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美国智库报告:《权力的游戏:应对中国“一带一路”战略》之一:“一带一路”如何重塑世界

作者:   来源:一带一路百人论坛  已有 178人浏览 字体放大  字体缩小
  引子
  近期,美国权威智库“新美国安全研究中心”(CNAS)亚太安全项目发布了名为《权力的游戏:应对中国“一带一路”战略》的报告。这是美国智库对“一带一路”倡议做的一个系统研究,百人论坛专门组织专家对报告进行了翻译。从内容来看,有些分析判断难免有失偏颇,但是对中国学者全面观察“一带一路”却有一定的意义。报告中某些观点能让我们更清醒地了解“一带一路”的国际评价,对我们完善“一带一路”决策具有很大帮助。报告内容很多,我们将分三期刊出。
  第一章     引入和背景
  中国正在制造一场权力的游戏,以将全球大部分地区转化为一个新的国际秩序的核心。它的“一带一路”战略力图通过基础设施项目,将亚洲、中东、非洲和欧洲连接起来,这些项目包括港口、铁路、发电厂和通信网络等。中国已经将“一带一路”描绘为一个共享发展和增长的引擎。但是,尽管北京的战略确实解决了基础设施的需求,“一带一路”最终是为中国实现经济、外交和军事领域的野心而服务的。
  据估计,2013年由习近平主席提出,北京仍然叫做“一带一路”的战略(尽管在英文中叫做“一带一路倡议”)涉及世界三分之二的人口和三分之一的经济总量。尽管“一带一路”的许多方面仍然不透明,且它的范围和规模在不断扩大,但它的三个要素是明确的。第一是“丝绸之路经济带”,它始于中国,贯穿中亚,直至欧洲,还包括一些分支延伸到巴基斯坦和中东。第二是“21世纪海上丝绸之路”,它始于中国沿海,直到东南亚,穿过印度洋,并以东非和地中海为终点。快速出现的第三个要素是“新数字丝绸之路”,它将会为海陆沿线提供通讯和信息联通性。
  对中国来讲,“一带一路”最初且依旧是首要的动力来自国内。这一战略使中国在投资国内基础设施回报逐渐减小的时候,可以向外转移过剩产能。它可以通过将中国边远的欠发达省份与国外市场联系起来,从而加快它们的经济增长。此外,“一带一路”为国有企业创造了国际机遇,而北京一直致力于将国有企业打造为全球最优。一带一路是习近平“民族复兴”愿景——中国在亚洲不受限制并引领全球的重要工具。
  地缘政治动机同样支持着“一带一路”,且已变得日益明显。对数字联通性方面日益增长的关注,表明北京对塑造21世纪经济治理标准和平台的浓厚兴趣。“一带一路”战略也反映了北京对于其能源进口来源多元化,而非仅仅依赖需经过脆弱海上瓶颈的海运的持久渴望,以及对创造美国及其盟友和伙伴没有支配的国际组织新形式的渴望。
  为“一带一路”争取联合国的支持
  习近平主席“一带一路”战略的一个重要组成部分是获得高水平的多边支持以巩固这一战略的国际合法性。这包括一个主要且成功的努力,即赢得联合国对“一带一路”的支持。2016年,联合国发展计划署签署了一项关于与中国在“一带一路”上展开合作的谅解备忘录。在2017“一带一路”国际合作论坛上,联合国秘书长安东尼奥·古特雷斯表明,“‘一带一路’倡议有巨大的潜力”,指的是对联合国可持续发展目标(SDGs)的潜在协同作用。联合国正在将其最初的修辞上的支持扩大为加强与“一带一路”合作的更广阔的号召。2018年6月,联合国大会(UNGA)召集了一场题为“‘一带一路’倡议与2030可持续发展议程”的高规格讨论会。联合国认为一带一路与其可持续发展目标有极强的重合性,这并非偶然。中国已经利用了联合国办事处,在那里,中国人占据了重要职位以使“一带一路”胜出。在美国对联合国采取一种较为对立的措施的时候,额外的中国资金前景也可能增加了“一带一路”的吸引力。
  “一带一路”将实际的项目与巨大的宣传努力结合起来。在一项旨在扩大这一战略影响力的信息性叙述支持下,“一带一路”描绘了一幅中国不可避免强势崛起的图景。为了支持这一愿景,北京强调了“一带一路”的规模和范围。在与参与国的双边声明中,中国例行公事地宣布了它可能会或可能不会履行的令人惊讶的投资承诺。在2017“一带一路”国际合作论坛的开幕辞中,北京将确保国家元首的出席作为最优先的考虑,大部分是为了面子的缘故。最近,中国公开声明已将“一带一路”扩大到包括北极和拉丁美洲的经济活动。这一新的发展为北京的战略带来了危机。“一带一路”修辞上的扩大,最终到底会加强中国的优势还是散播困惑,仍是不明确的。
  尽管有很多最近广为人知的挫折,“一带一路”仍保持着可观的势头。这一战略将可能会在可预见的未来,在中国的对外政策中扮演核心角色,十九大已经把“一带一路”写入了《中国共产党章程》。
  第二章:“一带一路”如何重塑世界
  中国的“一带一路”正在侵蚀现有国际秩序的基础。“一带一路”的影响已经日渐显著,并从地缘政治延伸到商贸,再到国家治理和发展。
  (一)地缘政治
  中国军队(PLA)将会更加全球化。“一带一路”增加了中国投放海外军事力量的需求,同时也增强了中国这样做的能力。保护“21世纪海上丝绸之路”将需要解放军海军更定期地巡逻连接中国遥远港口投资的海上航线。此外,随着中国投资和工人进入遥远甚至危险的地区,解放军将更加频繁地面对保证平民疏散、人道主义援助、赈灾和反恐的情况。类似2015年从也门疏散中国公民和其他外国公民的行为表明,当中国利益迫在眉睫时,解放军将在海外行动。过去,专门物流网络的缺乏限制了解放军部署海外地区的能力。通过建设两用的基础设施,例如支持解放军在印度洋地区及其他地区行动的港口和机场,“一带一路”解决了这一缺陷。中国在吉布提建造了一个临近的商业港口之后,获得了军事设施,这可以作为“一带一路”为全球性解放军铺路的一个很好典型。
  美国及其盟友和伙伴的军队将会面临新挑战。从中国的海外军事扩张开始,“一带一路”呈现了大量的军事挑战。在吉布提,中国现在与美国势力以及日本、法国和意大利势力近距离运作,鉴于曼德海峡基地的增多,在如此日益混乱的操作环境中,很有可能出现突发事件。中国在地理位置上的邻近,也对美国的军事积极性造成了威胁,从情报收集问题到对美军的骚扰,正如近期向一位美国飞行员发射激光所表明的那样。抛开吉布提不说,“一带一路”也有助于中国潜艇在印度洋的永久驻扎。这些增加的水下力量将首先影响美国和印度海军,但也会为日本和欧洲控制印度洋地区的军舰造成问题。从更广的角度而言,若到了中国部署反舰巡航导弹并将空军和导弹防御能力整合到“一带一路”框架下的军事节点或基地这样的程度,它会更确定地将美国及其盟友和伙伴在西太平洋地区之外的军力置于危机或冲突风险之中。最后且最重要的是,中国“新数字丝绸之路”对发达国家和发展中国家信息技术生态逐渐增长的参与,可能会危害美国及其盟友和伙伴建立的网络。这会使美国前线基地的运营安全复杂化,并束缚加强美国与其他外国军队互动的机会。
  中国将会获得持久的外交领导力。通过贷款给一些政府,这些贷款超过其偿还能力,中国制造了将接受国置于依赖和脆弱性境地的债务陷阱。中国通过这一方法获得的外交领导力是长期的。财政义务超越了政治领导权的变化,并束缚了继任政府的回旋余地,甚至包括那些想要摆脱北京的政府。此外,债务负担变成一种灵活的影响形式,使中国能够获得外国资产的控制权和军力的介入权,并从南中国海争端到人权问题,中国都可以迫使这些国家予以支持,或至少减少反对。中国成功地将斯里兰卡的债务义务转化为债务换股权方案,获得了极富战略意义的汉班托特的99年租期,这就是一个例子。另一个例子是希腊在中国对其大量投资之后,成为北京反对欧盟人权定罪的防卫者的新角色。
  欧洲关于中国的分歧将会加深。“一带一路”正在削弱欧洲对华政策上的一致性,因为南欧和中欧不太富裕的国家公开欢迎中国投资,而西欧和欧盟总部布鲁塞尔仍然很谨慎。西欧的领导人,例如英国的特蕾莎·梅和法国的埃马纽埃尔·马克龙,已对明确签署“一带一路”协议表示出了克制态度,并强调中国达到国际标准的需求并防止把他国变为附庸国。欧盟已经采取了一个相似的手段,要求“一带一路”坚持一系列准则,包括市场规则和国际标准。与之相比,南欧和东欧的许多国家,包括捷克、匈牙利、罗马尼亚和希腊,已经正式签署了“一带一路”协议。展望未来,“一带一路”的相关投资将会限制欧盟在对华关键问题上的行动,从在国际论坛上批评中国的人权纪录,到发展出一种共同的要求来筛选中国在敏感产业的投资。
  中国为地缘政治利益操控全球供应链的能力将会提升。通过海外投资活动,北京将会在将全球的供应商和消费者联系起来的分配网络中扮演一个越来越有影响力的角色。这在主要集装箱港口最为显著。根据《金融时报》的报道,中国在2015年拥有或投资的港口承担了所有集装箱运输的三分之二,这一数据从那时起可能已经增长,因为北京已经着手新一轮的购港狂欢。除港口之外,中国在船舶工业也扮演着领导者角色。由于在全球供应链中拥有多重砝码,如果贸易冲突逐步增强,或者当军事危机或冲突发生,中国将有能力通过限制工业制成品和不可再生商品例如关键矿产等的供应来影响市场价格。这可能有多种形式,从延缓交货,到让货物停靠在码头并否决装载/起吊权。通过这种方式,“一带一路”将会扩大北京的经济强制手段。在和平时期,中国会更巧妙地利用其在全球供应链中的不断增长的影响力,例如,通过把低效率引入一个地缘政治上很重要的外国公司的供应链,来降低其竞争力。
  中国掌控能源安全的能力将会提高。如今,北京的能源进口绝大多数依赖海上贸易,并对未来冲突中海上封锁的经济影响十分担心。它意图让“一带一路”中的管道网络和港口形成马六甲海峡的替代选项,这一承担了大约80%的中国进口石油的海峡可能会成为潜在的瓶颈。当与解放军在印度洋地区不断扩大的足迹联系起来的时候,“一带一路”项目,例如计划中的连接瓜达尔、巴基斯坦到喀什(中国最西部省区——新疆的重要城市)的输油管道,会成为中国能源安全新高度的象征。不过,事实上,鉴于它不断增长的能源需求和从中东和非洲进口大量化石燃料,在“一带一路”下建设的管道和港口可能对减少中国对于海上咽喉的依赖并没有多大作用。
  (二)商业
  国际商业标准将会受到压力。随着中国竞相在亚洲、中东、非洲和欧洲建立和实施基础设施项目,它的行为有时偏离了现存的商业标准。这些标准,例如透明的投资程序、与社会和环境责任准则的一致性,和债务可持续性等,反映出被投资国和接受国一直学习的几十年的经验教训。公平地说,“一带一路”不是一整块巨石,其中一些投资坚持了全球准则。但是,其他投资却将项目引入被世界银行列入黑名单的公司,涉及极度不适宜的贷款利率或者虚增的费用。例如,中国对缅甸皎漂深水港项目最初的估价达到73亿美元;而一个外部实体则预测同样的项目可以用13亿美元完成。当地民间社会团体也表达了这样的关切,即这一项目忽视了世界银行在环境和人口重新安置上的最佳做法。北京声称,它意图建立一个新的“一带一路”争议解决机制,这表明其战略将对现有国际法律标准造成越来越多的挑战。正如所提出的那样,相比接受国的当地法庭或者现存的国际仲裁框架而言,这一机制将会置于中国最高人民法院之下,并为北京提供一个更具延展性的工具来解决“一带一路”的法律争议。
  中国在数字领域的竞争能力将会提高。“一带一路”提出了北京成为世界领先的信息技术大国的意图。随着中国国内的科技精英出国建设“新数字丝绸之路”,中国建立国际标准和建设新的在线连接平台的大胆想法将会获得额外的动力。深化中国在那些对未来网络治理模式仍有矛盾心理的发展中国家的信息技术生态系统的参与度,将会支持北京提出的建设一个新的网络模式的能力,在这种模式下,国家权力和主权得以贯彻。为了进行全球竞争,中国快速增加的技术公司要求获得更多的外国数据。“新数字丝绸之路”的通讯基础设施很可能带来大量的数据,这些数据将最终使中国公司更有效率地对接印度洋沿岸和欧亚大陆地区的市场和消费者。这些数据也可能使中国的人工智能工业繁荣起来,加强中国已经享受的优势条件,鉴于中国的人口基数和政府支持性的规章制度。除数据之外,“一带一路”还可能作为一个机制,为中国在合作技术项目上招募外国科学家和工程师。通过这样的技术合作,中国可以利用来自全球的人才,尽管它本身还不是一个相对有吸引力的高技术人才移民的目的地。
  主要国家将会努力偿还“一带一路”债务。中国“一带一路”项目的大部分融资涉及贷款而非赠款。许多接受中国投资的国家也缺乏评估其偿还能力的技术能力,这是一个特别的挑战,鉴于北京忽视债务可持续标准的意愿,而债务可持续标准通常可作为投资国和受援国的护栏。根据一项最近的研究,“一带一路”项目未来的融资把八个国家置于严重的债务危机之下:吉布提、马尔代夫、老挝、黑山共和国、塔吉克斯坦、吉尔吉斯斯坦和巴基斯坦。在这八国当中,吉布提、马尔代夫或者巴基斯坦的还债危机将尤其会为美国及其盟友和伙伴制造可怕的地缘政治后果。除了中国,世界上主要贷款国都是巴黎俱乐部的成员,巴黎俱乐部为债务国所遇到的还贷困难找到了协调和可持续的解决措施。在重建方案中,中国可能会提出侵犯债务国主权的非标准让步。为换取债务减免,中国可以进一步扩大在吉布提的军力,或者确保战略性商业资产的所有权。巴基斯坦的金融危机将会给北京带来额外的领导力,以便于在瓜达尔附近布置兵力,更不必说对印度和阿富汗潜在的溢出效应将会进一步动摇这个国家。这将会与中国解决斯里兰卡债务的方式一致,以确保对汉班托特港为期99年的租约。复制到别处,这样一种手段将会使北京建立一个逐渐扩大的军民两用设施网络,而这将会为其军事力量介入印度洋地区的美军行动奠定基础。
  非中国公司将会面临不公平竞争。从表面上看,中国计划投在“一带一路”上的巨大基础设施花费为总部在美国、日本、欧洲和其他高度发达经济体的公司提供了广阔的商业机会。尽管中国公司可能有潜在的费用优势,但像柏克德和福路这样的公司仍然是很有竞争力的,由于其出众的供应链管理、技术和效率。至少,非中国公司可以提供提供许多支持“一带一路”项目的专业性服务和高价值的元件。但是,一份最近的研究发现,中国出资的亚洲和欧洲交通项目的89%的承包商都是中国公司。在“一带一路”合同的竞标中,中国公司有众多优势。许多“一带一路”项目直到官方宣布之前都是不透明的,这为与政府有联系的中国公司提供了信息优势,有利于它们在外国公司有机会投标之前确保交易。此外,中国公司可以获得通过不透明机制,例如中国国家开发银行分配的大量国家资金。外国公司明显缺乏这一易得的融资方式。这并不是说中国将外国公司排斥在“一带一路”之外;它们确实可以参与和获利。但是,这样的参与将会在北京的条款之下,通过像被用来提取外国技术和组织诀窍的合资企业这样的架构来进行。在对“一带一路”怀疑态度不断增长的国家,与非中国公司合作可能会帮助北京赢得当地信任。
  中国将会努力把“一带一路”的一些金融风险转移到外部。北京正在鼓励美国和欧洲投资银行及制度投资者把资金投入“一带一路”项目中去。一些西方企业已经给出了积极的回应,举办了“一带一路”会议并指定高级人事部门领导工作。西方银行也开始直接参与“一带一路”融资。一个明显的例子是渣打银行,它已经承诺到2020年要为“一带一路”提供200亿美元的融资。今年年初,渣打银行还与中国国家开发银行签订了谅解备忘录。在这些条款下,中国国家开发银行将会在未来5年为渣打银行提供15亿美元来支持贷款。而渣打银行将会“做出缩减的决定,并承担借款人的信用风险”。一个正在出现的现象是,中国建立投资工具以为“一带一路”项目融资的企图,这可能会掩盖潜在的风险。由于为“一带一路”融资将会在下一阶段主要被中国控制,这些争取西方资本的企图值得密切关注。
  中国的金融雄心将不会得到满足。北京一直以来致力于将人民币转化为全球货币,并在世界上扮演更加核心的金融角色。与之相应,“一带一路”的一个目的就是促进人民币的国际化,而中国已经迫使很多国家接受“一带一路”投资以人民币进行交易。但是,人民币在这些国家的使用依然并不一帆风顺,事实上人民币已经在近年来的所有国际交易的份额中都下降了。“一带一路”对中国在国际债券发行市场上的地位是有利的。中国证监会最近允许外国公司和政府支持的机构在上海和深圳证券交易所发行“一带一路”官方债券。然而,区分这些债券的标准仍然模糊不清,外国发行者遣返资本的能力也是如此。至少在短期内,“一带一路”不太可能克服中国全球金融角色的结构性限制,从资本管制到人民币可兑换性的缺乏,都是如此。在利润率提升的情况下,中国的金融影响力将进一步推动中国支付系统的采用,这些系统已经在国际上有所推广。
  (三)治理与发展
  一些接受“一带一路”投资的国家的治理质量将下降。参与“一带一路”的许多国家都有较高的腐败程度和较低的民主程度。尽管中国在2011年颁布了反外国贿赂法,但中国在其海外公司实施承诺上并没有显示多少兴趣。在治理较弱的国家,中国企业将面临强烈的诱惑参与贪污和其他不诚实的商业行为,特别是考虑到他们可以通过迅速推进一带一路而在国内获得政治信用。“一带一路”的地缘政治层面将进一步加剧腐败问题;在中国寻求控制战略性商业资产或军事准入的国家,政治精英的获取可能成为一种强有力的工具。中国几乎不是民主和人权的捍卫者,它表示愿意在与“一带一路”密切相关的日益偏远的地区捍卫专制领导。 马尔代夫就是一个很好的例子,北京在该国宣布紧急状态并监禁法官及反对派政治人物后支持阿卜杜拉·亚明总统。
  中国的数字监控机制将会扩散。北京正在利用无处不在的摄像机、人脸识别软件、在线监控以及通过人工智能的新进展处理大量数据的能力来建立世界上最全面的数字监控机制。“一带一路”将会在中国公司建立支撑“新数字丝绸之路”的通讯基础设施的同时,出口这种机制的元件。中国科技公司对于和专制政权合作几乎没有什么不安。 据人权观察组织称,在埃塞俄比亚,可能在“一带一路”出现之前,中国的中兴通讯公司就“出售技术并提供培训,以为埃塞俄比亚的专制政府监控移动电话和互联网活动”。今天在肯尼亚、印度尼西亚、阿联酋以及印度洋沿岸和欧亚大陆的其他地方,与中国政府有着密切联系的华为公司正在与地方当局就被称为“安全城市”的领域进行合作——一个提供全面城市监控的平台。在一些中国城市,这个平台已经与国家警察数据库完全整合在一起,使当局能够跟踪居民的旅行和个人社交,并将一些人标记为易于犯罪。即使出口版本的“安全城市”没有立即达到这种效果水平,隐私和自由将会在“新数字丝绸之路”受到损失。
  真正的基础设施需求将被满足。“一带一路“解决了印度洋沿岸和欧亚大陆各国未来基础设施需求与目前投资水平之间的巨大差距。仅在亚洲发展中国家(不包括中国),这一差距估计为2016年至2020年预测的国内生产总值的2.4%。“一带一路”不会缩小这一差距,但却会是基础设施支出的主要来源,这将补充多边开发银行(MDBs)和发达经济体捐助者提出的问题。虽然一些高利率的“一带一路”项目相当于白象,对于促进受援国的长期增长几乎没有什么作用,但将大多数中国建造的基础设施视为经济上不可行是错误的。许多国家迫切需要改善其运输、电力和通讯基础设施,“一带一路”为他们提供了这样做的机会,特别是在他们的主权信用评级较低并缺乏许多非中国公司在运营时所要求的国内稳定性的情况下。
  各国将体验“中国第一”发展模式。虽然“一带一路”所解决的基础设施需求是真实的,但中国的方法推进了一种旨在最大化其经济利益的发展模式。 首先,大多数项目融资将来自贷款而非赠款。中国经常引进自己的工人来建设基础设施,剥夺当地人的就业机会,与其他跨国公司相比,中国公司在建立人力资本或转移技能方面几乎没做什么,尽管这种情况已经开始发生变化。“一带一路”项目也可能使各国陷入单方面的财政收入分享协议当中。例如,在巴基斯坦,中国预计在未来四十年内将获得瓜达尔港口91%的财政收入。在执行“一带一路”项目时,北京也忽略了当地对环境破坏和重新安置的担忧。最后,在推动“一带一路”下的燃煤电厂出口方面,中国在受援国推动了污染密集型电力形式,而中国在国内却在致力于向清洁能源过渡
  多边开发银行将在很大程度上与中国合作。世界主要多边开发银行不会成为“一带一路”的平衡力量。事实上,许多机构是支持它的,因为西方国家对参与MDB资本额调整工作的兴趣有限。世界银行尤其支持,其行长已经明确认可:“世界银行集团非常自豪地支持中国政府雄心勃勃、前所未有的努力。.……‘一带一路’将改善贸易、基础设施、投资和人与人之间的联系——不仅跨越国界,而且跨越大陆范围。”亚洲开发银行和欧洲复兴开发银行同样寻求在“一带一路”上与中国合作。如果多边开发银行坚持维护国际标准,例如透明采购程序和债务可持续性等等的话,它们未来对“一带一路”项目的共同融资可能会提高标准,并有助于削弱目前的“中国第一”发展模式。然而,鉴于多边开发银行目前投入基础设施的资源比较少——尽管它们开始在这方面投入更多资金——一些项目的共同融资不太可能从根本上改变“一带一路”的特征,其资金大部分来自中国国家机构。
  关于作者:
  丹尼尔·克里曼,新美国安全研究中心(CNAS)亚太安全项目高级研究员,主要研究美国对华战略以及美国在印太地区同盟和伙伴关系的未来趋势。再加入CNAS之前,克里曼曾在国防部副部长政策办公室任职,担任亚洲一体化高级顾问。在那期间,他是第三次抵消战略发展和执行的主要亚洲专家,并为国防部解决一系列地区问题建言献策。克里曼还曾任职于美国的德国马歇尔基金。他最新的专著是《决定性的转变:民主如何主导崛起大国,从一战前夕至中国优势凸显》。
  阿比盖尔·格蕾丝,新美国安全研究中心(CNAS)亚太安全项目助理研究员,主要研究美国与中国的战略竞争、中国的对外政策以及美国的印太战略。加入CNAS之前,格蕾丝曾是国家安全委员会的一员,她致力于美中关系竞争方式的发展和实践以及自由开放的印太战略。格蕾丝经常在有关亚洲安全问题的媒体上发表评论,她的评论和分析曾在多家媒体上出现,包括《华盛顿邮报》、《纽约客》、CNN网站、BBC广播、《今日美国》、《外交政策》、《海峡时报》、《国家利益》、《中国简报》和《康奈尔国际事务评论》等。
  关于亚太安全项目
  亚太安全项目致力于通过分析美国如何再平衡其优先利益、塑造以规则为基础的区域秩序、促进传统盟友的现代化、提高新伙伴的生产力以及加强多边机制和对法治的尊重来影响美国在亚洲的领导力。从探索本地区不断升高的海上紧张局势,到提出战略以扩大和加强美国的影响,本项目利用团队的丰富经验和背景、在本区域和华盛顿的深厚关系以及CNAS的号召能力来塑造和完善美国在日渐变化的印太地区的政策对话。
  译者:
  孙夏媛,中央党校(国家行政学院)国际战略研究院2018级博士。
  审校:
  袁剑,一带一路百人论坛研究院研究员,中央民族大学世界民族学人类学研究中心副教授。
发布时间:2018年10月10日 来源时间:2018年10月10日
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