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中美在“南海行为准则”问题上的认知差异与政策互动

作者:陈慈航 孔令杰   来源:《东南亚研究》2018年第3期  已有 206人浏览 放大  缩小
  [摘要]本轮“南海行为准则”磋商部分源于中美南海战略竞争加剧的状况,也是近年来中美南海博弈的重要议题。中美两国对“准则”的认知受其议题身份、利益关切和政策偏好的影响而存在诸多差异,并在基于本国认知向东盟各国施加影响,展开一系列政策互动,以塑造协商进程。两国政策互动呈现出以竞争性互动为基本属性、非直接与非对称互动为主要模式、主导议题为核心目标、身份认同为互动效果的基本特点。历经三个阶段的互动与博弈,中国极大程度上排除了域外干扰并掌握“准则”磋商的主动权。特朗普政府对“准则”问题的干预以舆论唱衰、串联域外大国为主要趋势,中国应在“准则”协商中进一步构建负责任大国的身份,推动南海走向海上良序,并合理管控中美南海分歧与竞争。
  [作者简介]陈慈航,武汉大学中国边界与海洋研究院、国家领土主权与海洋权益协同创新中心国际法学专业2015级博士研究生;孔令杰,武汉大学中国边界与海洋研究院教授,博士生导师,国家领土主权海洋权益协同创新中心研究员。
  [关键词]南海问题; 大国竞争; 中美关系; 南海行为准则; 特朗普政府; 东盟

  2017年5月18日,在中国与东盟国家的共同努力下,“南海行为准则”(以下简称“准则”)框架文件得以出台并于8月5日获得第50届东盟外长会议一致通过。11月,在马尼拉举行的东亚峰会及系列会议上,中国与东盟各国领导人表示将进一步推进“准则”案文的正式磋商。在此背景下,美国却拉拢日、澳两国在三方部长级联合声明中敦促各方早日达成“准则”的最终文本,要求“准则”的最终案文应“有法律拘束力、有意义、有效,同时与国际法保持一致”[1]。2017年10-11月间,美国先后在与泰国、新加坡、越南等国的联合声明中,呼吁在南海问题上早日达成一个有效且具有法律拘束力的区域行为准则。事实上,自2010年开始,美国便公开其在“准则”问题上的立场并积极介入这一议题。2010年7月,美国时任国务卿希拉里在河内举行的东盟地区论坛期间高调宣称,南海问题关乎美国的“国家利益”,并公开支持各国早日达成一个南海地区行为准则,美国愿意为此提供必要的协助[2]。这是1992年“准则”磋商开始以来,美国政府首次在这一问题上公开阐明政策立场。对此,中国予以了坚决的反对,希拉里河内声明发布后,时任中国外交部长杨洁篪便声称这是美国的一次“突然袭击”,表示南海问题“与美国无关”[3]。2013年8月5日,王毅部长就中国在“准则”问题上的立场提出了“四点看法”,明确指出“准则”协商应该排除美国在内的域外国家干扰[4]。
  可见,中美两国围绕“准则”问题存在着针锋相对的立场和政策,作为地区最具影响力的大国,中美在这一问题上的互动与博弈也是“准则”问题乃至南海争端和地区秩序发展和演进的重要影响因素。当前学界对于中美两国在“准则”问题上的对立和互动尚缺乏足够的重视和系统全面的研究[5]。为此,本研究尝试从认知差异和政策互动的视角,分析两国在“准则”问题上的对立和博弈,并研判其未来走向,提出中国的应对之策。
  一   中美大国竞争下的“南海行为准则”问题
  近年来,南海问题再度升温,随着奥巴马政府公开介入南海问题,中美在南海地区的战略竞争与博弈成为重塑南海争端并影响地区局势的重要因素。中美在南海竞争的加剧有其深刻的时代背景。近年来,随着中国的崛起和美国的相对衰落,中美在东亚地区呈现出权力转移的态势,两国在南海的竞争本质上是崛起国(中国)寻求发挥更大的地区影响力与守成国(美国)维持其战略地位间日益凸显的紧张[6]。帕克宁(Patrick M. Cronin)认为,中美在南海的竞争主要源于三个方面的动因:经济上,这一海域是全球贸易的枢纽,在粮食和能源资源上的地位日益重要;政治上,能否以及如何实现这一海域的合作既是对亚洲未来和平与繁荣的考验,也是对中国和平崛起承诺的测试;战略上,东海和南海是中国军事现代化最有可能直接挑战美国战后长期主导地位的地区[7]。在奥巴马政府“亚太再平衡”战略下,中美南海竞争主要表现在两个层面:一是地缘政治层面,主要表现为海权或海域控制权之争[8];二是地区秩序层面,主要表现为对地区秩序的属性和走向之争[9],包括对国际法的解释与适用及地区规则的主导等[10]。
  美国的公开介入与中美战略竞争的加剧,削弱了东盟在寻求与中国协商解决南海问题中的角色和能力[11],引发了东盟各国政府对于中美关系紧张导致风险升级的担忧[12]。在此背景下,中国与东盟开始讨论落实《南海各方行为宣言》(以下简称“《宣言》”)和重启“准则”协商问题[13]。
  “准则”倡议缘起于1992年7月第25届东盟外长会议期间各国外长共同发表的《东盟南海宣言》,该宣言提议各方达成一个南海国际行为准则。这一宣言的发布有其特定的历史背景:一是冷战结束后,美国逐步撤出在南海周边的军事存在,导致地区在安全上出现一定程度的权力真空[14];二是以《联合国海洋法公约》(以下简称“《公约》”)为代表的国际海洋法体系和制度的建立,促使南海沿岸国对岛屿争夺的白热化[15];三是中国与东盟声索国关于南海主权和权益的争端有升级的趋势[16]。1995年“美济礁事件”发生后,美国国务院首次公开发表一份关于南海问题的声明,表达了对《东盟南海宣言》的支持[17]。此后,美国着力逐步恢复在南海地区的军事存在,与菲律宾、马来西亚、新加坡等国强化了军事联系,1998年美菲签定《访问部队协议》(Visiting Forces Agreement),部分恢复了对菲律宾港口的使用,并于1999年5月恢复了1991年后中断的“肩并肩”军事演习。1999年8月“第六次台海危机”期间,美国派遣“小鹰号”(Kitty Hawk)航空母舰战斗群进入南海。美国在南海地区军事存在的加强和活动的日趋频繁,引起了中国对第三方干涉南海问题的反对,为此,中国明确表达了与东盟声索国通过外交协商解决南海争端,并与东盟相关方就管控局势以减少冲突风险达成一致[18]。2000年4月,中国正式同意加入“准则”的协商进程,并与东盟各国一道于2002年11月达成《宣言》。该宣言第10条规定:“有关各方重申制定南海行为准则将进一步促进本地区和平与稳定,并同意在各方协商一致的基础上,朝最终达成该目标而努力。”[19]
  在美国的支持下,从2010年开始,东盟轮值主席国越南大力推动重启“准则”的协商进程。2010年11月,在河内举行的中国—东盟峰会发布的《落实中国—东盟面向和平与繁荣战略伙伴关系联合宣言行动计划(2011—2015)》中,中国与东盟各国承诺“推进全面有效实施《宣言》,并且在协商一致的基础上,努力达成南海行为准则”[20],重新拉开了“准则”磋商的序幕[21]。中美围绕“准则”协商的竞争也随之加剧。希拉里河内声明发布后,美国将推动制定“准则”问题提升到国家利益和政策高度,在各大场合表达对于“准则”的观点和看法,推动“准则”朝着有利于美国利益的方向发展,尤其是限制中国在南海的维权活动,而中国则始终将排除以美国为首的域外国家干扰作为“准则”协商的前提和关键。具体而言,中美两国在“准则”问题上的对立与竞争从两个层面展开:一是两国均通过各大外交场合发表言论,表达各自对“准则”的基本认知和要求,利用自身的影响力塑造东盟国家在这一问题上的认知和诉求;二是通过政治、军事、经济、外交、法律等方面的政策举措,围绕“准则”问题,展开一系列的互动和博弈,推动“准则”协商朝着有利于本国的方向发展。
  二   中美在“南海行为准则”问题上的认知差异
  国际关系认知理论将知觉作为理解外交决策的重要因素[22],其中认知差异是决策研究中不可回避的问题,主体间认知差异即决策环境中不同行为体对同一事物的不同认知对外交决策有着深刻的影响[23]。决策者的价值观和其他心理倾向指导着其有选择地关注周围的环境,并根据观察到的“心理环境”制定外交政策[24]。除受到个体因素影响外,决策者认知还受到行为体在议题中的身份的影响。议题身份通过塑造决策者认知偏好以及行为体对互动议题的敏感程度,对认知过程产生两种影响:一是赋予行为体在议题中的认知偏好和适当性信念;二是确定行为体在议题当中的利益[25]。总体而言,中美在“准则”问题上的认知差异受到其议题身份、利益关切及政策偏好三个因素的影响。
  首先,两国在“准则”问题上的议题身份决定其基本价值取向。近年来,随着中国快速崛起以及中美两国在亚太地区呈现出权力转移的态势,两国在包括南海在内的亚太地区的崛起国与守成国身份认知上出现了较为严重的对立:美国倾向于将中国认定为修正主义国家,其崛起将挑战美国主导下的国际和地区秩序;而中国则试图在与包括美国在内的国际社会的交往互动中塑造一种负责任大国身份[26]。在“准则”问题上,中美两国不仅存在崛起国与守成国的结构性身份,也存在因“准则”问题而激发的议题身份。美国将南海视为地区冲突的“引爆点”[27],需要在以制定“准则”为代表的维护地区稳定的议题上扮演“调解者”(conciliator)或“诚实的中间人”(honest broker)角色[28];而中国则认为南海问题的本质是主权和管辖权争端,与美国无关,反对美国对这一问题的干预。中国基于负责任大国的担当,将自身作为“准则”协商的参与者和地区秩序的建设者,而美国则基于现有国际法和规则将中国认定为地区规则的违反者和秩序的破坏者,认为中国在与东盟国家协商过程中,存在实力上的不均衡,难以达成真正符合各方预期的协议,需要美国的调解者角色确保达成的“准则”能维护地区的均势和局势稳定。因此,美国主要是从自身“调解者”的角色理解“准则”问题,希望通过一个地区规则帮助东盟制衡中国,而中国则是从地区规则和秩序的建构者角度,希望根据地区实际情况,区域内各国在协商一致的基础上制定“准则”。一国的调解往往需要考虑这一角色的供需关系,在国际危机调解中潜在的调解方与期望的调解方的不对称往往导致供需失衡[29]。美国认为自己有意愿有能力在包括“准则”在内的南海问题上提供调解,并希望将自身的角色强加给这一地区,中国与大部分东盟国家则不认同美国在这一问题上的调解角色[30],而将美国定义为干预者甚至干涉者,这一议题身份定位上的显著差异,导致中美两国在“准则”问题上的认知视角和方式完全不同。
  其次,中美在南海的利益关切形塑各自对“准则”的预期。1995年美国的《南沙群岛与南海政策声明》明确了其南海追求的和平解决争端、航行与飞越自由、合法商业不受阻碍以及遵守包括1982年《公约》在内的国际法等基本利益[31];2010年希拉里河内声明除了进一步重申这些基本原则和利益外,明确表示美国在南海拥有“国家利益”,并表示欢迎《宣言》和支持达成一个完整而有拘束力的“准则”。美国意图将自身在南海的利益原则纳入“准则”的架构之中:第一,在和平解决争端方面,要求通过“准则”限制在南海的“恫吓、胁迫、威胁和使用武力的行为”[32];第二,美国希望在“准则”的规定中确保其对南海地区的海域和空域的自由使用[33];第三,通过“准则”保障美国在南海合法的商业活动,包括美国公司在南海地区的资源开发活动[34];第四,美国希望将包括1982年《公约》在内的国际法嵌入“准则”的执行和争端解决机制之中[35]。美国在南海的利益关切也决定了其要求“准则”须具有较强的拘束力来确保其利益不受损害。中国在南海地区的利益从内容上包含领土主权、油气资源和国家安全三个方面[36]。从层级上,尽管中国官方并未对此明确表态,学界认为依据核心利益、重要利益、一般利益、次要利益的划分,南海至少属于中国的重要利益[37],有学者甚至认为从南海对中国的重要性来看,称其为中国的核心利益也并不为过[38],而国外则普遍认为中国将南海视为核心利益[39]。尽管《宣言》和“准则”的目标均不是处理南海的主权和管辖权问题,中国仍对于“准则”的性质和具体框架持较为审慎的态度。东盟国家在过去几十年里对于南海地区地物的占领和油气资源的开发使其在南海争端中处于较为优势的地位,中国不仅在南沙地区占领的地物远少于越南、菲律宾等国,在东南亚各国大力开采油气资源甚至将南海油气资源开发作为国家支柱产业的情况下,迄今为止中国尚未在南海争议海域开采一滴石油[40]。因此,中国担心“准则”成为美国及东盟部分国家维持现有利益格局的工具。
  最后,政策偏好影响两国对“准则”的认知。奥巴马政府上台后,美国在其物质实力基础相对衰落的情况下,力图在国际体系中维持其霸权地位,从而积极推动“亚太再平衡”战略,以巩固和重塑其领导地位[41]。为此,奥巴马政府从“注重软实力”及“注重多边外交”等方向进行了外交政策转型[42],试图通过框定议题、倡导规范与制度、提供安全产品与预期等手段,稳固其制定亚太安全“游戏规则”的主导权[43]。在对华政策上,奥巴马政府重视利用“国际规则”对华施压,从而维护美国的制度霸权和规范霸权,塑造制约中国崛起的环境,对华实施“软遏制”[44]。受到奥巴马政府对外政策偏好的影响,美国高度重视“准则”作为地区唯一的多边规则框架和机制在管控地区局势、维护美国利益中的作用,力图将包括“准则”在内的南海问题通过东盟机制“多边化”,并推动其向“国际化”方向发展[45]。在“准则”的协商方式上,美国力主以东盟及其领导下的多边机制作为“准则”磋商的主要平台,支持东盟在这一进程中的主导地位,通过“协同性外交进程”(collaborative diplomatic process)[46],加速“准则”的协商进展,将中国在南海的行为置于有利于美国和东盟声索国利益的规则约束之下。中国则在建设海洋强国战略的指导下,重视强化在南海的维权活动,在“准则”问题上的立场和政策有一个从审慎参与到主动塑造的渐进的过程。2012年11月,胡锦涛在十八大报告中首次正式提出“加快建设海洋强国”的战略目标[47]。2013年7月30日,中共中央政治局就建设海洋强国研究举行第八次集体学习,习近平在讲话中指出,要推动海洋维权向统筹兼顾型转变,“要统筹维权与维稳两个大局,坚持维护国家主权、安全、发展利益相统一,维护海洋权益和提升综合国力相匹配”[48]。以此为指导,中国在包括“准则”在内的南海问题上的政策发生了明显的转变,从此前的被动应对转向积极参与到这一进程中,并主动塑造这一议题朝向有利于中国的方向发展。从20世纪90年代开始,“准则”这一多边议题长期处在东盟的主导之下[49],中国在坚持双边谈判解决南海问题的基础上,通过有限参与以“准则”为代表的多边磋商以减少处理南海问题的成本[50]。2002年《宣言》的签署,被普遍认为是中国在南海问题上逐步重视多边协商的一大标志[51]。中国的被动和审慎态度在2011年7月中国与东盟国家达成《宣言》实施指导方针以及2012年的相关讨论中得以延续。从2013年开始,中国在“建设海洋强国”战略的统筹下,积极强化维权,并主动参与和塑造“准则”的协商进程。2013年8月,中国一改此前在该问题上的被动姿态,主动提出关于“准则”协商的“四点看法”,积极争取在这一议题上的话语权。9月,中国与东盟国家开始“准则”的正式协商,并通过全方位的政策举措,对相关国家施加影响。经过几年的努力,中国相当程度上实现了对这一议题的主导。
  具体而言,中美在“准则”问题上存在四个方面的认知差异:一是《宣言》的拘束力;二是《宣言》与“准则”的关系;三是“准则”的协商方式;四是“准则”的法律框架及核心条款。
  第一,在《宣言》的拘束力上两国存在不同观点。关于《宣言》的法律拘束力,国内学者一般认为《宣言》具有法律拘束力[52],而国外学者则持有两种不同的观点:一种观点认为,《宣言》是一份拘束力较弱的规范性文件[53],另一种主流的观点认为,《宣言》是一种“软法”性的信任建立措施而非法律工具,因而不具有拘束力[54]。中美两国政府在《宣言》问题上的认知,与学界主流观点基本一致。第二,美中两国在《宣言》与“准则”关系问题上持相反观点。美国认为《宣言》是1992年以来协商达成“准则”的妥协性产物和阶段性成果,中国则主张“准则”的协商必须建立在《宣言》落实的基础之上。2013年8月5日,王毅部长在河内代表中国政府就“准则”问题提出了四点看法,明确表示制定“准则”是《宣言》中的规定,“准则”不能取代《宣言》,更不能撇开《宣言》另搞一套[55]。第三,中美在“准则”的协商方式上存在不同倾向。美国从2010年开始鼓励各方通过“协同性外交进程”(collaborative diplomatic process)展开南海问题磋商。何谓“协同性外交进程”,美国政府并未予以明确定义。傅泰林(M. Taylor Fravel)认为,“协同性外交”暗指通过多边方式而非中国所偏好的双边方式进行南海问题的协商与谈判[56];贝德(Jeffrey Bader)和李侃如等人则认为,这一主张意味着美国鼓励各方通过外交协商解决争端,无论是中国偏好的双边方式还是东盟偏好的多边方式均可[57]。笔者综合分析认为,美国政府提出的“协同性外交”主要有两大内涵:一是鼓励通过双边、多边两种外交路径解决南海问题,之所以不沿用美国长期坚持的通过多边外交解决争端的立场,一方面是为了避免引起中国的强烈反对,另一方面暗含支持中国与作为一个整体的东盟展开协商这种较为特殊的双边路径[58];二是主要针对所谓中国在南海对其他国家的胁迫(coercion)或强制外交行为[59],包括美国学者指责中国在南海采取的“小棒外交”(Small-stick Diplomacy)[60]、“炮舰外交”(Gunboat Diplomacy)[61]等。中国则主张在“双轨思路”的指导下,基于所有相关方协商一致的原则,展开“准则”的磋商。第四,中美对“准则”的法律框架及相关条款存在不同见解。在“准则”的核心内容和机制上,美国希望将“准则”打造成一个明确的守则[62],主要针对各国的行为,尤其是“胁迫或单边行为”,包括冻结岛礁建设和军事化[63],以预防“冲突的风险、强制的风险以及使用武力的风险”[64]。同时,要求“建立一套交通规则以及和平处理分歧的清晰程序”[65],并依据“南海仲裁案”裁决书来明确争议范围[66]。总体而言,美国对“准则”框架和内容的认知具有明显针对中国南海维权活动的倾向。当前,中国关于“准则”框架和条款的官方立场尚在酝酿之中。
  三   中美在“南海行为准则”问题上的政策互动
  为了将各自在“准则”问题上的认知和主张转化为现实,尤其是影响东盟国家在“准则”问题上的立场和政策,自2010年希拉里的河内声明公开介入“准则”协商问题以来,中美在“准则”问题展开了一系列政策互动。
  从政策目标看,美国的政策目标包括两个层面:一是希望通过在南海问题上支持东盟成员国的主张,利用南海问题离间中国与东南亚国家的关系,与东南亚国家一道在南海问题上制衡中国,进而巩固其在包括南海在内的东南亚地区的主导优势,减缓中国崛起的速度并增加其崛起成本[67];二是将《公约》等国际法规则全面适用于南海地区,将南海纳入以美国为首的西方国家主导下的全球海洋秩序之中。而中国的政策目标,一方面是排除以美国为首的域外国家对于南海问题的干涉,另一方面,维权与维稳相结合,在有效维护国家主权与海洋权益的前提下,与周边国家一道维护南海局势的和平与稳定,防止南海问题成为中国与东盟国家关系的阻碍。
  从政策举措上,中美两国围绕南海问题从政治、军事、经济、外交和法律等层面展开了从战略[68]、政策[69]到策略[70]的多层次、全方位的互动和博弈。具体到“准则”问题上,中美两国的政策互动可以大致分为三个阶段:第一阶段,美国公开介入“准则”问题导致中国被动地仓促应对;第二阶段,美国强化介入力度,中国开始酝酿政策调整;第三阶段,中国的反制与美国介入的弱化,中国很大程度上排除了美国的政策影响。
  1.第一阶段(2010年7月至2012年7月)
  这一阶段的特征为美国外交介入与中国维权力度的趋强。以2010年7月希拉里河内声明为标志,美国公开介入“准则”的外交协商进程。为了充分地将其介入“合法化”,美国政府通过外交和国际舆论,在夸大南海局势紧张程度的同时,指责中国为南海局势升级的最大责任方。第一,美国通过外交造势和话语主导,渲染南海地区的紧张局势和潜在冲突的可能,主要借助两大动态曲解中国在南海的战略意图:一是2009年发生的“无暇号”事件,美国认为中国试图阻止在南海地区的航行自由,甚至寻求对南海的实际控制[71];二是美国煽动国际舆论曲解中国将南海界定为国家的“核心利益”,意味着中国将像对待台湾、西藏等问题一样,必要时刻使用武力解决争端[72]。第二,美国开始公开指责中国的“九段线”主张,认为其不符合包括《联合国海洋法公约》在内的国际法,且激化了南海局势。美国认为中国2009年将“九段线”主张提交联合国大陆架界限委员会的行为体现了中国在南海的“强势”(assertiveness)姿态,并将损害美国的利益,因而美国具有确保地区稳定与航道安全的必要性与“合法性”[73]。总之,美国认为中国在南海的这些举措,违反了《宣言》中“保持自我克制”,“不采取使争端升级或复杂化的行动”等条款的规定。奥巴马政府通过这种舆论的夸大宣传,意图增强东盟国家拉拢美国制衡中国的动机和意愿。同时以“航行与飞越自由”、“合法商业活动不受阻碍”以及地区和平与稳定符合国际社会的利益为由,推动南海问题国际化[74]。在这一阶段,美国的介入方式主要依赖外交手段,尽管有增强在达尔文港等地驻军的举措,但这更多地是作为一种增加外交砝码的军事姿态。在外交介入过程中,美国更多关注诸如“准则”等多边议题,对于中国与东盟声索国的双边争端,美国保持了相对中立的态度,包括在中菲黄岩岛对峙期间,美国也并未采取明确支持菲律宾的越分之举。
  中国对于美国的突然介入缺乏必要的心理准备,希拉里河内声明一发布,立即遭到时任中国外交部长杨洁篪的公开抗议,表示这是美国对中国实施的一场“突然袭击”。同时,中国主张南海局势的紧张升级主要是《宣言》的原则和规定没有得到地区国家遵守的缘故,并于2011年7月与东盟国家签署了落实《宣言》指导方针。在“准则”问题上,中国表示将在“合适的时机”探讨“准则”的制定事宜,可先“从工作层面”与东盟各国展开磋商[75]。中国对于立即开启“准则”协商保持审慎态度,在反对南海问题多边化、东盟化和国际化的同时,强化了在南海地区的维权活动。尤其是2012年以来,中国在南海采取了更为积极果决的维权措施,主要包括:2012年4月,将菲律宾长期窃据的黄岩岛重新置于中国的实际控制之下,创造了中国南海维权的“黄岩岛模式”[76]。;同年6月,国务院正式批准,撤销西沙群岛、南沙群岛、中沙群岛办事处,建立地级三沙市;同期,中海油就南海中部的九块石油勘探区公开招标;7月,中国在三沙市建立了师级警备区,补充西沙南海舰队驻军。中国在外交上反对美国介入的同时强化南海维权,向外界展现了中国维护国家主权与海洋权益的决心,用实际行动表示对美国介入的抗议和抵制。
  2.第二阶段(2012年8月至2014年底)
  这一阶段的特征为美国全面介入与中国维权、维稳“双轮驱动”。2012年8月3日,美国国务院专门发表了一份关于南海问题的声明,该声明发布的背景是2012年7月东盟各国因在“准则”草案问题上的分歧而历史上首次未能发表联合公告,随后在印尼的斡旋下,发表了关于南海和“准则”问题的“六点原则”声明[77]。以这一南海声明为标志,美国进一步强化了在“准则”上的外交介入。在此期间,美国政府经历了换届选举,奥巴马政府第二任期的外交团队在“准则”问题上的介入有增无减,并于2013年形成了美国干预“准则”制定问题的“高潮”。包括总统奥巴马[78]、副总统拜登[79]、国家安全顾问赖斯[80]、国务卿克里[81]、国防部长哈格尔[82]在内的美国政府高官通过东亚峰会、东盟地区论坛、香格里拉论坛等“一轨”、“一轨半”和“二轨”机制发表言论,支持“准则”的制定进程。同时美国还通过双边关系建设,鼓励东盟部分国家在包括“准则”在内的南海问题上发挥更大的作用。2013年7月,越南与美国建立“全面伙伴关系”。2014年4月,奥巴马对日本、韩国、菲律宾、马来西亚等国进行了国事访问,并在与各国领导人会晤中,表明了美国支持早日达成“准则”的立场;在访菲期间,与菲律宾签署了《加强防务合作协定》,巩固了两国的军事同盟关系。2014年8月,美国参谋长联席会议主席马丁·登普西(Martin Dempsey)访问越南,成为越战后美国访问越南的最高级别将领,并确定将海上合作作为两国合作的核心议题[83]。同年10月,美国宣布部分解除对越军事禁售。此外,美国积极支持菲律宾提起非法仲裁,通过“议题联动”向中国施加压力[84]。
  这一时期中国通过维权与维稳相结合与美国展开了更为激烈的政策博弈。在维权方面,中国在十八大确立的“建设海洋强国”战略的指导下,进一步加强了在南海维权的制度、机制建设和行为举措。制度、机制建设层面,2013年中国出台的《国务院机构改革和职能转变方案》整合国家海洋局及中国海监、公安部边防海警、农业部中国渔政、海关总署海上辑私警察的队伍和职责,统一成立中华人民共和国海警局,一定程度上整合了海洋资源和海洋国土执法[85]。11月,海南省修订了《海南省〈中华人民共和国渔业法〉办法》,明确规定“外国人、外国渔船进入本省管辖水域进行渔业生产或者渔业资源调查活动应当经国务院有关主管部门批准”[86]。行为举措层面,中国通过执法、军事宣示、岛礁建设等手段实施维权行动,表达维权意志。2013年5月,中国开始在仁爱礁附近海域实施维权巡逻和监控,并与菲律宾展开对峙。12月,中国“辽宁号”航空母舰首次停靠在位于西沙的永兴岛。2014年初中国开始在赤瓜礁、华阳礁和东门礁开展岛礁建设活动,随后在南薰礁、永暑礁等地物也先后开展了相关建设活动。2014年1月,中国宣布派三艘舰船在曾母暗沙附近海域巡逻。2014年5-7月,中国在西沙海域开展“海洋石油981”钻井平台作业,与越南军舰和渔船展开激烈对峙。
  在维稳方面,中国一方面缓和与相关声索国的紧张对立,进一步发展与东盟国家的关系,另一方面就“准则”问题与东盟国家积极磋商,并提出了推动“准则”议定的“中国方案”。2013年8月5日,王毅部长正式提出中国在“准则”问题上的“四点看法”,要求在“合理预期、协商一致、排除干扰、循序渐进”的原则下[87],开展“准则”的协商,并于2013年9月开始与东盟国家的正式磋商。2014年8月,中国提出通过双边谈判解决争端和多边磋商维护地区和平稳定的“双轨思路”,并以此为指导与东盟国家就“准则”问题展开了密集的会谈和磋商,在政策和立场协调以及“准则”制定的方式和具体机制性条款上,达成了广泛共识。2014年11月,李克强总理在缅甸内比都召开的第九届东亚峰会上再次明确了我国处理南海问题的“双轨思路”,并同意积极开展磋商,在协商一致的基础上早日达成“准则”,表示各方在“准则”制定上取得了“早期收获”[88]。在随后召开的第17次中国—东盟(10+1)领导人会议上,李克强重申了中国的立场,表示中国愿与东盟国家继续推进全面有效落实《宣言》和商谈“准则”,有效促进彼此沟通与互信,扩大共识与合作,努力让南海成为造福地区各国人民的“和平之海”“友谊之海”与“合作之海”[89]。
  3.第三阶段(2015年初至今)
  这一阶段的特征为中国的反制与美国外交介入的弱化。这一时期中国的政策仍然是在排除域外国家干扰的情况下积极推动“准则”的协商,并加快岛礁建设等行为,争取在南海地区的战略主动。在“准则”协商问题上,2015年4月,习近平与越共总书记阮富仲就包括“准则”在内的南海问题展开会谈,双方发表的联合公告中称将“共同管控好海上分歧,全面有效落实《宣言》,并在协商一致的基础上早日达成‘准则’”[90]。6月,中国与东盟各国就“准则”磋商达成第一份共识文件。7月,在天津举行的落实《宣言》第9次高官会上,批准了2015—2016年落实《宣言》工作计划,审议并通过了“准则”磋商的第二份共识文件。8月,王毅部长访问即将担任东盟对华关系协调国的新加坡,对“准则”磋商所取得的五个方面的进展“[91]给予了高度评价。11月,在吉隆坡举行的第10届东亚峰会上,李克强总理再次重申了中国在包括“准则”在内的南海问题上的立场,提出各国共同维护南海和平稳定的“五点倡议”[92]。2016年7月25日,中国与东盟外交部长在万象举行会晤并发表《中国和东盟国家外交部长关于全面有效落实〈南海各方行为宣言〉的联合声明》,重申了各方全面有效落实《宣言》的承诺[93]。随后,王毅提出了中国在南海争端上的“四点愿景”,表示愿意与东盟国家在不受干扰的情况下,于2017年上半年前完成“准则”框架磋商,并推动“准则”磋商进入快车道[94]。2016年8月,在满洲里举行的落实《宣言》第13次高官会和第18次联合工作组会议审议并通过了“中国与东盟国家应对海上紧急事态外交高官热线平台指导方针”和“中国与东盟国家关于在南海适用《海上意外相遇规则》的联合声明”两份成果文件,各方还就如何加强海上合作机制建设及在不受干扰的情况下实现“准则”磋商“四点愿景”等交换了意见[95]。2017年5月,落实《宣言》第14次高官会和第21次联合工作组会议在贵州召开,会议达成了“准则”框架文件,该框架在8月举行的东盟外长会议上获得了一致通过。
  以2015年3月发布的《国家安全战略》为标志,美国在南海问题上的政策发生了较大转变,通过提升地区国家海洋能力的“新海洋安全倡议”(New Maritime Security Initiative,MSI)、军事恫吓和南海军事化、增强美国军事存在并援助菲、越等国的能力建设以及构建针对中国的同盟体系和安全合作网络等举措,从“幕后”走向前台,以军事恐吓作为美国南海政策的中心要素[96],而非重点关注以“准则”为代表的外交介入。2015年5月,美国开始向外界传达将派遣军舰或飞机抵近南海岛礁12海里海域,同时派遣P-3A战略轰炸机抵近中国南沙岛礁12海里领空[97]。8月,美国首次发布《亚太海上安全战略》,该报告首次从战略高度考量中国的“岛礁建设”等活动,将“威慑海上胁迫行为和冲突”与“保护海洋自由”及“促进各方遵守国际法和国际规则”并列为美国亚太海上战略的基本目标[98]。2015年10月27日,美国海军宙斯盾导弹驱逐舰“拉森”号进入中国渚碧礁12海里范围内实施首次航行自由行动,此后,美国分别于2016年1月、5月、10月和2017年5月对中国南沙、西沙包括领海在内的海域实施了四次航行自由行动。此外,美国与菲律宾、越南等国进一步强化了军事联系。2016年3月,美菲宣称菲律宾允许美国军队到达菲律宾五个空军基地,其中两个临近南海[99]。4月美菲开始在南海开展联合巡航。5月,美国政府宣布全面解除对越军事禁售。7月,美国国防部长卡特在“香格里拉论坛”上宣布出资创设四亿多美元设立“海上安全倡议”,提升地区尤其是菲律宾的海洋能力建设。与美国军事直接介入相对应的是美国在以“准则”问题为核心的外交议题上的关注有所下降,美国官方开始对“准则”发表负面评价,并表达出对“准则”协商未取得进展的失望和无奈[100]。其原因主要在于中国通过积极开展岛礁建设等维权活动以及对南海地区战略态势进行主动塑造[101],在南海地区建立起了一定的战略优势,同时通过适时提出切实可行的“中国方案”逐步掌握了“准则”协商的主动权,而美国在“准则”问题上的两大政策目标则均未能如愿,在外交上严重受挫。
  四   中美政策互动的特征
  中美从2010年以来在“准则”问题上的政策互动,呈现出显著的特征:第一,中美政策互动的性质为竞争性互动;第二,政策互动模式呈现出非直接性和非对称性:第三,以主导议题为政策互动的核心目标;第四,以身份认同为主要互动效果。
  一是以竞争性互动为基本属性。国际关系理论一般将互动分为冲突型、竞争型与合作型三类,在冲突型互动中,导致分歧的因素要远远大于合作的因素,而合作型互动则恰恰相反,竞争型互动处于两者之间[102],即参与者承认双方的分歧,并且存在一定的心理上的紧张关系,但是各方都愿意妥协,都谋求在分歧的基础上达成某种建设性决议[103]。中美在“准则”问题上的政策互动是一种竞争性互动而非冲突性互动的原因在于,在管控南海地区局势上,中美两国存在共同的利益和诉求,尽管这一共同利益诉求背后的动因存在差异。中美都希望在南海达成一个“准则”以预防和管控南海争端,维护地区的和平与稳定。尽管中美在包括《宣言》与“准则”的关系、“准则”制定的必要性、协商“准则”的方式和路径,以及“准则”的法律框架等问题上一度存在严重对立,但随着“准则”协商进程的逐步展开,以及双方较长时期的政策互动,中美在一些原本存在差异的问题上已达成一定共识。这一共识集中体现在美国对于2017年达成的“准则”框架文件的认可,而在此前,在《宣言》与“准则”的关系等问题上,美国也对中国与东盟的协商成果表示了认同[104]。
  二是非直接与非对称互动模式。所谓非直接互动是指双方互动的结果主要是通过影响第三方的认知、立场和政策来实现的,而非对称互动是指双方的互动手段、强度和频率具有非对称性。在中美围绕“准则”问题的政策互动上,中美的互动模式呈现出显著的非直接和非对称的特点。一方面,中美在“准则”问题上的政策举措的核心在于争夺东盟国家的认同。美国希望东盟国家在认同其介入南海问题的同时,按照其意愿推动“准则”的协商,尤其是希望其在东盟内部的盟友菲律宾、越南、印尼、新加坡等国在东盟内部扮演更加积极的作用,而中国则明确向东盟传达排除美国干扰的原则立场,并通过与东盟国家展开富有成果的磋商将美国排除在这一进程之外,进而以富有建设性的中国方案促进与东盟国家的共识的达成。另一方面,中美两国在“准则”问题上的政策举措存在明显的非对称性:宏观上,中国更倾向于通过与东盟国家的经贸联系来促进友好关系建设与合作的开展,而美国则注重从军事上,通过保持军事存在、与南海周边国家加强军事关系建设,以及提供军事援助等手段来提升其地区影响力;微观上,美国更倾向于将“准则”问题国际化,如在东盟地区论坛、东亚峰会甚至全球场合讨论“准则”问题,而中国则希望将“准则”维持在中国与东盟十国的磋商范围之内,通过中国—东盟相关机制,以及包括落实《宣言》高官会和联合工作组等机制,推动“准则”的制定进程。
  三是以主导议题为核心目标。罗伯特·基欧汉和约瑟夫·奈认为,在国际层次上,国家和行为体在各种论坛展示自己的观点,并力图使自己关注的问题在国际组织中提出来,通过议程的扩大或缩小追求自身优势的最大化[105]。奈还进一步认为,在某种程度上,“设置议程、塑造世界政治状态结构,和在具体案例中让他国发生改变一样重要”,而软实力或“同化性权力”即“源于对议程的设置以及对辩论框架的决定”[106]。而奥巴马政府塑造包括南海在内的亚太地区的安全秩序将稳固结构性权力作为根本目标,试图巩固其制定亚太安全“游戏规则”的主导权[107]。在“准则”问题上,美国试图利用东盟机制将“准则”问题置于东盟议程的优先位置,并通过影响和塑造东盟国家在“准则”问题上的一致立场,加快“准则”的制定进程,并将1982年《公约》等国际法规则和机制嵌入“准则”框架和条款之中,从而使“准则”成为维护美国地区软实力的工具。具体而言,中美为了竞争“准则”的议题主导权,主要在如下方面展开博弈:发挥影响力框定议题并营造有利于自身的协商氛围;塑造东盟国家的认知和意愿,提升议程设置能力;倡导所应遵循的规范和规则并提供预期。
  四是以身份认同为主要互动效果。中美在包括“准则”在内的南海问题上的博弈既是地区权力转移下的“安全困境”,也是两国实力和地位此消彼长以及地区局势变化所引发的“身份困境”。“准则”议题本身对于中美两国的安全和物质利益的损益影响有限,但是对于双方地区身份的定位和构建至关重要。通过在“准则”问题上的互动与博弈,东盟各国对于中美两国以及两国彼此之间在南海问题和地区秩序中的身份和地位进行了再次认定。冷战后,美国以域外大国身份在南海问题上推行“积极中立”政策,从奥巴马政府开始,美国公然强调自己是“太平洋国家”,并将常驻包括南海在内的东南亚地区,在南海地区有国家利益。在“准则”问题上,美国认为自己最有能力和资格作为“调解者”协调各方的争议,维护南海地区在美国主导下的和平与稳定。东盟国家长期以来对中国的身份认同存在不确定性,其中南海争端引发的地区不稳定乃至冲突的风险是导致东盟担忧和疑虑的重要因素[108]。关于中国的身份认同存在“普通国家”和“体系大国”的双重认知,国际社会倾向于通过崛起国的身份来解读中国在南海的战略目标[109]。中国从20世纪90年代开始就致力于塑造一种负责任大国身份,但是对于不同的对象,这一身份的表现形式有所不同,因而影响其身份被各方所认同和接受的程度[110]。通过与东盟及其成员国在“准则”问题上的互动,中国一定程度上排除了美国的干预,明确了美国域外大国的身份,同时其“调解者”身份日益不被包括东盟大部分国家在内的行为体所接受和认同,而中国则通过这一进程进一步树立了负责任大国的身份和形象。
  五   “准则”磋商与中美新一轮博弈
  2017年11月,在马尼拉举行的东亚峰会上,中国与东盟成员国外长表示将推进“准则”案文的下一步磋商,并致力于将其打造为维护地区和平的“稳定器”[111]。新加坡学者斯托瑞(Lan Storey)分析了“准则”框架案文的重要突破,并预测了未来“准则”案文磋商的前景,认为“准则”案文磋商的主要突破将体现在以下五个方面:
  一是明确《宣言》和“准则”之间的关系,这与中国一贯主张“准则”是落实《宣言》的一部分的表述一致,意味着“准则”最终案文与《宣言》存在很大的一致性;二是明确“准则”以“建立一套包括指导各方行为并提升海洋合作的一系列规范的基于规则的框架”以及“预防和管控海上突发事件”为目标,并在“航行与飞越安全和自由”上用了“确保”而非《宣言》中“重申”的表述;三是在原则条款中明确“准则”不用于处理领土争端与海洋划界问题,并将“尊重各方的独立、基于国际法的主权和领土完整以及不干涉他国内部事务”列为准则的基本原则;四是明确准则的基本措施,包括合作的义务、提升海洋合作的实践、自我克制和建立信心、信任措施、预防和管理突发事件以及符合国际法并服务于“准则”目标和原则的其他措施;五是规定若干最终条款,包括鼓励其他国家尊重“准则”的原则、监督实施的必要机制、“准则”的修改、性质以及生效等条款[112]。
  面对中国与东盟在“准则”问题上不断加快的协商进程,美国也并未放弃对“准则”的影响和干预。自2017年5月4日,蒂勒森与东盟各国外长会谈时代表特朗普政府首次明确公开提及“准则”以来[113],美国试图将包括“准则”在内的南海问题纳入6月举行的首轮中美外交安全对话之中[114],遭到中国拒绝。8月,美国负责东亚与太平洋事务的代理助理国务卿董云裳认为“准则”框架仅是已经达成一致以及未来需要进一步达成一致的内容纲要,并将推动早日达成包括“有效措施”的“准则”列为蒂勒森东南亚之行的要点[115]。几乎与此同时,澳—日—美三边战略对话发布部长级联合声明,督促各方早日达成一个“有法律约束力、有意义、有效,同时与国际法保持一致”的“准则”[116]。10-11月间,美国先后与泰国、新加坡和越南在联合声明中,表达加速达成一个有效且有法律拘束力的“准则”[117],进一步呼吁各方以1982年《公约》中反映的国际海洋法澄清和维护海洋主张,并善意行使国际法义务以管控或解决争端[118],以及通过合作性方式确保南海和平、稳定与可持续发展的愿望[119]。
  除了继续通过外交声明等手段保持在“准则”问题上的话语权和影响力外,美国在“准则”问题上的政策还呈现出新的趋势:
  一是煽动国际舆论唱衰“准则”框架及未来的协商前景。美国官方声明反复强调“准则”应该有意义、有效并具有拘束力,而“准则”框架仅仅是一个“内容纲要”,意在表达中国与东盟在“准则”问题上并未取得明显进展,质疑未来达成“准则”案文的有效性。在美国的引领下,国际社会质疑“准则”的观点和声音有很大的市场。第一种观点认为,东盟应该采取现实主义态度来看待“准则”。长期以来,“准则”协商中的问题仍未得到解决,包括适用范围、法律地位、具体架构、如何实施等问题,同时“准则”协商还面临如何管控中美在南海的对抗以及是否将“南海仲裁案裁决书”中的内容纳入“准则”案文等挑战。其中,中美在南海的关系将极大地影响“准则”未来的前景和东盟的地位[120]。第二种观点认为,“准则”框架在达成一个有拘束力、强有力的“准则”上并未取得进步。除了在长期未决的拘束力、适用范围、签署方式等问题上缺乏突破性进展外,“准则”框架中的大部分内容都来自《宣言》,整个进程更像是一场外交作秀[121]。第三种观点更是直接质疑达成“准则”的必要性,认为“准则”无法改变南海地区的三大困局:一是东南亚国家与中国在南海问题上并未取得任何有意义的突破;二是南海地区并没有真正的准则可言;三是即使达成协议也无法真正规制中国的行为[122]。
  二是重点拉拢域外国家干扰而非借助东盟机制介入。在奥巴马政府时期,美国介入“准则”问题主要是借助东盟及相关机制实现的,希望发挥东盟在包括“准则”在内的南海问题上的领导和中心地位,尤其是通过东盟地区论坛和东亚峰会来热炒南海议题,影响和塑造东盟及其成员国的立场和角色,尤其是在与中国协商前实现内部的统一立场,作为一个整体来实现与中国磋商中的相对优势地位。随着特朗普政府上台后对外政策的巨大调整,亚太地区尤其是东南亚地区在美国的战略规划中地位下降,特朗普政府的孤立主义倾向决定其对全球或地区性的多边机制参与热情不高,同时,特朗普政府批评奥巴马政府在包括南海问题在内的地区问题上表现软弱,更倾向于通过经济、军事等硬实力手段而非外交等软实力方式实现其战略目标。与奥巴马政府高规格参加东盟的各大机制的议程,并抓住各种场合和机会积极发挥在“准则”问题上的影响力相比,特朗普在“准则”问题上的关注,更多的是一种原则性宣示。一方面,特朗普外交团队对于参加东盟机制并不积极;另一方面,即使参加这些机制,也并未将“准则”列为其重要议题事项,包括2017年11月特朗普亲自参加东亚峰会,更多谈及朝核问题而非包括“准则”在内的南海问题。但是,这并不意味着美国已经放弃对“准则”问题的干预。一是美国继续与东盟国家在“准则”问题上协调一致立场,表达共同愿景;二是特朗普政府更加寄希望于与日本、韩国、澳大利亚等域外国家一道以国际社会的名义在“准则”问题上向中国施加压力。除了2017年8月澳—日—美部长级联合声明外,美国还分别与这些国家通过公开声明或者间接施压的方式保持其影响力。如2017年8月美日安全磋商委员会(Security Consultative Committee)联合声明中呼吁早日达成一个有意义、有效和具有法律拘束力的“准则”[123]。
  尽管经过中美两国近年来围绕“准则”问题的政策互动,中国逐步主导“准则”的议题进程,而美国进一步被排除在这一议题的磋商进程之外,尤其是中国与东盟更加明确了“准则”磋商应该排除域外国家的干扰,同时应该依据《宣言》和“准则”框架的规定,鼓励其他国家遵守《宣言》及“准则”的原则和条款。美国作为利益相关方及“调解者”身份介入这一议题的计划遭遇挫折。但是必须加以澄清的是,这一互动结果既是两国竞争产生的客观效果,也与特朗普政府的政策倾向紧密相关,美国既未放弃介入包括“准则”在内的南海问题的意愿,也完全具备再次强化介入的能力。2017年11月,特朗普在与越南国家主席陈大光(Tran Dai Quang)的谈话中表示,如有必要的话,美国愿意“调解或仲裁”(mediate or arbitrate)南海问题[124]。因此,中国必须做好预案,对应美国未来可能强化的介入或干涉。总体而言,中国政策的核心是将构建负责任大国与“准则”制定问题紧密联系,通过“准则”来进一步塑造和巩固中国在包括南海在内的周边地区的负责任大国身份与形象,推动南海朝向海上良序的方向发展。
  第一, 将构建负责任大国身份形象与“准则”协商紧密联系。“十九大”报告指出,“中国将继续发挥负责任大国作用,积极参与全球治理体系改革和建设,不断贡献中国智慧和力量。”[125]中国是东亚的“地缘重心国”,是地区和平稳定的支柱[126]。中国应继续坚持与邻为善、以邻为伴,坚持睦邻、安邻、富邻的基本方针,以更加积极的姿态与东盟国家构建“命运共同体”。在2016年3月达成的《落实中国—东盟面向和平与繁荣的战略伙伴关系联合宣言的行动计划(2016—2020)》的指导下,继续就包容的、基于规则的地区架构开展讨论协调,“共同加强实质性讨论,以在协商一致的基础上早日达成‘南海行为准则’”[127]。为此,中国必须一方面在“双轨思路”的指导下,为“准则”的制定贡献中国智慧,提出中国方案,为地区稳定和繁荣贡献力量,表现出大国应有的风范,以大国担当承担大国应负的责任,与东盟国家展开协商,照顾各方舒适度,不强加任何损害各方利益或引发对方疑虑的规定和条款。另一方面,要明确中国与东盟及其成员国在南海地区的主人翁地位,明确包括“准则”在内的南海问题是地区命运共同体的内部事务,坚决抵制域外国家任何形式的干预。
  第二, 通过“准则”推动南海地区走向海上良序。中美大国竞争加剧了南海问题的法理化斗争,推动了南海从主权原则为基础的地区秩序向以国际规则为基础的南海秩序的转变[128]。经过中美两国数年的博弈,当前南海秩序呈现出新的特点:一是中国实际控制的能力有了极大的提升,增强了中国的议价能力,在未来南海秩序安排上占据了先机;二是南海的权力格局正在走向新的均衡状态;三是这种均衡仍未形成,各方的博弈仍在继续[129]。中国应通过推动“准则”协商,明确通过协商和谈判解决领土和管辖权争议,防止美国等域内外国家依据片面解释的国际法规则、通过包括仲裁在内的对抗性手段影响南海地区秩序的走向,从而推动南海朝着海上良序的方向发展,包括有效维护和平与稳定,保障海上安全、航行与商业自由,在非传统安全及环境保护上展开广泛而深入的合作。中国应充分利用南海局势相对稳定、特朗普政府对南海相对漠视以及中国与东盟国家协商意愿及互信增强的有利“窗口期”,积极推动南海秩序朝着有效管控局势以及促进争端妥善解决的方向发展。
  第三, 增进中美良性互动,管控地区分歧与竞争。尽管当前中美在南海的竞争有所缓和,两国在这一地区的“安全困境”和“身份困境”仍将长期存在。“准则”作为中国与东盟国家协商预防和管控争端的措施和机制,无法规制中美在南海地区的竞争性互动行为,因而也就无法有效预防和管控两国在南海可能的紧张升级甚至冲突。2014年11月,奥巴马访华期间与中国分别签署了关于“空中和海上遭遇行为规则”以及“重大军事活动通知”的谅解备忘录,并于2015年9月就两份备忘录签署了两份旨在治理空中遭遇和危机管理的附件。然而,这些文件仅代表两国在预防与管控包括南海在内的海上和空中潜在冲突的初步意向,不具备拘束力和可操作性。中美两国都是2014年达成的《海上意外相遇规则》的签署国,同样,这一规则也是不具有法律拘束力的指导性文件。为了有效管控中美在南海可能的紧张升级和潜在冲突,避免两国陷入“修昔底德陷阱”,应在习总书记倡导的建立“不对抗、不冲突、相互尊重、合作共赢”的新型大国关系的框架下,探索有效的措施和机制,管控两国在南海的分歧和矛盾,同时在坚持原则的基础上关照包括航行与飞越自由在内的国际社会共同利益和关切。
  结   语
  尽管美国并非南海争端的直接相关方,美国因素对于20世纪90年代“准则”的缘起、中国正式同意与东盟国家展开“准则”问题的协商均有一定的影响。尤其是自2010年希拉里河内声明表示公开介入包括“准则”在内的南海问题以来,中美在南海的大国竞争成为影响南海局势走向的重要因素,并相当程度上推动了以越南、菲律宾为代表的东盟国家要求重启“准则”的协商进程,中美战略竞争也随之反映到“准则”议题磋商中。基于两国在“准则”问题上的议题身份、利益关切和政策偏好,中美就《宣言》与“准则”的关系、《宣言》的拘束力和“准则”制定的必要性、“准则”的协商路径以及“准则”的法律框架与核心条款等问题存在较大的认知差异。为了使本国对“准则”的认知和预期获得东盟国家的认同和支持,中美围绕“准则”议题展开了三个阶段的政策互动,中国相当程度上排除了以美国为首的域外国家对这一议题的干预,并逐步掌握了“准则”协商的主动权,美国南海政策重心开始从以“准则”问题为代表的外交介入转向与中国在南海的直接军事对峙。在美国介入“准则”问题的能力与契机仍然存在的情况下,中国应着眼于将构建负责任大国形象与“准则”协商相联系、依托“准则”问题推动南海走向海上良序以及增进中美良性互动,管控地区分歧与竞争方向,弘扬中国智慧,适时提出中国方案,更好地发挥在维护主权与权益基础上促进地区和平与稳定的中国作为。
发布时间:2018年06月27日 来源时间:
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