学术ACADEMIC
当前位置:首页>学术

王勇:论中美贸易战与双边关系的未来选择

作者:王勇   来源:爱思想  已有 456人浏览 放大  缩小
  摘要:美国特朗普政府2018年3月公布“301”条款调查报告标志着对华贸易战的开始,中美经贸关系进入战略竞争新阶段,经贸摩擦的结局将对未来中美关系走向产生重要影响。本文探讨问题包括:特朗普政府对华贸易战的主要目标是什么?对华贸易战受到哪些国际与国内政治因素的影响?中美贸易战可能前景有几种?贸易战的结局将如何影响中美关系的未来走向?作者认为,特朗普对华经贸政策的调整来自于美国对中国全面崛起的恐惧不安、国内中期选举压力及特朗普本人丑闻等多重因素的影响;中美贸易战存在不确定性并可能失控升级,如两国不能加强彼此理解,恢复建立战略信任关系,中美关系有可能朝“新冷战”方向发展;中美开展在全球治理架构下的有效合作是未来两国避免掉入“修昔底德陷阱”的务实途径。
  关键词:中美贸易战 美国对华政策 中美关系  修昔底德陷阱 全球治理

  王勇,北京大学国际关系学院教授,北京大学国际政治经济研究中心主任。

  2018年3月23日,美国特朗普政府公布“301”条款调查报告,提出对中国输美商品加征关税,同时限制中国企业在美国市场的并购,中美贸易战正式开始。中美贸易战及其发展前景成为国内外关注的焦点话题。我们看到,中美关系呈现一种矛盾的现象,即一方面中美两国形成了高度复杂的相互依存关系,你中我有,我中有你,双边关系“剪不断,理还乱”,另一方面,两国关系的竞争性似乎在不断上升,尤其是本次“301条款”调查报告直指《中国制造2025》,美国试图削弱或迫使中国取消促进技术创新升级的产业政策。本文研究的问题是,特朗普政府对华贸易政策的主要目标是什么?对华贸易战政策受到哪些国际与国内政治因素的影响?中美贸易战具有几种前景?在中美合作与竞争关系同时存在的情况下,中美经贸摩擦、双边关系会向哪个方向发展?中美之间是否会爆发“新冷战”,促使关系回到1950-60年代的冷战时期?中美双方需要做出怎样的努力加强战略沟通,解决战略信任“赤字”的问题,引导双边关系走出“新冷战”的阴影?
  一、美国“301条款”调查与对华贸易战:单边主义还是多边主义?
  3月23日凌晨,美国贸易代表办公室公布了对华“301”条款调查报告,特朗普总统基于该报告签署总统行政备忘录,指令有关部门对从中国进口约600亿美元商品大规模加征关税,并限制中国企业对美投资并购。《301报告》认为,中国的利用外资的政策限制外国企业的所有权,如要求成立合资公司,通过股权限制与行政许可审批程序对美国在华投资企业施压,“强制”美方企业向中国企业转让技术。[2] 特朗普备忘录名为反击中国的“经济侵略”,十分危言耸听,反映了特朗普及其团队对当今世界与国际贸易秩序的扭曲看法,也是对中美关系的一个危险定位。美国执政团队的思维仍然停留在进入经济全球化之前的时期,其“美国优先”的保护主义贸易政策正在颠覆经济全球化时代形成的正常国际贸易秩序。
  中美贸易战实际上早已开始。2018年1月23号,美国对自中国进口的太阳能电池、太阳板及大型家用洗衣机征收临时性关税。3月8日,美国宣布“232”条款调查结果,宣布以“国家安全”的名义对进口钢铁制品和铝制品分别课以25%和10%的重税。3月23日,美国在宣布对华“301”报告的同时,又宣布对欧盟、阿根廷、澳大利亚、巴西、加拿大、墨西哥、韩国等经济体钢铝产品的关税“暂时”豁免至5月1日,该贸易制裁措施意在中国的意图更加明显,即强迫有关国家在中国问题上站队表态。特朗普2017年1月上台以来,将贸易制裁的大棒首先抡向自己的贸易伙伴,包括自己亲密的盟国,被认为没有策略与章法,现在他开始将火力集中于中国,正在形成自己的新贸易战略。有趣的是,美国公布的“豁免”清单并不包括日本,原因有几个,包括美日之间存在较大的贸易逆差,美国希望通过达成美日双边协议解决相关问题,同时也看日本政府在中国问题上如何表态。显然,美国的做法取得了预期的效果,日本政府表态称要在WTO框架下针对中国所谓的“强制”转让知识产权问题与美国采取一致的立场,至少做争端解决机制诉讼案的“第三方”出现,表达了对美国立场的支持。[3]
  特朗普政府采取的“301”条款行动,主要是依照美国国内法《1974年贸易法》,而不是WTO的相关规则。《1974年贸易法》所谓“301”条款规定,如果来自美国的商品、投资在其他国家遭遇所谓的“不公平”、“不公正”、“不合理”等歧视性对待,美国有权力终止贸易协定,采取惩罚性措施迫使他国改变政策,手段可包括终止贸易协定、增加各种进口限制等等。2017年8月,美国贸易代表办公室宣布对中国进行“301”条款调查,从美国厂商、产业协会与商会组织等机构收集信息,最后公布的调查报告集中指控中国“强迫”美国在华投资企业向中方企业转让技术,为此指令有关部门向从中国进口约600亿美元的商品大规模加征关税,并限制中国企业对美投资并购。
  美国对华采取单边主义贸易保护做法是其特朗普上台后确定的“美国优先”对外经贸政策的一个组成部分。特朗普上台伊始即挥舞制裁大棒,几乎敲打了其所有经贸伙伴,首先从其北方邻居、盟国加拿大开始,然后是南边的墨西哥,要求重新谈判北美自由贸易区(NAFTA)。加拿大公众内心愤怒,但对特朗普敢怒不敢言,他们想到的办法包括通过特朗普在佛罗里达的邻居联系特朗普及其家族成员做工作,也包括通过与加拿大经贸关系紧密的各州政府向联邦政府“喊话”。[4]
  特朗普希望在2018年中期选举中继续打“中国牌”,保住共和党在国会参众两院中的多数席位。在2016年总统竞选中,他发表了大量涉华言论,认识到在东北部、中西部十几个所谓“摇摆州”打“中国牌”是十分奏效的。所谓“摇摆州”在美国选举中成为民主、共和两党争取的对象,2018年中期选举民主党吸取了2016年大选的教训将投入更多的资源进行争夺。它主要包括两类州,一类是所谓的“铁锈地带”州,围绕五大湖地区的过去的重工业区,现在经过去工业化发展,失业率较高;另一类是观念保守的州,以农业州为主。2016年特朗普获得大选胜利,关键因素是在“摇摆州”打了“中国牌”,挖了民主党的墙角;再加上脸书、推特等社交媒体释放的大量谣言,动摇了选民对民主党候选人希拉里的信心。不过,大家知道,特朗普上台后并未马上兑现竞选时要对中国采取“强硬”的政策,他对“摇摆州”选民的解释是,解决朝鲜核危机需要中国的合作,必须把经贸问题放到一边。[5] 现在对朝鲜施压第一阶段已经完成,即将举行美朝首脑会谈,中国的角色已经完成,现在可以在经贸问题上对中国施加压力,以兑现所谓的“承诺”了。
  面对美国贸易战的制裁威胁,中国方面坚决斗争,给予了强硬的回应。在美国公布“301”条款调查结果并宣布将向500亿美元中国进口商品加征高额关税的同时,中国宣布针对此前美国“232”条款调查措施,拟对自美进口的约30亿美元产品加征关税(中国估计,美方措施对中国出口至美国的钢铁与铝制品的影响约30亿美元)。与此同时,按照WTO规定,在“232”条款问题上,中国要求与美国举行双边磋商,美国表示措施有正当理由,符合WTO相关规定而加以拒绝,因此中国4月4号宣布实施30亿美元报复清单。4月4日,美国政府宣布对来自中国的1300种价值500亿美元商品征收25%的关税,作为回应,中国强调对美回应将“同等规模”、“同等力度”,针对美国大豆、高粱等输华农产品,汽车、飞机等交通工具及化工品等500亿美元的产品加征25%的关税。针对中国的反制措施,4月5日,特朗普批评这些措施“不公平”,并威胁额外对总值1000亿美元的中国进口商品开征关税,称已下令美国贸易代表办公室研究具体细节。[6]
  显然,美国301措施主要针对2015年中国政府公布的《中国制造2025》规划目标,即中方强调重点扶持的十大新兴战略产业,包括大飞机、高铁、新材料、人工智能、医药机械等等,但这只是中方的产业规划,尚未形成出口优势,受到美国制裁清单影响更大的是日韩美等在中国投资生产的跨国公司,特别是它们生产的高附加值零配件、原材料,这些零配件与中间产品主要销往美国市场。[7] 由此可以预见,在中国投资生产的外资企业下一阶段将会受到较大影响。美国延长500亿制裁清单听取公众意见两个月,也即如果双方到5月底无法达成妥协,双方500亿制裁与反制裁清单就可能得到执行。美方的最终产品清单预料须经过公众咨询和审视,约两个月后实行,中方的最终措施及生效时间尚未公布。
  美国当前在对华贸易战上采取了单边主义加多边主义“双管齐下”的做法。在“301”条款问题上,3月23日,美向中方正式提出在WTO争端解决机制项下的磋商请求,指称中国政府有关技术许可条件的措施不符合《与贸易有关的知识产权协定》(TRIPs)的有关规定。与此同时,在钢铁、铝制品贸易问题的“232”条款调查上,美方又拒绝中方提出的WTO框架下的磋商请求,迫使中方实施反制措施。中国商务部条约法律司负责人就美国301条款磋商请求发表谈话,指出中方对美方磋商请求表示遗憾,将根据世贸组织争端解决程序妥善处理。中国驻WTO大使张向晨指责美国违法WTO规则与美国自己的承诺。[8] 分析看来,美国目前企图采取单边与双边措施共用的“双管齐下”的打法,其动用“232”、“301”条款调查均属于国内法,虽然违反WTO成员的义务,但是,具有更大的威慑力,但同时也意识到一味采取单边主义行动,将招致主要贸易伙伴的反对,将置自己于十分不利的国际舆论地位。于是,美方请求磋商,试图为单边主义的做法加上一层符合WTO规则的“保护色”。当然,对中方来说最为有利的方式是通过WTO途径解决中美经贸纠纷,但是,美国可能没有此耐心,因为WTO争端解决机制费时费力,另外,更为重要的是WTO争端解决机制目前7个大法官中有3位法官职位空缺,目前美国阻止第4名新法官的任命,在这种情况下,WTO争端解决机制有可能空转,而给予美国采取单边措施的“借口”。中美知识产权纷争能否在WTO框架下解决存在诸多不确定因素,中国应当做好“两手”准备。
  二、美国对华贸易战目标分析
  由于奉行“美国优先”政策,特朗普上台伊始即拉开全面贸易战的架势,挥舞大棒对所有贸易伙伴进行敲打。但是,不少人都有一个疑问,美国通过发动对华贸易战究竟要达到什么目的,很多官员、专家都存在困惑。我认为,特朗普及其团队对华目标日渐清晰,从当初一味地抱怨美国贸易赤字,逐渐纳入更加长远的战略考量,也即在制定对华目标时受到了不同利益集团的影响,从而形成了以下作者称之为“一石三鸟”的对华贸易战三大目标,以满足不同利益集团的利益诉求,从而巩固自己的国内政治地位:
  第一个目标,特朗普政府要求中国配合,大幅度缩减美国对中国的贸易赤字。按照美国的统计,2017年美国对华货物贸易逆差高达3752亿美元,特朗普通过发推特(美国公众给他一个称号“推特总司令”)要求中国缩减逆差1000亿元。这是一个天量数字,要求过高。他的考虑主要是针对2018年年底的中期选举,通过要求中国降低巨额贸易逆差,他可以起到增加美国出口,拉动就业的作用,从而巩固共和党在“摇摆州”的选票。根据外媒报道,美方向中国提出了几个要求:(1)要求中国大幅度增加从美国的能源进口,特别是液化天然气。美国成功进行了能源革命,已从过去最大的能源进口国变成了页岩气油的生产大国。中国成为最大的海外能源进口国家,需要美国的能源,中国的订单从沙特、澳大利亚转些到美国即可。(2)要求中国芯片进口订单从中国台湾、韩国转一部分到美国,增加从美国的芯片进口。中国是芯片进口大国,半导体产品广泛用于电脑、手机、冰箱、汽车等各方面,存在巨大的对外赤字。有趣的是,美国主要媒体站出来否认,芯片订单转移并非美国财政部长姆努钦给中方信上要求的,而是中方主动提出来的。[9]我们知道,美国政府善用媒体为自己造势,他担心这一要求可能令韩国、中国台湾地区不高兴,从而在贸易战问题上与中国站在一边。
  第二个目标,要求中国大幅度开放市场,改善美国企业在华市场准入条件。2008年全球金融危机以来,美国工商界抱怨中国市场越来越不开放,在政府采购上偏向中国国有企业,外企无法拿单;中国以“国家安全”、“信息安全”等名义,加强对美国企业在中国市场准入的限制,尤其是在信息产业与相关服务业等受到更多限制。[10]
  美国很多人士认为,中美市场开放存在严重不平衡、不对等。比如,他们经常讲的一个例证是阿里云,阿里云在在美国不受任何限制地进行登记、注册、运营,为美国企业提供云服务,但是,美国云服务公司则因“国家安全”的理由无法在中国运作。
  因此,在过去几年里,美国工商界在讨论中美经贸关系时越来越集中于所谓“对等”(reciprocity)的概念,在中国加入WTO谈判时该概念曾翻译为“互利”,这一概念对中国领导人与公众来说自然可以接受,但是没有一个市场“对等”开放的含义。[11] 长期以来,由于中美发展阶段差异较大,美国并不要求中国产业“对等”开放,现在中国经济发展起来、竞争力得到较大提高,美开始要求“对等”开放,反映了其对华经贸政策调整的一个大方向。当然,美国内部对该概念如何落实于政策存在不同的看法,有人认为这一说法难以落实,因为中美两国产业情况完全不同,很难要求“对等”开放。
  第三个目标,美国方面要求中国改变当前补贴新兴产业的政策,甚至迫使中国放弃“中国制造2025”计划,放弃所谓“不合理”的“强制”外资企业“转让技术”的做法。
  我们知道,中国改革开放以来有一个思路,即“以市场换技术”,中国开放市场,外资企业转让部分技术予中国企业。但是,多年来这一政策的效果并不明显,原因主要是中国地方大,各部门、各地方竞争激烈,外商投资企业在谈判中获得了很多优势。一个明显的例外是高铁,它提供了一个成功的范例,即通过铁道部对外商进行集中谈判,将所有订单抓在自己手里,再与外资谈判,谁愿意转让技术订单就给谁。据说,德国西门子公司在第一年谈判时不愿向中方公司转让技术,结果未能拿到一个订单,负责谈判的人员回去后即被撤职。第二年西门子在转让技术方面开出了比加拿大、日本企业更好的条件,拿到了较多订单。通过消化吸收外资公司的技术并加以再创新,中国的高铁获得了快速发展。美国与西方没有公开说的是他们担心“高铁模式”再现。所谓“高铁模式”指中国政府有关部门利用中国巨大的市场规模与消费潜力,用订单来吸引西方的公司“自愿”或“不得不”转让技术,中国公司对转让技术进行消化吸收,建立中国自己具有国际竞争力的优势产业。他们担心,中国今后将“高铁模式”在所有行业加以推广,从而推动中国制造技术跨越式快速发展。据统计,2017年中国消费市场的总值已经超过美国消费市场规模[12];中国中产家庭的数量超过美国总人口;中国建起了全球最大的移动互联网,7.5亿台移动设备入网,市场潜力无限。
  面对中国日益庞大的国内市场,美国与西方工商界的不满情绪似乎越来越强烈。主要有两个原因:一是他们认为中国对外企施加了更多的市场准入限制,他们的产品难以打入中国市场,中国政府在政府采购等方面,偏向本国企业,尤其是国有企业。二是他们担心《中国制造2025计划》等产业政策对西方产业与企业造成的冲击。他们的说法是,在中国现行体制下,中央设定目标后各地方政府积极跟进,纷纷出台本地的配套方案,结果导致产能过剩,产能过剩又造成出口倾销,从而扭曲全球价格与国际贸易秩序。[13]这些担心从美国、西方产业的角度看也有其道理,至少提醒我们警惕产业政策如果执行不当,可能产生规划重复、产能过剩、资源浪费的消极后果,毕竟中国作为体量庞大的世界第二大经济体国内政策的“外溢”效应越来越为世界其他国家所感知。
  美国“301条款”调查报告的主要指控包括:通过对外资所有权的限制,即合资要求,强制外资企业转让技术,这是一个核心机制。外资企业在与中国国有企业谈判合作时由于受到股权的限制而处于谈判的下风。报告主要指责中国发改委和商务部共同设立的《外商投资产业指导目录》,设定所谓鼓励、限制、禁止进入等目录,实际适当是在推广行“以市场换技术”的政策,报告提到国资委肯定的“长安模式”,即在汽车领域外资企业只有转让技术方能进入中国市场进行生产销售,外资企业担心这一“长安模式”扩展到其他产业。报告指责中国在飞机制造相关产业的种种规定,如外资与大飞机C919项目相关的生产,从发动机至主要电控系统等,外企要想拿到中国采购合同,必须与中国公司成立合资企业,转让技术联合生产。
  报告还指责中国的行政审批与许可程序有可能造成美国公司的技术秘密与敏感信息的外泄,比如在公司年审、年检或登记注册时,这些敏感信息包括原代码、软件等有可能泄露出去,甚至由中国相关政府部门泄露给中国国企。另外,就是担心中国企业仰仗雄厚财力在欧美国家进行大肆公司收购,从而妨碍美国与西方国家企业与产业的竞争力。
  报告最后指控中国企业通过网络等手段“盗取”美国企业知识产权。“301”条款报告指出,中国正在利用情报资源促进中国国有企业的商业利益,却有损外国合作伙伴和竞争者的利益。美国政府获得的证据表明,中国利用网络工具来达到产业政策与科技发展的目标。[14]
  针对美国301条款报告的指控,中国官方进行了回应。2018年4月4日,商务部王受文副部长在国务院新闻办记者会代表中国政府做出回应。首先,美国违背了自己多次作出的不再使用“301调查”单边认定其他国家做法是否违反WTO规则的承诺。作为WTO成员,美国有义务依据世贸规则与争端解决机构来处理相关纠纷。其次,美国指责中国存在“强制技术转让”的做法没有事实根据。中国没有任何法律规定外国企业必须转让技术给中国合作伙伴;中国存在一些行业外资进入时需要进行合资的要求,这符合WTO的规定,作为一个发展中国家,中国希望外资与中国企业进行合资完全符合WTO规则;外资企业向中国企业转让技术完全依据契约,是一种彼此自愿的经济对价行为,政府不应干预。第三,《中国制造2025》计划是公开透明开放的,其目的在于为中国制造业升级提供一些战略指引与信息指导,中外企业都可以参加。计划提出的一些指标主要是预测性、指导性的,并非强制性任务。实际上,很多国家均有类似指导性指标、指导性规划。[15]
  三、中美贸易不平衡成因与双边利益分配
  中美经贸利益分配从总体上讲是平衡的,道理很简单,没有人愿意做赔本生意。美国政客大肆炒作中美贸易不平衡,宣传美国在对华贸易中吃了大亏,自然是别有用心,企图将中国当成“替罪羔羊”,转嫁国内社会政治矛盾。因此,客观分析美国对华贸易赤字的根源就变得十分重要。
  美国对华存在较大的贸易逆差,主要由以下原因造成的:第一,美国长期限制高新技术产品对中国出口,致使中美比较优势无法充分发挥。中美是天然的贸易伙伴,因为两国优势互补,美国的比较优势在于农业、能源和高新技术产业等美国最具出口竞争力的产业,但美国长期限制高新技术产品对华出口。美国出于国家安全(同时也包括经济安全、产业安全的考虑,尽管美国官方不承认)的考虑,自1980年代起,美国政府内部有一个不成文的规定,出口技术必须保证美国在技术上要领先一到两代。[16] 有美国研究机构发现,如果美国放宽对华出口管制,美国对华贸易逆差可减少35%左右。[17] 只是美国政府不愿承认这一结果,它支持的一个研究报告称,美国对华出口管制对美国对华出口的影响不到1%。[18]
  第二,美国人长期“寅吃卯粮”,储蓄率低,在经济全球化加速发展的二十年美国储蓄率达到空前的低水平。与东亚国家普遍存在的30-40%甚至更高的储蓄率,美国储蓄率只有2.5%左右。由于长期低储蓄率,美国人长期过度消费,维持高额贸易赤字已成美国经济常态。而中国等高储蓄率国家,储蓄主要用于投资生产与基础设施建设。美国之所以能长期做到这一点,归结于美元霸权与美国居于霸主地位的金融业。美国推动金融全球化,带来了美国“独享”的消费地位。[19]
  第三,现行WTO统计规则过于陈旧,贸易统计仅基于所谓“原产地”规则,无法适应1990年中期以来经济全球化发展形成的“全球供应链”网络的新现实。WTO、OECD与中国政府等提出建立基于“本地增值”的新统计规则,但是未有协议也未实施。比如,中国对外出口中加工贸易占多半:据中方统计,中国货物贸易顺差的59%来自外资企业,61%来自加工贸易,中国企业从加工贸易中只赚取少量加工费,而美国企业则从产品研发设计、零部件供应、营销等环节获益巨大。苹果手机是中美贸易利益分配的最典型例证,中国工厂与工人只得到5%的本地增值,但是,出口至美国的整机价值算成中国对美国的出口。因此,建立“本地增值”为基础的统计规则,就是要挤干统计水分,还原全球化时代国际贸易的真相。
  另一个说明美国贸易格局在过去近30年中没有太大变化的例子是,自1990年以来,美国与太平洋沿岸经济体的贸易总量并未出现太大变化,只是由于日本、韩国等经济体向中国大量转移生产线,致使中国的加工贸易异常繁荣,导致中国在美太贸易中的份额不断扩大,到2013年,美国自太平洋沿岸国家进口的一半以上来自中国。
  中美贸易关系带有鲜明的经济全球化时代的特征,事实是十分清楚的。但是,美国政客往往不听多数经济学家的解释与劝告,肆意炒作美国对华贸易逆差的数字,达到自己狭隘的国内政治目的。为此,中国加强对美国公众有关中美经贸关系真相的宣传十分重要。美国前摩根斯坦利投资银行亚太区首席经济学家、耶鲁大学高级研究员史蒂芬·罗奇(Stephen Roach)指出:中国没有很好地向全世界解释中国在全球贸易价值链当中扮演的角色,因此,中国应努力澄清外界对中国贸易顺差的误解。他指出,特朗普号称美国对华贸易逆差有5000亿美元之多,但真正的数字是3750亿美元,而且这是基于在中国的附加值计算出来的,实际情况比这个要低40%,可能只有2500亿。史蒂芬•罗奇指出:“这是个很大的问题,中国并没有很好地向全世界解释。中国应该把事实,以及中国在全球贸易和价值链中扮演的角色更好地解释给全世界听。”[20]
  中美两国创造了人类历史上的经贸合作的奇迹,货物贸易与服务贸易总额2017年将近7000亿美元,双方从中获得了巨大的利益。中美之间的经济利益大体平衡。这些成就表现在以下方面:1979年建交以来,双边货物贸易增长了207倍,达到将近6000亿货物贸易总额,加之服务贸易1000多亿。中国经济在获得巨大的出口、就业、技术、人才等方面利益的同时,中国应成为美国海外成长最快的市场:美国出口的26%波音飞机、56%大豆、16%汽车、15%农产品和15%集成电路卖到中国。中国是美国飞机、大豆的第一大出口市场,农产品、汽车和集成电路的第二大出口市场。[21]   在服务贸易方面, 中国处于逆差地位,来自中国人的旅游、教育给美国带来巨大的收益,总共有266万人次到美国旅游,有36万中国留学生在美国学习。中美投资关系也变得越来越重要,越来越平衡:中国在美国非金融类投资2016年为500亿,中国投资遍布44个州,为美国创造10万就业岗位。[22]
  中美之间经过中国改革开放40年,业已形成了高度复杂的相互依赖关系网络,双边关系有比较牢靠的经济基础。尽管有贸易战的风险,但是,中美关系巨大的利益纽带将可能防止冲突与摩擦“失控”。与俄罗斯、俄美关系相比,中美经贸利害关系要远远高于美俄关系。比如,中美有将近6000亿美元的货物贸易,而美俄贸易只有150亿美元,且在能源、资源能领域存在竞争的关系。俄罗斯的经济规模与中国不能同日而语,俄罗斯GDP目前只相当于中国广东省的GDP。经贸份量不足是美国与西方敢于对俄罗斯进行集体制裁的最重要原因。中美经贸摩擦已经通过全球供应链、全球价值链的传导,深刻影响到全球与地区经济的表现,比如日本、韩国、东南亚等政府与生产商就十分担心中美贸易战的失控,因为它们作为中间商品提供商可能遭受巨大的损失。因此,我们说,认识到中美经贸关系已经不单是两国经济的事,更是经济全球化与全球价值链的故事。
  四、中美贸易战的深层次背景探讨:全球力量对比与国内政治动因
  当前中国与世界的关系处于巨大的转型之中,处于相互适应、相互塑造的过程当中。从某种意义上讲,中国与世界都进入了一个新时代,最主要的表现,全球力量对比正在发生转变,中国崛起势头加速,国际地位上升明显;中美等主要大国都在进行自我调整,对经济全球化给国内社会带来的负面影响进行调整,国内调整措施又外溢至国际领域,造成对国际关系的冲击。
  美国与西方对于中国崛起、国内政治的调整越来越关注。他们注意到,2010年中国GDP超过日本,但到2017年中国GDP总量就是日本GDP的3倍。安倍政府主动提出改善中日关系,地区力量对比的变化是最重要的背景。美国与西方对中国崛起特别是中共十九大后中国变化的方向高度警惕恐惧,担心中国崛起、中国模式的崛起会改变国际规则与体系,侵蚀自己的文化与社会生活方式。他们担心,中国、俄罗斯正在挑战二战有建立的、由美国和西方主导的所谓“自由主义国际秩序”,该体系在冷战结束后达到顶峰,2008年全球金融危机开始后急剧衰落。
  中美力量对比变化与中国国内政治调整,增加了美国权力精英阶层对中国的担心与恐惧。根据有关预测,2027-2030年中国GDP超过美国,成为全球第一大经济体没有太多悬念。在这一前景刺激下,美国对华强硬派日益活跃,他们批评中国领导人及其对外政策“普京化”、“俄罗斯化”;批评美国对华温和派、“接触派”与国际建制派,说他们将中国“搞错”了,让中国加入世贸组织使得中国获得了巨大的经济利益,但中国在政治上并未发生美国希冀的“民主化”变革,相反美国人认为中国军事实力增强开始“威胁”世界了。在美国对华强硬派更加强硬的同时,对华温和派、对华接触派、国际建制派现在也开始反思过去对中国的看法,很多人开始表达对中国政治变化的失望态度,有的甚至主张对中国强硬应对,代表人物包括沈大伟(David Shambaugh)、谢淑丽(Susan Shrik)、华裔智库专家李成等人。总之,美国左派和右派、保守派和自由派之间在特朗普与国内问题上分歧巨大,但目前在中国问题上调子越来越一致,这对中国显然是不利的。笔者的看法是,美国对华温和派对中国的看法仍在变化之中,具有不确定性与可塑性,中方应当多做说明、解释工作,消除对中国政策发展与调整的“误读”。
  在这种情势下,我们看到美国与西方出现了种种新“中国威胁论”的看法。大体包括中国军事安全威胁,中国军备增强“威胁”美国国家安全;中国发展模式特别是所谓“专制”、“极权”发展模式的崛起,如压制维权律师、严管互联网等,挑战西方的国际话语权;中国的产业政策推动了国家资本主义的发展,威胁全球市场经济,导致国际产能过剩、价格扭曲;中国推动“一带一路”倡议是“另起炉灶”,要建立平行的国际体系,这是对美国领导国际秩序的威胁;中国对外扩张影响力,打造“软实力”,实际是一种所谓“锐实力(sharp power)”,孔子学院、华人社团与华人学者等都是中国对外文化政策的工具。“新中国威胁”论如果不打破,将对中国对外关系与国际声誉产生很大的负面影响。
  中美贸易战不仅是经贸问题,它涉及到中美全面关系的调整和变化。2017年12月,特朗普政府发布新版《国家安全战略》报告,改变了奥巴马政府对中美关系的定位。2015年美国总统奥巴马批准的《国家安全战略》高度评价同中国的“前所未有的合作”,称中国为“战略伙伴”。2018年美国新版《国家安全战略》将中国定义为“战略竞争对手”,首次将经济合作与发展问题列为确保国家安全的核心问题。报告将对华经济关系定性为主要安全威胁之一,以及对现行的、“第二次世界大战之后由西方大国确立的全球秩序”的挑战。可以说,美国对华政策已发生战略转变,华盛顿已从吸引中方合作以图改变其政策行为的政策转向“遏制”中国的政策,当下贸易战可能只是美国对华政策调整的第一步。
  对中国发展担心上升,不仅限于美国,欧洲对中国的不安也在提高。欧盟主要大国警惕中国“一带一路”倡议及中国企业并购欧洲技术公司的现象。英国《经济学人》杂志2018年3月1日刊发表了题为“西方如何看错中国”的封面文章,提出中国修宪,废除国家主席连续任职不得超过两届的限制,中国从“专制”走向“独裁”,证明西方过去25年将中国看走了眼, “中国的这一重大变化证明西方对中国25年的赌注失败”。为此,文章建议美国总统特朗普应重新审视对华政策,对中国采取强硬的反制措施,称“容忍不当行为并奢望中国会变得更好,这是不合理的。西方勉强容忍中国滥权的时间越长,将来挑战他们的危险就越大”。[23] 出于对中国与中东欧合作“16+1”机制的担心,德国外长要求中国遵守所谓的“一个欧洲”原则, 同时德国总理默克尔、法国总统马克龙要求中东欧国家与中国开展合作时要“透明”、遵循欧盟的“标准”。[24] 澳大利亚一方面注重发展对华经贸关系,从中国市场获得巨大的好处,另一方面又认为中国是“大鲸鱼”,可能有一天将澳大利亚这条“小鲨鱼”给吃了。澳大利亚媒体掀起妖魔化中国的风暴,指控中国干预澳大利亚内政。[25] 所有这些发展都表明,随着中国的崛起、发展模式影响的扩大,中国与西方关系进入了一个更加敏感微妙的时期。
  中美关系特别是经贸关系正在发生实质的变化,正从以合作为主的经贸关系变成以竞争为主的经贸关系。特朗普对华政策的转变有更为重要的国内政治因素。2018年为美国中期选举年,特朗普必须帮共和党候选人在关键的摇摆州拉票,唯有如此方可能保住参、众两院多数党席位。为了赢得选民的支持,特朗普大打“中国牌”、与欧盟等国的经贸“摩擦牌”,企图兑现2016年大选时“承诺”,将工作岗位带回“铁锈”地带各州。更为重要的动因是,为了转移美国国内对“通俄门”调查、脸书事件及特朗普个人丑闻的关注,特朗普企图制造一系列国际危机转移国内视线。对中国、欧盟大打贸易战,偏袒以色列扩大巴以争端,轰炸叙利亚,在伊朗核协议上威胁退出、恢复制裁等,都可以看成是转移国内视线、提高个人民意支持度的举措,从目前看特朗普的这些行动取得了效果,其个人支持率超过了同期奥巴马的支持率。[26]
  为了应对中国崛起影响的扩大,美国与西方可能会采取以下措施,相关措施可能陆续出台,比如,加强西方国家间协调,加强G7磋商机制;在地区层次,有可能落实印太战略,试图建立亚洲版北约;加强国防开支,推动军队进一步现代化;利用台湾问题向中国施压,搞所谓“前置”通关措施,美国土安全部可能派员驻台;美国考虑重返TPP,在国际经贸规则上孤立中国,力图改变中国的产业政策等。
  五、中美贸易战的前景
  这一轮中美贸易摩擦会朝向哪个方向发展,目前具有很大的不确定性。笔者列出八种可能的前景供大家参考:
  第一种可能性是中美相互发出制裁威胁,但是在谈判中相互妥协,双方后退一步,利用谈判解决分歧,避免了贸易摩擦的升级。这是1990年代美国利用“301”条款施加中国的模式,当时,中方除了一次没有公布对等的反制裁方案外,其他摩擦均公布了反制裁方案。据现场谈判人员介绍,中美谈判官员在中国对外经贸部大楼进行谈判,在规定到期日各大国际媒体都在焦急等待消息。早在规定时间晚上12点钟前达成协议,谈判大厅里已是欢声笑语,但为了刻意制造一种紧张气氛,新闻发布会直到最后一刻才召开。考虑到本次经贸摩擦起因复杂,加之特朗普本人及其团队的特殊性,第一种情景的可能性是低至中。
  第二种可能性,美国威胁制裁并将大规模制裁清单付诸实施,中国不肯让步,进行对等报复,贸易战不断升高。可能性是中度。
  第三种可能性,美国威胁大规模制裁,中方部分满足美国要求,美国暂时满意,可能性中至高。
  第四种可能性,美国大规模制裁导致美国物价上升,消费者与进口中间品成本升高导致民怨沸腾,特朗普政府在国内压力下妥协。中国输美产品物美价廉,是美国消费者的生活必需品;中国是国际价值链条的重要环节,中国产品价格升高,将导致美商进口中间品成本上升。这种可能性低至中度。
  第五种可能性,美国实施对华制裁,但因“通俄门”、脸书事件、个人丑闻,特朗普本人被弹劾下台,中美摩擦得以缓和。这种可能性为低。
  第六种可能性,美国对华制裁引发欧盟、日本、印度等跟进,联合对中国施加压力,要求中国遵守WTO规则,开放市场,中国妥协。可能性低至中度。
  第七种情况,中国在西方国家联合压力下不肯让步,宣布退出WTO,组建以自己为中心的以发展中国家与部分发达国家参加的新的国际贸易组织。这种可能性很低,因为维护多边贸易体制符合中国的最大利益,是抵制美国单边主义压力的最有效手段。当然,极端情况下这种可能性不能排除,只是可能性低。
  第八种情况,中美经贸冲突不断升级,导致全球股市大规模动荡,中美在世界压力下为挽救全球经济,达成妥协。这种可能性低至中。
  以上可能情况中的不同因素可能相互交叉并同时出现,将影响最后的博弈结果。当前中美经贸摩擦具有很多的不可预测性。
  六、中美关系的未来选择:修昔底德陷阱与全球治理合作
  中美经贸摩擦的发展关系到一个更大的问题,即中美是否能够克服“修昔底德陷阱”及合作建立一个“世界新秩序”的问题。中美之间到底是选择迎头相撞还是会建立新型大国关系?中美之间加强对话,克服战略信任“赤字”是关键。
  对美国来说,主要的挑战是如何正确处理与中国这样的新崛起大国的关系。怎样给中国留出发展的空间,让中国人感到美国是尊重中国的,真正落实美国政府过去的说法“欢迎”中国的崛起。到目前为止,美国仍然在中国周边地区维持将近400个军事基地和设施,中国人自然将其视为对自身安全的威胁。令人担忧的是,部分美国权力精英的反思是,过去“接触”中国的政策遭遇失败,它不愿意改变过去不平等对待中国的做法。一些人甚至提出从现在开始对中国采取“遏制”的战略。
  对中国来说,最大的挑战是如何以适当的方式对待美国这一守成大国?中国和平崛起、和平发展的政策发生变化了吗?中共十九大、2018年两会领导人的讲话与文件都坚持“和平发展”、“不称霸”的政策,中国要推动“人类命运共同体”的建设,对外政策目标与动机非常明确。中国需要向美国进一步表明,中国的目标不是推翻美国主导的国际体制,致力于构建新的国际体制,而是继续推动中国与现有体制的深度融合,推动对现有国际体制的改革,扩大中国等新兴经济体的话语权。
  中美未来关系面临两个前景的选择。一是加强在全球治理框架下的合作。中美可在全球治理框架、国际公共产品的提供等方面达成诸多共识,维护共同利益。中美作为最大的两个经济体,对于保持全球和平稳定、维护全球开放贸易体制与国际金融体制稳定负有特殊的责任。中美在过去较好地处理了彼此的关系,利害关系与共识都在不断增加,中美在G20框架内开展的合作取得不小的进展,美国也表现出一定的弹性让中国发挥更大的国际作用。
  另一个前景是所谓的中美经济逐步“脱钩”。部分美国人士已经提出这个问题,即中美经济“脱钩”,各自构筑自己的体系,未来可能发生严重对抗。两边摆脱相互依赖的关系,你搞你的,我搞我的,有可能回到冷战时期,即斯大林当年提出的“两个平行市场”。“脱钩”代价巨大,并非中美现实的选择,因为过去40年建立起来的中美经济相互依赖关系使得“脱钩”代价大。在世界经贸格局中,五年前美国是130个国家的最大贸易伙伴,中国是70多个国家与地区的最大贸易伙伴,但是现在情况发生了变化,美国仍然是70个国家与地区的最大贸易伙伴,而中国则是130个国家与地区的最大贸易伙伴,这种变化说明中美在全球贸易格局中地位的变化,中国地位与影响明显上升。在国际安全领域,二战后美国构建的国际安全同盟体系没有什么变化,这一体系与中国、俄罗斯等新兴国家的关系非常紧张,美国政府应该意识到,其主导的国际安全同盟体系不能适应国际关系的新现实,构筑一个开放、公平、包容的新的国际安全体制是世界长治久安的要求与需要。
  总之,中美作为世界最大经济体之间有众多共同利益,谁也离不开谁。美国对中国崛起感到不安、恐惧,不仅是两国经济军事实力的较量,也是社会政治制度与发展道路的较量,中美应加强政治制度与政治文化的对话,消除误解。中美间国家治理模式,包括意识形态、政治体制、经济体制、产业政策等趋同与冲突双向发展同时上升,现阶段冲突大于趋同。中国发展变化过于迅速,美国很多人包括中国问题专家感到难以理解中国的发展变化。当前中美关系不同于以往,对等性、平等性在增强,中国在更强实力基础上与美国打交道,中美贸易战最终相互妥协的可能性更大,单方面妥协可能性较低。两国领导人的风格也对双边关系产生很大的影响。中美双方必须了解,美国解决国际热点问题离不开中国,中国要在国际事务上发挥更大的作用也离不开美国。过去一百年美国在全球经济中的份量没有什么变化,美国在全球经济中的比重始终在四分之一左右,未来也可能是这样,只不过中美间力量对比的差距在缩小。中美之间差异大,相互之间可以学习的地方很多,保持谦虚谨慎的态度十分重要。另外,由于技术竞争、战略竞争提前到来,中美关系未来不确定性大为增加,中美“新冷战”不能完全排除。从长远看,中国保持战略定力,深化改革与开放,与美国等西方国家合作讨论、制定新的国际贸易规则,应是代价最小的出路。正如中国“入世”后取得成就表明的,中国加大改革开放与美国的经贸要求并不完全对立排斥。最后,记住美国前国务卿基辛格的忠告,“中美要防止重蹈一战前英德关系的覆辙。” 他强调,中美领导人应该清楚认识到,中美两国谁都不能改变对方,都不要期望完全改变对方,最重要的是,要有智慧防止重蹈一战前英德关系的覆辙。[27]
  [1] 本文是在作者于江苏省国际友好促进会与南京大学联合举办的扬子江论坛上发表的题为《中美贸易战与经贸关系前景》的演讲(2018年4月13日)基础上改写而成,作者感谢论坛主办方的支持。
  [2] USTR,”Section 301 Report into China's Acts, Policies, and Practices Related to Technology Transfer, Intellectual Property, and Innovation,” March 22, 2018, see https://ustr.gov/sites/default/files/Section%20301%20FINAL.PDF
  [3] 周远方:“欧盟、日本要求与美国一起向WTO状告中国”,观察者网,2018年4月6日,见http://www.guancha.cn/global-news/2018_04_06_452830.shtml.
  [4] Derek Burney and Fen Osler Hampson, “How Canada can win on NAFTA: Remain calm, ignore Trump’s bluster,  ” The Globe And Mail, December 22, 2017, see https://www.theglobeandmail.com/opinion/how-canada-can-win-on-nafta-remain-calm-ignore-trumps-bluster/article37413248/.
  [5] Robert Delaney and Zhenhua Lu,“Did Trump back-pedal on plan to hit China with trade sanctions?”South China Morning Post, August 5, 2017, see http://www.scmp.com/news/china/policies-politics/article/2105351/did-trump-back-pedal-plan-hit-china-trade-sanctions.
  [6] Lingling Wei :U.S. Asks China for Plan to Reduce Trade Deficit by $100 Billion,” Wall Street Journal, March 8, 2018, see https://www.wsj.com/articles/trump-tweet-on-china-trade-understates-u-s-demand-officials-say-1520514514.
  [7] “一文读懂美国对华500亿美元产品征关税:剑指中国制造2025,“ 腾讯财经2018-04-04, 见https://finance.qq.com/a/20180404/006440.htm.
  [8] 2018年3月26日,中国驻WTO大使张向晨在世贸组织(WTO)货物贸易理事会上就美国“301”调查发言,谴责美国保护主义行径。发言全文见“张向晨大使在WTO谴责美国保护主义行径”,商务部网站,2018年3月27日,http://wto.mofcom.gov.cn/article/todayheader/201803/20180302724029.shtml.
  [9] Tom Mitchell  and Sam Fleming, “China steps up effort to avert US trade war,"  Financial Times, MARCH 26, 2018, see
  https://www.ft.com/content/1d56221c-30bb-11e8-b5bf-23cb17fd1498.
  [10] 2017年8月,笔者在华盛顿对美国对华经贸政策进行调研,访谈对象包括美国商务部、美国贸易代表办公室、美国商会、信息技术产业协会以及主要智库。他们主要的抱怨是,美国企业过去为中国经济做出了很大贡献,当时中国政府热烈欢迎美资企业,现在越来越多的美国企业认为他们不再受中国的欢迎。他们强调,近些年来特别是过去五年来,中国政府对外资企业限制越来越多。
  [11] Mark Magnier and Josh Chin, “U.S. Firms in China See Chance for Reset on Market Access,” Wall Street Journal, Feb. 16, 2017, see  https://www.wsj.com/articles/u-s-firms-in-china-see-chance-for-reset-on-market-access-1487157708.
  [12] 涂恬: ”美媒:2018中国消费力赶超美国将重塑全球经济格局", - 中国日报网, 2018-01-12, 见
  world.chinadaily.com.cn/2018-01/12/content_35491368.htm.
  [13] 美国前贸易谈判苏珊 施瓦布(Susan Schwab)的观点, 见中国全球化智库(CCG)座谈会发言,2018年3月, 北京。
  [14] USTR,”Section 301 Report into China's Acts, Policies, and Practices Related to Technology Transfer, Intellectual Property, and Innovation,” March 22, 2018, see https://ustr.gov/sites/default/files/Section%20301%20FINAL.PDF
  [15] “‘中国制造2025’是透明的开放的”,国务院新闻办公室网站,2018-04-04,见 http://www.scio.gov.cn/xwfbh/xwbfbh/wqfbh/37601/38181/zy38185/Document/1626850/1626850.htm.
  [16] 王勇:《中美经贸关系》,中国市场出版社,2008年,第208-271页。
  [17] 中国商务部:《关于中美经贸关系的研究报告》,商务部网站,2017年5月25日,见
  images.mofcom.gov.cn/us/201705/20170526035246599.pdf.
  [18] 同上。
  [19] 任泽平:“中美贸易战原因、影响、展望及应对”,财经_腾讯网,2018-03-24,见
  https://finance.qq.com/a/20180324/012801.htm.
  [20]  “中美‘贸易战’第二天 楼继伟库克等大佬说了啥”,《每日经济新闻》2018年3月24,见 http://domestic.firefox.sina.com/18/0324/19/50ZQMSHD9PN71EWB.html.
  [21]  中国商务部:《关于中美经贸关系的研究报告》,商务部网站,2017年5月25日,见
  images.mofcom.gov.cn/us/201705/20170526035246599.pdf.
  [22] 中国商务部:《关于中美经贸关系的研究报告》,商务部网站,2017年5月25日,见
  images.mofcom.gov.cn/us/201705/20170526035246599.pdf.
  [23] “How the West got China wrong,” Economist, March 1, 2018, see https://www.economist.com/news/leaders/21737517-it-bet-china-would-head-towards-democracy-and-market-economy-gamble-has-failed-how.
  [24] James Kynge and Michael Peel, “Brussels rattled as China reaches out to eastern Europe,”
  Financial Times, Nov 27, 2017, see https://www.ft.com/content/16abbf2a-cf9b-11e7-9dbb-291a884dd8c6.
  [25] Christopher Walker, “‘Sharp power’ on the rise but democracies are missing the point,” The Australian, February 6, 2018, see https://www.theaustralian.com.au/news/world/sharp-power-on-the-rise-but-democracies-are-missing-the-point/news-story/65addb0a63c975fda118a040e09771ca.
  [26] Rebecca Perring, “Donald Trump's approval ratings HIGHER than Obama's at this stage in his term,” Express(UK newspaper), Apr 3, 2018, see https://www.express.co.uk/news/world/940784/Donald-Trump-approval-rating-poll-Barack-Obama-US-president.
  [27] 美国前国务卿基辛格、副国务卿斯坦伯格2010年9月12日参加由英国国际战略研究所(International Institute for Strategic Studies)在日内瓦召开的全球战略回顾会议上的言论,该次会议 基辛格的演讲全文,见“International Institute For Strategic Studies  Global Strategic Review Speech,”
  IISS, September 10, 2010,see https://henryakissinger.com/speeches/091010.html.
发布时间:2018年06月19日 来源时间:2018年06月16日
分享到:

留 言

学术ACADEMIC
微博WEIBO

中美印象
官方微信