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全球气候治理中的中美欧三边关系——新变化与连续性

作者:薄燕   来源:《区域与全球发展》2018年第2期  已有 284人浏览 放大  缩小
  全球气候变化治理自2011年以来,取得了新的重大发展。其标志之一是多边气候协议《巴黎协定》的达成和生效。该协定于2015年底达成,于2016年11月生效,成为生效时间最快的国际条约之一。美国特朗普政府在该协定生效半年之后即于2017年6月宣布退出,并于8月4日向联合国递交文书,正式表达退出《巴黎协定》的意愿。美国的决定已经并将持续对以《联合国气候变化框架公约》为基础的全球气候变化治理产生消极影响。在这种背景下,我们特别关注美国立场的变化对中美欧在全球气候治理中三边关系的影响。这种三边关系出现了哪些新变化或者连续性它们的理论和政策含义是什么虽然现在对这个问题的回答还因为太多的不确定性而为时尚早,但本文还是试图通过一些初步的分析来得出一些初步的发现,因为这个问题对于全球气候治理和中美欧三边关系的整体都具有重要意义。
  一 全球气候治理中中美欧三边关系的新变化
  中美欧扮演了全球气候治理的关键参与者角色。它们在全球气候治理中处于大致类似的层级上。具体地说:中美欧都是较大的温室气体排放者,是气候变化问题上三个重要的利益攸关方,是全球气候治理机制的三个关键建设者,并且它们内部的气候治理都能够产生巨大的影响力。在上述背景下,中美欧在全球气候治理中的三边关系主要是指:在全球气候治理中,中美欧之间在国际机制的具体安排、政策、立场和行为方面持续地相互联系、相互作用和相互影响。
  美国学者迪特默(LowellDittmer)曾将冷战时期的三边关系归结为四种模式,即三方共处模式,该模式由三个行为体之间的对称性和睦关系构成,三者互为朋友;浪漫三角模式,该模式中“枢纽”行为体与两个“侧翼”行为体之间存在和睦关系,两个“侧翼”行为体相互对立;稳定婚姻模式,该模式中两个行为体之间具有和睦关系,两者互为伙伴,并与第三者处于对立关系,第三者在三边关系中处于孤立地位,也称“孤雏”;单位否决模式,即每一个行为体都与另两个行为体处于对立之中,三者互为敌人。迪特默认为,由于毎一个行为者都会担心其他两方的合作会给自己带来不利,因而单个行为者为了确保自己的有利地位,最希望另两方处在对立关系中,而不是能使各方的收益最大化的三方共处模式。因此,迪特默明确表示,浪漫三角是他最喜欢的模式。陈志敏教授进一步改善了这种理论模式,强调可以将三边关系看作是同时包含竞争性与合作性两种博弈的关系,前者遵循零和博弈的游戏规则,后者遵循共和博弈的游戏规则。通过对各方在竞争性博弈与合作性博弈中的收益分别进行赋值,可以从新的角度看待每种模式的收益格局:三方共处模式的竞争收益较小,但每一方都有很髙的合作收益;浪漫三角模式的合作收益不大,但枢纽方具有很高的竞争收益,两个侧翼方则有明显的竞争负收益;稳定婚姻模式中的婚姻两方有一定的竞争收益,但各方都有明显的合作负收益,孤雏一方有很髙的竞争负收益;单位否决模式中各方都有很髙的合作负收益和明显的竞争负收益。因此,如果各方关注三边博弈中的合作收益,那么三方共处将是各方共同追求的最理想模式。
  改善后的三边关系模式,对于中美欧在全球气候治理领域的三边关系具有较强的解释力。中美欧在全球气候治理中的关系是一种合作与竞争并存的三边关系。自20世纪90年代以来,随着全球气候变化治理的不断推进,中美欧三边关系经历了二十多年的发展演变,呈现出不同的阶段性特征。在以联合国气候变化谈判为核心的互动平台上,中美欧在气候变化问题上的三边关系始自京都进程的初期。在这个时期,中美欧三方在气候变化问题上总体上实现了合作,但欧美的合作程度要高于中美和中欧。2001年美国退出《京都议定书》之后,中美欧在维持总体合作关系的同时,中欧的合作水平得到提升,超过了美欧和中美,美国与中欧的分歧明显,竞争增强。巴厘岛会议之后哥本哈根会议之前,中美欧三边关系出现了一种有趣的现象,即双边层次上的“浪漫三角共处”关系和大多边层次上的美欧共同与中国竞争的态势。中美欧三边关系在2009年12月举行的哥本哈根气候变化会议上出现了戏剧性的变化。在会议的前期阶段,美欧之间的合作态势强化,共同对中国施加压力,中国则与美欧在会议的核心问题上几乎都存在分歧。到了会议末期,美国与包括中国在内的“基础四国”联手实现了合作,而欧盟处在被边缘化的境地。自2010年,尤其是2011年以来,虽然中美欧之间存在竞争,例如美欧在巴黎气候会议上组成“雄心壮志联盟”向中国施加压力,但是中美欧三边关系整体上是一种合作性的关系,可以说是一种“三方共处”式的三边关系。
  随着特朗普政府气候政策的改变,中美欧在全球气候治理中的三边关系出现了一些新的变化,尤其是与2011年到2016年这段时间的三边关系相比。这些新变化包括:
  第一,中美欧针对《巴黎协定》的整体合作性下降,竞争性増强。
  《巴黎协定》的达成和生效是多种因素作用的结果,但是,中美欧之间整体上合作性的多边关系无疑发挥了重要的推动作用。美国宣布退出《巴黎协定》,降低了中美欧在后巴黎时代联合推动以《联合国气候变化框架公约》为基础的全球气候治理机制体系建设的可能性,削弱了三方在大多边层次上进行互动和协调的有效性。如果美国最后正式退出《巴黎协定则中美欧对2020年后的全球气候治理的协调与合作的制度水平,将可能退回到几年前,进而影响到这个全球多边协议的普遍性和有效性。
  从双边层次看,特朗普政府在气候变化问题上的消极转向使得该议题在中美双边关系中的地位下降,开展合作的动力和势头降低,在短期内难以成为两国双边关系的支柱和亮点,难以发挥其他双边议题缓冲带的作用。气候变化在奥巴马政府时期成为中美双边关系具有持续重要性的议题,并成为中美双边关系新的增长点和支柱。奥巴马总统和中国领导人每次会晤几乎都谈气候变化问题。但是,随着特朗普总统执政以来,气候变化已经不是中美元首双边会晤的议题选项。中国领导人2017年4月访问美国的时候,气候变化根本没有进入会晤议程。同样重要的是,由于特朗普政府宣布退出《巴黎协定中美难以联合推动后巴黎时代的联合国气候变化谈判,中美联合引领全球气候治理的合作基础受到严重削弱。
  在美欧的所有分歧中,气候变化成为最突出的问题之一。在过去的十多年间,七国集团(G7)对气候变化造成的威胁多次表示认可。在2017年5月的G7峰会上,德国和其他G7国家都向美国呼吁,希望后者不要退出《巴黎协定》。但是从峰会发表的联合公报的表述中可以看出美国与欧洲盟友之间存在明显分歧。公报说,美国正在评估气候变化问题和《巴黎协定》而其他六国将坚守承诺,期待尽快落实协定内容。后来美国6月份宣布退出《巴黎协定》的事实表明,欧洲盟友对美国的劝说和压力都没有起到作用。
  2017年7月的二十国集团峰会之前,特朗普与默克尔曾进行了包括气候问题在内的通话。但是,默克尔在二十国集团峰会结束后表示,二十国集团虽然就自由贸易达成一致,但未能就《巴黎协定》达成一致。在峰会公报中,除美国外的19国领导人重申了对于执行《巴黎协定》的决心,表示《巴黎协定》不可逆转。他们还承诺将加强行动,提髙现有的和将来的国家自主贡献承诺’使其与《巴黎协定》目标一致。但公报中关于重申《巴黎协定》承诺的部分并未包括美国。因此,特朗普政府因其在气候议题上的相反立场再次被孤立。
  美国宣布退出《巴黎协定》后,尽管在2017年6月举行的中国一欧盟领导人会晤中,中欧双方领导人共同重申了落实《巴黎协定》的承诺。但是由于中欧之间在经济方面的分歧,中欧气候变化联合声明并没有如期得到发布。这与美国在小布什时期退出《京都议定书》之后中欧强化在气候变化领域合作关系形成了鲜明对比。当时的情况是:小布什总统退出《京都议定书》,客观上推动中欧的气候合作水平得到很大提升,欧盟和中国建立了气候变化伙伴关系,都强调后京都进程的国际合作必须在联合国的多边框架下进行,应该以《联合国气候变化框架公约》和《京都议定书》所确立的目标、原则和合作模式等作为法律基础。然而这种三边关系的互动性并没有在特朗普总统宣布退出《巴黎协定》后重现。就《巴黎协定》而言,虽然不能说中美欧三方中的每一方都与另两个处于对立之中,但当前每一方与另外两方的分歧都是自2011年以来最大的,三者在一定程度上呈现互为竞争者的姿态,它们之间的关系也比历史上任何时候更接近“单位否决”的模式。
  第二,进一步看,特朗普的决定加剧了全球气候治理中的领导力赤字问题,中美欧发挥集体领导力的模式难以为续。
  中国、美国和欧盟(和法国)在《巴黎协定》的达成和生效过程中共同发挥了领导力。但是,这种状况在后巴黎时代发生了巨大变化。首先,当前的美国没有充当领导者的意愿。自特朗普上任以来,美国国内气候政策出现重大退步。特朗普于2017年3月签署行政令,要求“暂缓、修改或废除”奧巴马政府2015年出台的《清洁电力计划》,同时解除了联邦土地进行煤炭开采租赁的临时禁令及石油、天然气和页岩气开采的相关限制等。清洁电力计划》是奧巴马政府气候政策的核心,要求美国发电厂到2030年要在2005年基础上减排32%。按照特朗普的行政命令,美国很可能无法兑现其根据《巴黎协定》做出的减排承诺,即到2025年削减26%-28%的温室气体排放。在国际层次上,特朗普对全球气候治理并没有形成清晰理念,但6月正式宣布退出《巴黎协定》标志着它在气候变化问题上倾向于自利和美国优先,转嫁美国应当承担的责任,明显缺乏领导全球气候治理的意愿。
  欧洲虽然想继续成为全球气候治理的领导者并认为能胜任领导者的角色,但是它正面临着很多挑战,包括与俄罗斯的地缘政治冲突、恐怖主义的威胁、难民危机、英国退出欧盟、民粹主义、经济复苏和主权债务危机等。主流候选人贏得了荷兰和法国的选举,这对欧盟的稳定是一个积极的信号,并确保欧洲国家和欧盟仍然是全球治理中的重要领导角色。但是,其他议题地位的上升,导致欧盟对气候变化问题的投入可能会相对减少。与此同时,欧盟更强调自身作为可更新能源的世界领导者。
  中国已经在全球气候治理中发挥了引领作用,但是似乎不接受国际领导者的概念和说法。在气候变化治理领域,中国在国内层次应对气候变化的政策和节能减排的行动取得了重要进展。2016年,中国单位GDP能耗和二氧化碳的排放分别比2005年下降35%和38%以上,为2020年达到甚至超过碳强度下降40%—45%的上限打下了坚实的基础。与过去的关键区别在于,无论美国或其他任何国家做出什么样的决定,中国领导人真正希望能减少污染排放。中国在绿色发展中的坚定姿态,贏得世界越来越多的认可。在国际层次上,中国对《巴黎协定》的达成和生效发挥了关键的作用。美国宣布退出《巴黎协定》后,国际社会提升了对中国发挥领导力的预期。但是,从中国参与全球气候治理的实践来看,似乎更多采取了联合其他行为体共同发挥领导力的方式。中国官方的表态虽然强调了延续国内气候行动的决心,却刻意绕开“领导者”一词。中国认为应该埋头做好自己,这便是对国际气候治理的最大贡献。
  中国不愿意接受国际领导者的概念,可能一方面是理念和概念的原因。在中国看来,领导者的概念实际上把国际体系的主权国家做了区分,有领导者就有被领导者,这种二分法的层级性有悖于中国认为“所有的国家在法律上是平等的”这一理念。另一方面,可能是担心领导者的地位会使中国承担不成比例的责任和义务,甚至是超出中国责任和能力的义务。
  从双边的层次看,基于前文的分析,中美、美欧在短期内实现联合领导的可能性不大,中欧联合领导的可能性被贸易问题阻碍了。这个问题在下文中将会进行进一步的分析。从三边层次上看,中美欧在后巴黎时代联合或者集体领导的模式也不可能在短期内出现。总之,过去数年间联合国气候谈判进程的共同集体领导模式恐将难以延续。
  第三,经济方面的分歧改变了后巴黎时代的中国和欧盟在全球气候治理领域的合作逻辑,使得双方之间预期强化的气候合作没有出现。
  在特朗普对《巴黎协定》表现出消极态度之后,中欧就有合作继续推进这一协定的意图和准备。中欧曾经分别努力使美国能够留在《巴黎协定》内。在特朗普正式宣布退出《巴黎协定》后,中欧随后举行的第十九次中国一欧盟领导人会晤提供了一个绝好的机会,使中欧能够发表一个联合气候声明,表明推动后巴黎进程的共同政治意愿和实质合作领域。英国《金融时报》看到的北京和布鲁塞尔原本在峰会上商定的气候变化联合声明称,北京和布鲁塞尔已经同意采取措施,加快他们所称的“不可逆转”的摆脱化石燃料的进程,并巩固《巴黎协定》的“历史性成就”;双方“决心推进”相关措施,以便“引导能源转型”,迈向全球低碳经济。另外,中欧双方同意着眼于帮助世界上最贫穷的国家发展更绿色的经济。欧盟和中国也同意在推广电动汽车、能效标识和追求绿色创新的科研上展开合作。双方还将致力于促进可再生能源的发展,如推动互联电力网络。欧盟与中国的合作是2017年在马拉喀什举行的联合国气候谈判大会期间启动的。这一协议是由中国气候变化事务特别代表解振华和欧盟气候与能源专员米格尔阿里亚斯卡捏特(MiguelAriasCaftete)谈判达成的。
  然而,这份雄心勃勃的联合声明并没有如期出现。第十九次中国一欧盟领导人会晤成果清单仅在第十八条提到:双方确认应对气候变化的重要性,重申在2015年《巴黎协定》下所作的承诺,同意加强合作,推进协定实施。欧盟消息人士说,双方领导人就气候变化问题本身没有任何问题,因为双方都希望在特朗普总统决定退出《巴黎协定》后,推动实施该协定。然而,他们最终没有签署气候变化联合声明,是因为他们在中国的市场经济地位问题上没有达成一致。这意味着,中欧在这个问题上的分歧影响了他们在气候变化问题上加强合作的逻辑,中国和欧盟要想在气候变化问题上取得进一步的外交突破还面临着巨大障碍。
  第四,次国家行为体在三边关系中的地位和作用提升,使中美欧三边关系的层次和维度更为多元。
  在新的背景下,国家仍然是全球气候治理体系的主要参与者,但包括省/州、城市、非政府组织、企业等在内的次国家行为体在全球气候治理中的地位和作用不断提升。它们联合起来建立跨国气候行动网络并且自愿合作来执行低碳战略,它们日益重要的作用也在《巴黎协定》的通过和生效过程中得到证实。
  在过去对中美欧三边关系的研究里,我们集中在三方在国家层次的互动,没有考虑次国家行为体的影响。在特朗普改变美国联邦政府气候政策的大背景下,我们能看到次国家行为体的行动和互动将对中美欧三边关系产生重要影响。
  首先,可以看到,美国数量众多的地方政府仍在积极参与气候治理。美国加利福尼亚州(以下简称加州)州长杰里布朗(Jeny-Brown)在特朗普宣布退出《巴黎协定》的讲话尚未结束时就声明加州将予以抵制,并在地方政府层面推进应对气候变化。美国60多个城市的市长,包括洛杉矶、纽约、盐湖城、匹兹堡等,随后发布的一份共同声明表示,他们不欢迎特朗普总统的举动,他们将接受、尊重和恪守对《巴黎协定》所定目标的承诺。美国纽约前市长彭博(MichaelBloomberg)2017年6月5日率领近千名企业人员和政府官员宣示,将履行2015年签署的《巴黎协定》。彭博发表声明说:“今天我代表由美国城市、各州、企业和其他机构组成的前所未有的组合,向联合国和全球社会表明,美国将继续致力于实现2015年在巴黎做出的减碳承诺……我有信心,今天签署这份宣言的各方领袖和组织,以及今后加入我们的机构,将携手在2025年之前将美国的排碳量减少26%,就如我们在巴黎所做的承诺。”特朗普的决定也引发美国多位商界领袖不满。特斯拉首席执行官马斯克((EkmMusk))和迪士尼公司首席执行官艾格(RobertIger)均表示将从总统顾问委员会辞职。持同样强硬态度的还有苹果、Facebook、谷歌、微软、亚马逊等科技巨头。因此,美国地方政府和企业仍将在后巴黎时代的全球气候治理中发挥重要作用。
  其次,美国的次国家行为体与中国和欧盟进行积极的互动。在特朗普总统宣布美国退出《巴黎协定》一天以后,杰里布朗一行就启程访问中国,寻求与中国在清洁能源和碳交易领域的广泛合作。他首访四川和江苏,这些地区在清洁能源开发方面取得了很大进展,是中国最早加入布朗帮助建立的“低于2”联盟的两个省份。加州就与四川省2015年签署了省州间建立友好关系的备忘录。随着布朗这次访问四川省,四川与加州正式签署友好协议,合作的深度和广度进一步加强。
  布朗还与中国国家官员会晤,推动清洁能源投资和应对气候变化合作。2017年6月6日,布朗出席在北京召开的国际电动汽车示范城市及产业发展论坛,论坛期间与中国科学技术部部长万钢进行了交流。万钢表示,中国和加州州长布朗签署了一项旨在加强电动汽车合作的协议。6月8日上午,布朗还与中国气候变化事务特别代表解振华共同出席题为“清洁能源与低碳发展”的中国一加州高级别对话会。解振华强调,不论他国政策如何变化,中国将坚定不移履行承诺,积极推动落实《巴黎协定》确定的各项任务目标。布朗对中国积极应对气候变化给予了高度评价,并阐述了加州在应对气候变化问题上的立场。他表示,推动能源转型、履行国际义务是绝大多数美国人的选择,加州希望与中国相关省市加强合作共同促进两国清洁能源发展和应对气候变化合作。布朗在第八届清洁能源部长级会议边会清洁能源经济转型论坛上还透露,加州与中国商务部、科技部以及中国很多省份都签署了协议,内容包括清洁能源、贸易和其他交流,主要就是为了加强双方合作。在第八届清洁能源部长级会议上,加州与七个中国省份签订了合作协议。在特朗普政府采取消极气候政策的背景下,中美这种次国家行为体层次上的合作显得更加突出和重要。
  美国的次国家行为体也积极寻求与欧洲的互动。纽约前市长彭博2017年6月2曰访问巴黎,他在与法国总统马克龙会谈后表示,美国的大小城市、企业和商业机构都会坚守《巴黎协定》。彭博说:“美国人不需要华盛顿来履行在巴黎许下的承诺,美国人也不会让华盛顿阻挡我们履行承诺。”彭博是联合国城市与气候、变化问題特使。他表示会向联合国秘书长及《联合国气候变化框架公约》秘书处保证,美国的大小城市、企业和商业机构都将信守承诺,即到2025年,实现美国年温室气体排放较2005年整体下降26%——28%。马克龙赞扬彭博是应对“气候之战”的重要人物,并表示他本人会负责带领欧洲,捍卫《巴黎协定》。
  最后,美国对《巴黎协定》立场的不确定性导致中美欧三边关系面临很大的变数。特朗普虽然决定退出《巴黎协定》,但退出程序复杂、费时又耗力。按照《巴黎协定》第二十八条的规定,美国最早要到2020年底才能退出《巴黎协定》。特朗普到时是否能获得连任、完成退出《巴黎协定》的流程,现在还不得而知。那时正是美国大选的关键时刻,新总统即将选出来。以现在特朗普的执政形势,美国是不是真正能够退出《巴黎协定现在确定还为时过早。事实上,特朗普自身在《巴黎协定》上的立场也存在很多不确定性。2018年1月,特朗普总统表示,如果《巴黎协定》能更公正地对待美国,美国可以“重返”《巴黎协定》。美国在《巴黎协定》问题上释放的混合的信号使中美欧短期内围绕着《巴黎协定》的三边关系有着很大的不确定性。
  二 全球气候治理中中美欧三边关系的连续性
  自20世纪90年代以来,随着全球气候变化治理的不断推进,中美欧三边关系经历了二十多年的发展演变,呈现出不同的阶段性特征,并体现出其总体的合作性、局部具体问题上的竞争性以及动态变化等特征。在美国新任总统特朗普对气候变化问题消极、美国气候政策出现重大倒退直至美国宣布退出《巴黎协定》的背景下,中美欧之间的三边关系存在哪些连续性呢?
  首先,应该强调一点,气候变化仍将长期是全球气候变化治理议程上的重要议题,也是三方互动的重要问题领域。
  不可否认,在对气候变化的科学认知问题上,特朗普政府与中国和欧盟存在重大分歧。特朗普自竞选总统时期就对气候变化问题持怀疑甚至否定态度,这种立场在其就任总统的第一年没有发生根本性变化。不仅如此,他还提拔备受争议的“反气候问题”人士出任政府要职。特朗普任命的美国环境保护局局长斯科特.普鲁伊特(ScottPruitt)就不同意二氧化碳是全球气候变化的最主要原因。普鲁伊特是有名的气候变化怀疑论者,因此他担任环保局局长被认为是“让纵火犯负责救火”。根据美国媒体的报道,美国环保局2017年4月从官方网站上移除了涉及气候变化的页面内容,白宫和内政部方面此前也删除了气候变化灾害的相关警示内容。2017年7月,特朗普提名的农业部首席科学家萨姆克洛维(SamClovis)不仅对气候变化问题持“极度怀疑”态度,甚至还将这一问题称作“垃圾科学”。此外,特朗普还决定美国气候变化评估咨询委员会于2017年8月20日停止活动。可以说,如果美国联邦政府部门的环境工作者必须迎合特朗普的“反气候科学论调”,那么这种趋势不仅危及美国、甚至会影响全球。可以说,在一定程度上,特朗普政府试图解构或者抹掉气候变化这个已经早就进人美国政府议程的问题。相比之下,中国和欧盟都高度认同政府间气候变化专门委员会(IPCC)第五次评估报告的结论,认为气候变化是一个真问题,而且将长期是全球治理议程上的重要议题。如果说奥巴马政府对气候变化的科学认知与欧盟和中国的趋同是三方实现合作的重要前提,特朗普政府与中欧在这个问题的分歧则成为三方在后巴黎时代实现合作的直接和根本性障碍。
  事实上,美国在小布什政府时期,也曾经出现过类似的论调,并以此作为美国退出《京都议定书》的理由之一。与十多年前相比,今天国际社会对气候变化的评估虽然仍然存在着不确定性,但科学确定性在进一步增强,科学家现在比以往任何时候都更确信人类活动严重影响全球气候,气候变化科学评估的信度大幅提高。根据政府间气候变化专家委员会第五次评估报告,地球表面温度在近三十年中的每个十年都相继高于1850年以来的任何先前十年。许多观测到的变化均是在数十年到数千年中前所未有的:大气和海洋变暖、积雪和积冰减少、海平面上升及温室气体浓度增加。事实上,2016年是有记录以来最热的一年,2017年全球出现了更多的极端天气事件。此外,气候变化科学现已能95%确定,自20世纪中叶以来,人类活动是观测到的气候变暖的主要原因,而且气候变化将会持续。在这样的背景下,气候变化仍然是中美欧三边关系的重要问题领域,三方在全球气候变化问题上仍然具有髙度的相互依赖,在应对气候变化问题上具有共同利益。
  其次,美国仍会参加联合国气候变化谈判会议,三方会维持多边层次形式上的“三方共处”模式。虽然美国宣布退出《巴黎协定但是,美国并没有正式退出该协定。美国明确表示将继续参加联合国气候变化谈判会议,包括参与指导履行《巴黎协定》的谈判会议,“以保护美国的利益和确保本届政府对未来所有的政策选项保持开放”。事实上,美国仍然是《联合国气候变化框架公约》的缔约方,美国也参加了公约第23次缔约方会议的谈判。特朗普没有也不能完全选择拋弃已确立的全球气候治理机制,所以中美欧三方在国际制度层次的互动平台依然存在。
  再次,中美欧在清洁能源和碳交易机制的务实合作方面存在巨大空间,中国与欧美同时保持了务实合作。
  虽然美国宣布退出《巴黎协定》对其在清洁能源上的多边合作的直接影响还有待观察,但是,中美欧三方都具有发展清洁能源的共识。在多边途径上,中美欧都参加了在2017年6月7日于北京举行的第八届清洁能源部长级会议和第二届创新使命部长级会议。清洁能源部长级会议和创新使命部长级会议是目前清洁能源领域重要的多边国际合作机制,两个机制共26个成员温室气体排放量占全球的75%,清洁能源投资占全球的90%,这对全世界的能源的转型和全球气候治理具有重要意义,其中清洁能源部长级会议由美国能源部于2010年倡议成立,是全球范围内清洁能源领域唯一常设部长级会议。自第八届清洁能源部长级会议开始,清洁能源部长会议已由在国际能源署新成立的多边秘书处来提供支持,这标志着清洁能源部长级会议进入新的多边阶段。
  与以《联合国气候变化框架公约》为基础的多边气候合作机制不同,清洁能源部长级会议作为推动全球清洁能源领域协同创新的常设性国际合作机制,其目标是通过政策落实和最佳实践分享、提出倡议和行动等方式来推动全球向清洁能源经济转型,其合作的内容则非常具体和务实。例如,第八届清洁能源部长级会议共发布31项关于其成员国领导或参与新倡议和挑战行动的公告,内容涉及电动汽车、提升电厂灵活性、可持续城市和生态能源城镇等。这标志着包括中美欧在内的成员国在清洁能源部长级会议的多边机制中,主要通过清洁能源部长级会议倡议和挑战行动下正在开展的技术性工作,致力于实现本国清洁能源目标和进行合作。这些切实可行的合作活动既体现了三方在清洁能源领域内互动的连续性,也成为三方在以公约为基础的多边气候机制内互动的重要补充。
  碳排放交易体系是中美欧能够实现合作的另一个重要问题领域。中国国家发展改革委办公厅2017年6月12日印发了《十三五控制温室气体排放工作方案部门分工》,明确提出建立全国碳排放权交易制度,2017年启动全国碳排放权交易市场。在中国建设和运行全国碳排放权交易市场的过程中,欧盟和美国在这方面的经验和教训对于中国来说极具价值。在这方面,欧盟是中国最重要的合作伙伴。中国和欧盟在碳市场领域已经有了积极的合作。从长期来看,未来中欧可能会找到进一步合作的方式,使两大交易体系的联系更紧密,由此使全球碳市场从整体上增加体量并释放更多的红利。此外,美国也在积极加强与中国在碳交易体系方面的合作。美国加州州长布朗访问中国的重要目标之一就是与中国加强在该领域的合作,三方在碳交易领域的合作在长期内将具有重要的全球意义。
  最后,中美欧在气候变化领域的三边关系仍然是一种开放性的三边关系。
  中美欧之间在全球气候治理中的三边关系并非是封闭的,而是相对开放的。这一方面是由于这种三边关系发生在全球气候变化治理的大多边背景之下,另一方面是由于中美欧在看重其他两方重要性的同时,主动追求与其他国家的合作,来改善自身在三边关系中的地位。从历史上看,中国曾经发展了和借用了外部伙伴关系,包括“77国集团加中国”、基础四国、立场相近国家、金砖国家等。欧美也有自己的伙伴。欧盟在国际气候变化谈判中,不仅试图从发达国家中寻求支持者,也从发展中国家、尤其是小岛国家寻找联盟国家;美国则是“伞形集团国家”的成员。因此,在后巴黎时代,美欧也会继续借用各自的外部伙伴,来提升自己在三边关系中的地位。但需要强调的是,在新的历史背景下.,即气候变化在中美关系中的地位下降、中欧新的气候变化联合声明受阻,如果中国可以加固和深化与其他重要国家的协调与合作关系,中国能够进一步提升其在中美欧三边博弈中的地位。
  三 结论
  特朗普执政初期美国气候政策的倒退、尤其是宣布美国退出《巴黎协定》,给全球气候治理带来了新的不确定性,也为该领域中美欧三边关系的发展增添了变数。在后巴黎时代的初期,中美欧在全球气候治理中的三边关系已经初步呈现出一些新的变化,这包括:中美欧针对《巴黎协定》的整体合作性下降,竞争性增强;特朗普的决定也加剧了全球气候治理中的领导力赤字问题,使得三方集体领导的模式短期内难以为续。此外,经济方面的分歧则干预了后巴黎时代的中国和欧盟在全球气候治理领域的合作逻辑。同时,次国家行为体在三边关系中的地位和作用提升,使中美欧三边关系的层次和维度更为多元。这些新变化既有理论含义也有政策含义。从理论的角度看,如何在三边关系的理论模式中考虑次国家行为体的地位和作用,为三边关系的研究议程增加了新的议题。与之相关的,全球气候治理领域的领导模式正在发生变化。一些可以预期的变化包括领导力的来源主体更加多元,领导的方式更加多变。
  但是,毫无疑问,气候变化仍将长期是全球气候变化治理议程上的重要议题,也是中美欧三方互动的重要问題领域。美国仍会参加联合国气候变化谈判会议,三方会维持多边层次形式上的“三方共处”模式。中美欧在气候变化领域的三边关系仍然是一种开放性的三边关系。同样重要的是,中美欧在清洁能源和碳交易机制的务实合作方面存在巨大空间,中国与欧美同时保持了这些方面的务实合作。这些都表明了中美欧在全球气候治理中三边关系的连续性和延展性。
  从政策的角度看,特朗普对《巴黎协定》的决定和指责表明,他还在对全球气候治理运用旧的理念、旧的逻辑、旧的政治,这不会对全球气候治理造成实质性损害,反倒可能会损害美国的经济、社会和外交。可以肯定的是,那种“你先做我再做”的逻辑在全球气候治理中早已经过时。中国明确表示,无论国际形势如何变幻,中国都将贯彻创新、协调、绿色、开放、共享的发展理念,积极应对气候变化,坚定不移地推动全球气候治理进程。为此,后巴黎时代,中国应该致力于提高与中欧在全球气候治理制度建设方面的合作,与美国保持气候变化的务实合作。中国在“基础四国”的框架内,可联合其他国家推动后巴黎进程的规则制定充分反映和体现“共区原则”;重点推动“基础四国”联合敦促发达国家兑现其到2020年毎年向发展中国家提供1000亿美元资金的承诺。中国应进一步加强与印度、巴西、南非等双边高层对话,共同推动后巴黎时代气候治理规则的制定沿着公平合理、合作共贏的方向发展,同时与上述三国加强双边务实合作,特别是在可再生能源、森林碳汇、适应和城镇化低碳发展等领域的合作。此外,中国还可以在“金砖国家”框架内,继续推动“金砖国家”新开发银行的清洁能源融资。鉴于次国家行为体能够在全球气候治理中发挥更大的作用,中国地方政府,特别是城市可以在现有合作框架下,积极寻求与美国、欧洲城市在气候治理中的合作和良性竞争,自下而上推动中美气候治理合作。中美还可加强城市适应气候变化的交流合作,共同提升双方城市适应气候变化的能力。
发布时间:2018年07月25日 来源时间:2018年07月25日
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