部门协调,这一规律同样适用。在威胁评估中,强势的领导人在共识建设、游说劝说和谈判中往往能发挥独特的作用。一方面,强势的领导人容易形成权威,强化权力中心的地位,提高各部门对共识的认同。另一方面,强势领导人能够统合部门纷争,消弭威胁评估的分歧,减少达成共识的阻碍。
  其次,威胁评估的方案是否具有可行性也是重要的。在理论上,达成共识需要不同政策目标具有可行性,在手段和目的上不自相矛盾。因此,如果核心决策者和某一部门提出的方案更具合理性和可行性,能够很好地应对外部威胁,捍卫国家利益,这样的方案往往更容易被接受。需要指出的是,这种评估方案往往要经受住时间的检验,一旦在现实世界中获得验证,或预测了未来发展趋势,对这一威胁评估方案的共识将更容易生成。
  最后,保证程序正义有助于共识生成。在威胁评估的共识形成过程中,程序正义主要有两方面的含义。其一,在宏观制度设计上,制度安排应该合理而规范。以军政关系为例,美国构建起了相对合理的制度分工。二战之后,塞缪尔·亨廷顿(Samuel Huntington)根据美国面临的政治现实提出了客观文官控制理论,他认为,美国应该通过军队职业化,塑造军队成为国家的工具来实现文官控制。政治家应该尊重军人的专业和管理暴力的完整性,从而塑造军队专业主义的价值观。与此相对应,军人应该保持政治上的中立,并接受政治家的政治领导。彼得·费弗(Peter Feaver)也认为,美国应该给予军官依据其专业知识决定作战的自主权,文官则要对军队进行监督。其二,在微观决策程序上,规则应该清晰而公正。有学者指出,以一致方式通过规则的小组比以多数方式通过规则的小组更容易实现认知共识。因此,在威胁评估时,可以通过公平正义的程序,提高不同方案之间达成妥协的可能。
  三、美国大战略的转变(2006-2018)
  在提炼了解释模式后,本文将以美国2006年以后的战略实践为案例,通过考察美国对外部威胁的认知,来探讨其大战略的调整与转型。进入21世纪以后,2006年是美国大战略中至关重要的一年。在此之前,美国视恐怖主义为首要威胁,倾其全力推进反恐战争。在此前后,美国反恐战争的局势日趋恶化,其在阿富汗和伊拉克扶植的新政府也无力控制局面,两国叛乱迭起,分别陷入了混乱与内战。为了走出困境,美国开始调整战略和战术。在2006年以后,美国的大战略进程可以分为三个阶段:第一个阶段是2006年至2011年,打击恐怖主义仍然是其首要考虑,然而大国崛起已经引起战略精英的注意;第二个阶段是2009年至2015年,美国将打击恐怖主义和应对中国挑战同时作为战略重心,在前期更加侧重于反恐,后期更加侧重于应对中国;第三个阶段起始于2015年左右,特朗普上台后进入实质阶段。特朗普政府将中国界定为战略竞争者,并试图与中国进行战略竞争,这意味着中国成为美国的首要威胁。
  (一)第一阶段:美国以反恐为重心的大战略
  在2006年至2011年间,尽管大国崛起已经引起战略精英的注意,但是美国还是再次确立了以反恐战争为重心的大战略。在阿富汗战争和伊拉克战争伊始,美国采取的是常规战争的作战方式,试图运用“浅脚印”(light footprint)战略,力求速战速决,避免深陷泥潭。然而,美国却走上了一条“越反越恐”的恶性循环之路。
  在这一时期,对美国而言,中俄两国的崛起态势和强势行为加剧了地区秩序的张力。作为地区安全秩序的主导者,美国同样感受到中俄两国的战略压力。为了应对中国的挑战,美国心态非常矛盾,一方面与中国合作,另一方面防范中国的威胁和挑战。俄罗斯在军事战略上则更为直接和强势,给美国形成了直接威胁。就威胁性质而言,来自大国的军事威胁主要在于它会挑战美国在亚太地区的主导权,本质上是一个权力转移的过程。就威胁的紧迫程度而言,大国的军事挑战是一种结构性、长远性和根本性的威胁,也就是说,在未来可能会对美国的霸权地位形成冲击。然而,由于这些大国在经济上追赶美国仍需要相当长的时间,经济力量转化为军事力量也需要漫长的过程,因此在这一阶段并不属于急迫的挑战。与之相比较,恐怖主义则是一种侵蚀性、急迫性和边缘性的威胁。一方面,恐怖主义对美国的国土安全和全球战略利益形成了严峻的挑战,有必要通过强力手段缓解这一局势;另一方面,美国已经发动了阿富汗战争和伊拉克战争,如何赢得战争的胜利是其首要考虑。
  发动阿富汗战争和伊拉克战争伊始,美国就面临着诸多质疑和批评。尤其是2006年两场战争局势恶化之后,政策制定者和战略家对美国的军事战略和大战略进行了持久而深入的辩论。从这场辩论来看,主要存在支持继续推进反恐战争的反叛乱派和支持构建打赢各种战争的大国战争派两个阵营,两个阵营对美国的威胁判断截然相反。
  从内涵而言,反叛乱是相对于叛乱来讲的,是指通过政府战争方式平定叛乱。反叛乱战略一般包括提升政府能力、强化安全力量、推进经济治理和掌握信息资源等内容。综合来看,反叛乱派聚焦于反恐战争本身,急迫地希望美国能尽快赢得战争胜利。反叛乱派认为,恐怖主义是这一时期美国的首要威胁。“九一一”事件以后,美国战略精英对其军事战略重新进行了整体评估,并将恐怖主义视为其首要威胁。尤其是美国相继发动阿富汗战争和伊拉克战争以后,取得战争胜利成为其军事战略的重中之重。对于反恐战争的性质,反叛乱派普遍认为这是一场长期战争(Long War)。2006年以后,美国国防部开始用长期战争代替全球反恐战争的概念。在反叛乱派看来,这种长期战争可能会持续几十年时间,在某种程度上意味着从大规模常规战争行动转向小规模反叛乱行动。由于反恐战争将长期成为美国军事战略的重心,因此美国需要一个长期的反叛乱战略。那么,这一威胁的本质是什么呢?美军上校丹尼尔·罗珀(Daniel Roper)认为,在全球反叛乱行动中,包括叛乱在内的暴力恐怖主义在更广泛的观念上成为另一种形式的政治活动。在某种程度上,这与伊斯兰世界的复兴有着千丝万缕的关系。
  事实上,这一时期美国战略精英对全球恐怖主义和叛乱兴起的原因进行了深入的探讨。在戴维·加鲁拉(David Galula)看来,叛乱和反叛乱是一体两面,与革命战争是一致的。在反叛乱派看来,打击恐怖主义的长期战争可以从历史上的诸多重大社会运动和战争中获得历史经验。从中国共产党通过游击战取得政权,到英军在马来西亚丛林中的反叛乱作战,再到美军在越南战争中的遭遇,二战之后民族革命战争和共产主义的扩展,似乎与叛乱、反叛乱如影随形。在罗斯托看来,更好地理解这些问题,必须从更宏观的革命过程出发,重新审视地理上南方欠发达地区,这些地区内各国的叛乱和游击战更多与旧社会变革和经济发展的过程相生相伴。这也意味着,美国必须要调整战争方式,才能取得阿富汗和伊拉克战争的胜利。从美国在阿富汗战场和伊拉克战场的这些战略的形成过程来看,它们并非一开始就是既定战略,而是通过实战逐渐学习形成的。在阿富汗战场和伊拉克战场,美国在早期遭受了诸多挫折,特别是在面对小规模游击战和简易爆炸装置袭击上应对不力。随后,美军基层通过学习,逐渐总结出一套反叛乱的经验。
  还有一些美国战略精英不同意反叛乱派的观点,我们可以将其称为大国战争派。这些战略精英更多是秉持着自上而下的路径,从大战略及其全球格局的层面来看待美国的军事战略。他们认为,美国面临着多种威胁,恐怖主义只是其中的一种,大国的军事挑战是美国未来最大的威胁。总体而言,这一派更加强调大国常规战争的潜在风险。他们认为,反叛乱派夸大了来自恐怖主义的威胁,而忽视了大国崛起的威胁。大国战争派的观点也集中在这两个方面。
  一方面,恐怖主义对美国的威胁被夸大,这主要表现在三点。第一,恐怖主义组织对美国的威胁被夸大了。事实上,来自基地组织的威胁比很多人想象得更低,此前对其网络的威胁评估被夸大了。也就是说,在“九一一”事件刚爆发时,美国对恐怖主义的判定是存在过度恐慌的可能的。第二,在这一情势下,美国对“九一一”事件反应过度。小布什上台时,美国的战略环境是乐观的。对于野心勃勃的小布什政府来说,“世界新秩序正在稳步发展,新自由主义世界将是不可避免甚至是美好的,但是‘九一一’恐怖袭击彻底摧毁了人们对于这些信念的残存的信心”。从决策者到社会大众,美国人民对恐怖主义出现了一种焦虑感和一种错觉,即恐怖主义会长期影响美国的国家安全和民众的公共安全,因此做出了过度反应。美国的这一行为,也被有些学者称为“威胁通胀”(threat inflation)。第三,小布什政府的战略是错误的。在某种程度上,小布什政府有意高估了恐怖主义的威胁,并且错误地把所有恐怖主义当成敌人,发动了全球反恐战争。随后,小布什政府在“九一一”事件后没有重新评估在中东地区的战略重点。导致的结果就是,美国在中东地区的政策失败了,其虽然在中东地区拥有权力,却没有影响力。
  另一方面,大国战争派认为,大国的军事力量才是首要威胁。近年来,中国崛起的速度非常迅速,未来成为超级大国已经不可避免。针对中国崛起在亚洲和全球的重大影响,以及中国军事现代化在地区层面和全球层面的幅度和节奏,美国必须将中国作为战略重点来看待。阿隆·弗里德伯格(Aaron L. Friedberg)就认为,对美国而言,中国日益增长的军事技术水平是一个巨大的军事威胁。尤其是2009年以后,中国外交越来越强势,现实主义的色彩越来越浓厚,美国应该准备好未来与中国的冲突。
  从这一段时间美国战略共识的生成过程来看,威胁评估存在两个过程。一是威胁评估的双向互动过程。在这一过程中,自下而上的力量来自于美国在阿富汗和伊拉克两个战场上的基层军官和指挥者,以戴维·彼得雷乌斯(David Petraeus)和麦克利斯特尔为代表,他们更多地感受到了战场上的威胁,并由此导致了三个后果:其一,这些军官对美国外部威胁的判定是将恐怖主义界定为首要威胁,并主张美军首先要打赢正在进行的战争。其二,这些军官总结实战经验,发展出了美军军事战略的核心作战理念,即反叛乱学说,用以指导美国正在进行的两场战争。其三,这些军官支持美军在阿富汗战争和伊拉克战争中投入更多的战略资源,并改革陆军。然而,还有一股自上而下的力量,主要来自于美军的中高层军官,以吉安·金泰尔(Gian P. Gentile)为代表,他们获得了政府高层领导人的支持,其主要观点包括:
  第一,美国此时的首要威胁是恐怖主义,然而美国同时也面临着大国崛起的威胁,因此要准备应对所有的威胁;第二,美军需要拥有赢得所有战争的能力;第三,以民众为中心的反叛乱无法解决美国面临的现实问题。美国政府高层领导人协调反叛乱派和大国战争派的观点,总体上满足了前者的要求,但是也在一定程度上顾及到了后者的诉求。
  从威胁评估的内外互动角度看,这一时期美国的威胁评估还有另外一个过程。如果审视横向的决策过程,以总统为首的核心决策者发挥着最为重要的作用。然而,这一过程受到公众舆论、选民、利益集团和新闻媒体等因素的影响,从而在一定程度上对核心决策者的选择发挥了作用。
  在威胁评估的双向互动过程和次序传递过程的综合作用下,在纵向和横向上都实现了威胁评估的共识耦合。美国最高领导人和基层军官达成了战略共识,即美军需要首先打赢正在进行的战争,取得阿富汗战争和伊拉克战争的胜利。也就是说,在这一次战略争论中,反叛乱派占据了优势。为了走出困境,美国调整了战略和战术。在军事学说上,彼得雷乌斯和麦克里斯特尔为首的美军高级将领试图通过以民众为中心的“反叛乱”(counter-insurgency)战略扭转美国的颓势。在具体战术上,美国相继对伊拉克和阿富汗增兵。然而,大国战争派并非一无所得,他们的呼吁同样引起了美国最高领导人的重视。也就是说,随着战争的深入,美国战略精英对阿富汗战争和伊拉克战争的威胁判断事实上在发生变化,这从另外一面反映出反恐战争的威胁正在逐渐流失。
  (二)第二阶段:美国同时将打击恐怖主义和应对大国挑战作为重心
  奥巴马在2009年就任新一届美国总统,其外交政策理念与小布什总统大相径庭,对外部威胁的评估也有所差别。在这一阶段,随着经济力量的增加,加之国际环境的变化,中国与俄罗斯的行为模式逐渐发生转变。也就是说,奥巴马政府面临的外部环境发生了重大的变化。
  这一时期,中国和俄罗斯的行为模式逐渐呈现出三个鲜明的特点。首先,中俄两国对美国的军事威胁越来越大。一方面,俄罗斯给美国带来了巨大的挑战,它主要通过以下措施应对美国的战略压力:其一,提升俄罗斯的核力量,强化对美国的威慑能力;其二,推进国防现代化,通过研发新式武器装备,提升俄军的现代化水平;其三,强化俄罗斯的海外军事存在,保持对重要区域的影响力。尤其是叙利亚战争爆发后,俄罗斯通过在叙利亚的存在极大地扩展了地区影响力。另一方面,中国也给美国形成了巨大的战略压力。随着经济的发展,国防现代化重新受到重视。在这一阶段,中国积极发展新式武器装备,推进国防体系改革,军事实力有了显著的提升,这也引起了美国的关注。更为重要的是,中国的军事战略也在调整。以中国的《国防白皮书》为例,《2010年中国的国防》白皮书与以往国防白皮书的不同之处在于,在国防政策上把维护海洋安全置于重要地位,在军队现代化建设上重视增强战略威慑与反击能力。中国强化通过杀手锏武器反制美国的努力,引起了美国的极大警惕。
  其次,中俄两国的外交风格越来越强势。全球性金融危机以来,中国的国家实力迅速增强,在地区事务中发挥着日益重要的作用,对外交重新定位的要求也逐渐强烈。以往在“韬光养晦、有所作为”中往往强调“韬光养晦”,态势的转变使得中国越来越多地强调“有所作为”。随着中国在地区秩序的议程设置中更为主动,来自周边国家的压力也在加大。中国外交战略上的积极姿态,引起了周边国家的焦虑,并被判定为越来越强势(assertive)。最具代表性的就是钓鱼岛争端和南海争端。2008年金融危机以后,中国一反常态,采取了相对积极的战略,在钓鱼岛争端和南海争端中的战略也逐渐发生转变,尤其是2014年后中国在南海进行岛礁建设,极大地刺激了美国对中国行为的认知转变。与中国相比,俄罗斯的选择更为激进一些。在这一时期,俄罗斯以攻为守,积极塑造有利于自身的安全环境。乌克兰危机爆发后,俄罗斯通过有限战争的方式积极介入,并最终兼并了克里米亚,同样引起了西方的激烈反应。
  最后,大国崛起导致的国际秩序变革压力越来越大。全球性金融危机爆发以后,世界格局发生了重大变革,中俄两国适时抓住机会,提升自身影响力。在应对美国的首要地位时,中俄两国都致力于提高自身地位。区别在于,俄罗斯应对既有国际秩序的方式更为激进一些,更多依靠武力捍卫或争取自身利益。而中国的方式更加灵活和温和,乐玉成在回答对中国外交越来越强势的质疑时指出,“斗争和妥协都不是外交的目的,也不是评判外交好坏的标准,而只是实现外交目标的方式和选项”。有学者在总结这一阶段中国的外交行为时指出,中国在应对既有国际秩序时有接受国际规范、实现社会化的一面,也有依法抗争的一面。中国日益增长的力量和日趋强势的行为引起了美国的忧虑,美国战略家对权力政治和“炮舰外交”回归充满了忧虑。
  在一个变革的时代,美国的军事战略孕育着重大转变,尽管这个过程困难重重。2011年是美国军事战略中的另一个重要拐点。奥巴马上台之后,美国仍然在阿富汗和伊拉克作战,因此,获取战争胜利仍然是第一要务。然而,奥巴马同时致力于休养生息,通过国内建设和国外塑造来恢复美国的领导地位。为此,他试图重新评估美国的外部威胁,寻求重新调整美国亚太政策。2011年前后,美国的亚太政策逐渐成形,其战略重心逐渐从中东转向亚太。总结奥巴马政府的军事战略,美国在应对恐怖主义和大国竞争时是两手都抓,同时越往后应对大国的投入就更多一些。
  一方面,奥巴马政府积极进行威胁评估,相继在国内外发表看法,勾勒美国的新亚太安全政策。总体来看,美国政府高层在这一段时间内通过穿梭外交,重新重视东南亚,向东亚国家释放积极参与亚洲事务的信号。与这些战略目标相匹配,美国在防务上也追求实现军事力量的再平衡。2011年10月,时任国务卿希拉里·克林顿(Hillary Clinton)在《外交政策》杂志上发表文章,鼓吹美国将转向亚太地区。2011年11月17日,奥巴马在澳大利亚演讲时指出,美国需要将注意力放到亚太。美国在2012年年初发布的《防务战略指南》中首次明确提出“亚太再平衡”战略。在这一时期,奥巴马政府对威胁的评估主要包括四个部分:其一,美国是否已经衰落,有一些战略分析家认为,美国已经相对衰落,但是也有一些人认为美国的衰落并不是一个不可避免的选择。其二,亚太地区成为关系到美国未来的重要战略区域,21世纪是太平洋的世纪,因此美国必须要关注亚太地区,将其作为战略重心之一。其三,中国的实力快速增长,正在威胁到美国在本地区的核心利益,这一时期美国战略界主流仍然对中国抱有期待,希望能够维持与中国的合作。其四,中国的外交行为日益强势,并在诸多领域不遵守国际法和国际规范。
  尽管时间有先后,但是“重返亚洲”和“重返亚太”的政策思路具有高度的一致性。在此期间,美国历经罗伯特·盖茨(Robert Gates)、莱昂·帕内塔(Leon Panetta)、查克·哈格尔(Chuck Hagel)和阿什顿·卡特(Ashton Carter)四任国防部长,希拉里·克林顿和约翰·克里(John Kerry)两任国务卿,尽管人事更迭频繁,但是“亚太再平衡”战略并未受到影响,相反却进一步完善。卡特进一步详细阐述了“亚太再平衡”战略,他指出,美国将积极构建一个以自身为中心、以规则为基础的亚太安全网络,以应对中国崛起的威胁。至此,美国“亚太再平衡”战略的全貌得以全部显示出来。需要指出的一个无法忽视的趋势是,越到奥巴马执政的后期,担忧中国挑战美国在亚太地区主导权的声音也日益增多,美国政府对中国的评估越负面,美国政府就会越来越强调国际规则。
  另一方面,美军争取打赢反恐战争,逐渐形成了新的军事学说。在2011年的《国家军事战略报告》中,美国国防部指出:“在当前的作战环境下,意味着我们联合部队的各个部分将团结一致打赢目前在阿富汗的战争、推动与巴基斯坦的安全合作,并打击全球暴力极端主义。”为此,美国增兵阿富汗,并调整了作战方式。与此同时,奥巴马政府试图同时应对大国的挑战。冷战结束后,中国致力于提升自身的“反介入”和“区域拒止”能力,这对美国在西太平洋地区的主导地位提出了挑战。在此背景下,美国国防部将中国视为其最大的威胁,为此发展出了“空海一体战”(Air-Seal Battle)的理念。2010年的美国《四年防务评估报告》指出,空军和海军应该合力发展出一套联合作战的新概念,以应对中国的军事威胁。此外,美国还在这一时期提出了“抵消战略”(Offset Strategy),试图通过技术优势来抵消数量不足带来的挑战。也就是说,奥巴马政府试图平衡两个战略方向,同时应对恐怖主义和中国的挑战。
  这一阶段美国威胁评估的双向互动与上一阶段类似,但结果却大有不同。在自下而上的过程中,奥巴马执政前期迎合了阿富汗和伊拉克战场上高级将领的要求,不仅进行了增兵计划,同时给予了大量的战略资源和政治支持,其目的是打赢正在进行的战争。从这一过程中不难发现,打击恐怖主义仍然被作为美国的战略重心之一。随着美国从伊拉克撤军,在阿富汗难以彻底赢得战争胜利,继续进行战争的诉求随着时间的演进而降低。在自上而下的过程中,以美国总统为首的领导人将重心逐渐转移到亚太地区,以应对中国崛起的挑战。由于这种共识程度较强,所以随着时间流逝,这种评估占据了主流地位。而从美国威胁评估的次序传递来看,在这一时期,仍然有一些知华派认为中国是可以合作的,这种声音也能够在一定程度上影响美国的决策者。然而,在奥巴马政府后期,这种声音越来越弱,已经难以阻挡美国决策者将中国视为主要竞争对手。
  (三)第三阶段:以与大国进行战略竞争为重心
  长期以来,美国国内有一些战略精英一直对中国的快速崛起深感忧虑,并主张对中国进行遏制,以防挑战美国的主导权。然而,由于受反恐战争的牵绊,美国长期未能完成大战略调整。到了奥巴马政府的后期,局势发生了重要的转变:其一,中国实力增长突飞猛进,外交政策也日益奋发有为。中国不仅主导设立了亚洲基础设施投资银行、提出了“一带一路”倡议,还在南海进行大规模的岛礁建设、拒绝接受所谓“南海仲裁案”,这一系列的行为引起了美国的极度警惕。其二,美国在阿富汗和伊拉克的反恐战争基本结束,可以腾出手来进行战略调整。在此背景下,美国国内出现大辩论,重新反思美国对华政策,这种辩论在2015年达到一个高潮。从辩论过程来看,主要分为对华强硬派与对华温和派。
  从观点上来看,对华强硬派有三个核心论点:首先,中国是美国的主要威胁和主要竞争对手,中美两国未来可能会走向战争。事实上,中国是美国首要威胁的观点在美国长期存在,只不过在这一时期与中国奋发有为的外交行为进行比对,从而被赋予了更为深刻的战略意义。约翰·米尔斯海默(John J. Mearsheimer)认为,随着中国迅速发展,美国将再次面临一个强有力的竞争者。2015年3月,罗伯特·布莱克维尔(Robert D. Blackwill)和阿什利·泰利斯(Ashley J. Tellis)发布了一份战略报告,该报告认为,“中国当前是并将在未来几十年仍然是美国最重要的竞争者,为此,美国早该对中国日益增长的权力做出更加连贯的回应”。该报告影响巨大,是美国战略界对中国进行再评估的重要时间界点。此外,阿隆·弗里德伯格(Aaron L. Friedberg)也赞同这一判断,认为中国是美国最大的威胁,并且他从冷战结束之后就秉持这一观点。格雷厄姆·艾利森(Graham Allison)把崛起大国与霸权国之间大多难逃走向冲突的命运称之为“修昔底德陷阱”(Thucydides Trap),并认为当前中美关系存在这种风险。
  其次,中国的外交行为越来越强势,正在挑战既有的国际规则和美国的霸权地位。自2008年全球金融危机以后,中国在国际舞台上的外交行为越来越主动。中国在处理中美关系中的积极姿态,引起了美国政府官员与学者的焦虑,他们判定中国在国际事务中将越来越强势,对美国越来越咄咄逼人。以至于沈大伟(David Shambaugh)惊呼:“2009-2010年度将因是中国在世界上很难相处的年份而被铭记,因为其不仅对她的许多亚洲邻国越来越独断专行和蛮横粗暴,而且对美国和欧盟也是如此。”尤其是在南海问题上,美国认为,中国使用的“切香肠战术”(salamitactics)对其而言是巨大的挑战。艾立信(Andrew S. Erickson)也认为,中国在南海问题上为维护关键利益咄咄逼人,美国同样需要保护自身关键利益。对于美国战略家而言,中国的目标是与美国争夺霸权。白邦瑞(Michael Pillsbury)更是认为,中国的战略目标是取代美国成为全球超级大国,赢得“百年马拉松”的胜利。
  最后,美国的对华接触政策(engagement policy)走向失败。中美建交以后,美国对华长期执行接触政策,即通过与中国在政治、经济和社会等诸多领域的交往,积极塑造中国的行为,潜移默化地改变中国,使之在政治制度上学习美国,在经济上发展市场经济。然而,随着局势的发展,美国的战略分析家发现,这一诉求正在走向失败。布莱克维尔和泰利斯认为,美国过去试图将中国融入国际自由秩序的努力成为美国在亚洲首要地位的重大威胁。弗里德伯格也认为,中国不仅离政治改革越来越远,在经济上也急速扩展,在军事上更是在西太平洋对美军产生了重大威胁,中国行为的变化使得塑造中国成为“利益相关者”的设想破产。在中国学者达巍看来,这意味着中美之间的“大共识”已趋瓦解。
  与强硬派相对应,这一时期在美国国内也有一批温和派,试图推进中美战略合作。总体来看,温和派存在一个共识,即中美两国之间的战略合作仍然是可以继续的,两国不一定必然走向冲突。总体而言,温和派主要有三种代表性的观点:第一种是中美两国需要彼此调试,包容对方。尽管兰普顿(David M. Lampton)忧心忡忡地指出了当前中美关系正到达一个临界点(tipping point),美国战略精英越来越把中国视为美国全球主导权的威胁,但他还是期望中国更加耐心,为地区提供更多的公共产品,赢得国际社会的尊重;同时美国也要更加包容中国,调整国际秩序以容纳中国崛起。金莱尔(Lyle J. Goldstein)认为,中美应该相向而行,彼此在不同议题上妥协,通过渐进、对等的让步建立战略信心。史文(Michael Swaine)也持类似的观点,他认为,中美双方应该进行战略协调,以达成一个双方都能接受的方案,即美国放弃在西太平洋维持战略优势,中国放弃在亚洲建立主导地位,双方建立一个实力均衡的、稳定的中美关系。
  第二种观点认为,应该继续对中国实施接触政策,这种观点的代表人物是约翰·伊肯伯里(G. John Ikenberry)和韩美妮(Melanie Hart)。伊肯伯里认为,中国崛起不会引发走向冲突的霸权战争,由于中国面临的国际社会是以西方国家为核心的、开放的、以规则为基础的国际体系,它使这个国际秩序很容易加入,很难被颠覆,因此,美国如果想要保住领导地位,必须加强国际规则和国际制度,以规则和制度来塑造中国。在这个意义上,西方主导的自由主义秩序将是持久的。韩美妮也认同这一观点,她认为,当前美国的接触政策长于在建设性领域扩展合作,在问题领域实现渐进的进步,因此美国应该继续坚持接触战略,但是应该扩展应对中国行为的工具箱。
  第三种观点认为,中美两国需要进行战略再保证,以彼此安抚。这一观点承之于佐利克(Robert Zoellick)在小布什政府时期提出的中美两国要做负责任的利益攸关方(stakeholder)。詹姆斯·斯坦伯格(James Steinberg)和迈克·奥汉隆(Michael E. O'Hanlon)认为,由于中国实力不断增长,为了维持中美关系的稳定,两国需要在重大问题上进行战略再保证,以在崛起国与维持现状国的安全困境中制定深思熟虑的政策,美国需要在一系列重要议题上对中国进行再保证,同时也应该向中国展示决心,传递清晰可信的信号。持类似观点的还有柯庆生,他认为美国应该试图引导中国合作,塑造中国成为国际体系中负责任的利益攸关方。
  特朗普就任总统后,美国战略界对华政策辩论继续推进,并快速转换为现实外交政策。不过与奥巴马政府时期不同,此次美国对华政策辩论形成了战略共识,温和派被视为政治不正确,从而逐渐丧失了话语权。美国战略界形成了几乎统一的共识,即美国过去三十年的对华接触政策趋于失败,随着中国追求更大的实力和影响力,美国应该重新审视对华政策。
  美国政府和社会形成的对华政策共识包括四个部分:首先,美国国家安全的首要威胁是国家间竞争,不再是恐怖主义。对美国威胁的来源主要有五个,即作为“修正主义国家”的中国和俄罗斯,“无赖国家”朝鲜和伊朗,以及跨国恐怖主义组织。其次,美国面对的是一个竞争性的世界。在国家防务战略领域承认“一个日益复杂的全球安全环境,以公然挑战自由和开放的国际秩序和国家之间的长期战略竞争再次出现为特征。”再次,美国以往的战略是错误的,尤其是过去几十年间,美国执行的是与竞争对手接触的外交战略,但是这一战略并没有实现其目的,最终走向失败。最后,美国需要竞争性战略,以应对世界中日益增长的政治、经济和军事竞争。如果考察此次美国威胁评估的过程,从军方到文官,从最高决策者到战略精英、乃至社会层面,评估结果具有高度的共识。
  正是在此认知之下,特朗普政府调整了大战略。首先,坚持“美国优先”原则,减少国际责任,推进平等互惠贸易,促使盟友分摊更多防务经费,其目的是保护美国利益不受侵害。其次,坚持以实力求和平的理念,大幅度提高防务预算,加强军备建设,通过军事实力来捍卫美国的安全。最后,在区域战略上,美国不仅调整了中东战略,联合沙特阿拉伯和以色列遏制伊朗,还将中国视为首要威胁,与中国进行战略竞争。至此,美国的大战略出现了重大转变。
  四、结语
  本文从威胁评估入手,通过构建一个新解释模式,以考察美国大战略转变的全过程。在美国威胁评估的过程中,决策者对外部威胁的认知是至关重要的,以总统为首的决策者从一开始就扮演着关键角色。美国的威胁评估包括两个过程:一是双向互动过程,即最高领导人如何看待外部威胁的自上而下的过程,以及核心组织部门和组织成员如何看待外部威胁的自下而上的过程。二是次序传递过程,即美国政府最核心部门的威胁评估传递到外围部门,或外围部门的威胁评估塑造核心部门的认知。不管是双向互动,还是次序传递,最终会形成一个威胁评估的共识生成机制。通过这一机制,有助于我们理解2006年以来美国大战略从以打击恐怖主义为重心,转变为兼顾打击恐怖主义和应对中国崛起,再转变为以应对中国崛起为重心的全过程。
  美国将中国界定为战略竞争对手,并试图进行战略竞争,背后是美国对外部威胁评估的重大变化。由于长期受反恐战争牵绊,在特朗普政府之前,美国未能完成大战略调整。当前美国试图与中国进行战略竞争,这是对它过去十余年的大战略进行的调整。某种意义上,美国提出战略竞争,反映了其对自身战略优势和主导权逐渐被侵蚀的深度忧虑。
  对特朗普政府的外交政策,要听其言,更要观其行。对此,中国应该拥有战略定力,不必过分惊慌,即便美国执意与中国战略竞争,中国仍可以沉着应对。如果竞争已经无法避免,中国应该如何应对?有三个原则是重要的:首先,处理好战略上的轻重缓急,应该明确经济、政治和军事的优先次序,始终将经济发展置于首要地位。其次,正视中美两国的政治制度差异,利用好两国的优势和劣势。中美分别是社会主义国家和资本主义国家,两种政治体制各有所长,利用好自身所长是在竞争中处于优势的根本。最后,相对于美国而言,中国是一个弱国,可预期内的指导原则是以弱竞强,因此,控制战略竞争的成本是至关重要的。
发布时间:2018年10月14日 来源时间:
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