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马晓野:通过谈判解决中美经贸冲突

作者:马晓野   来源:来函照登  已有 313人浏览 放大  缩小
  1、历史告诉我们
  中美自1980年签订双边贸易协定之后,双边贸易开始适用最惠国待遇条款。自此中国产品得以按平均低于5%的关税税率进入美国而不必交纳平均高达59.6%的大萧条时期的高关税。
  五年之后中美不得不在WTO的前身GATT的多边纺织品安排下,通过谈判签署了限制中国纺织品对美出口的协议。
  十年之后,出于六四政治原因,美国国内要求取消中国最惠国待遇的压力越来越大。由于美国海关关税税制的关系,一旦取消中国最惠国贸易关税,中国对美的出口贸易就会近乎“清零”,而双边外交关系也就丧失了大部的实质意义。考虑到随后可能引发贸易转向对其他进口国带来的压力以及连锁反应,取消对华最惠国待遇的恶果对整个世界贸易关系而言都是不可承受之重。于是,美国在关贸总协定GATT多边经济外交场合率先突破其国内的外交制裁规定,谋求通过谈判制定新的双边贸易规则以缓解国会的压力。中方乐意配合,因为这是六四后通过经济贸易规则的谈判与交往,突破孤立重回国际社会的有效方式。同期,由于市场力量的推动,在双边政治关系降到冰点时,贸易交往却快速增加。美方通过多边场合解决双边经贸难题的动作,实际上推动了此前中国启动重返GATT时所遇僵局的破解。
  中国对美出口在飞速增长,这也在不断地给谈判进程和议题加码。在多边场合进行的双边谈判刚刚意向性的达成一致,美方谈判代表纽柯克据此宣布GATT问题已经初步达成一致,此举也解决了80%的双边问题。话音一落,美国舆论哗然。结果是纽柯克被迫提前退休,以结束职业生涯为误判了美国各界的意愿自行买单。
  老布什在1992年前后决定出售战斗机给台湾,同时解除了对华的制裁。至此,中美市场准入、知识产权、劳改产品以及纺织品对美非法转口的系列贸易谈判正式开启。这一系列谈判达成的制度性成果,加上世纪之交中国加入WTO时中国在多边场合承担了市场开放的义务,以及其他的一些特殊安排,确保了在此后长达四分之一个世纪,中美经济贸易合作顺利展开。
  大致分一下,制度性协议达成后的前十年,双边经济贸易合作进展已经算是十分顺利了。后十年问题开始变得突出。近五年,出于种种原因,经贸领域的矛盾开始变得复杂起来。如果以中国加入WTO后的十五年期间来作中期评估,中国在这些制度性安排下,对大部分国家都取得了巨额贸易顺差,几乎所向无敌。中美贸易不平衡问题更为突出。美方历届政府都很重视这一问题,并且在现有的制度安排框架下动用经济或非经手段缓解贸易不平衡的压力。这说明这些制度性安排在解决贸易不平衡问题方面的无用。
  客观的说,距上次全面谈判二十五年后,中美经贸关系在今天出现问题实属正常。如果巨额贸易不平衡不处理,才是不正常的。不管特朗普上不上台,中美经贸关系通过重大的调整性谈判,重新设定一些基本原则、纪律和特殊安排,也是必不可免的。
  一年多来,中美双方领导人推动各个层面就经贸问题进行各种尝试,但是始终不得要领。以至于美方跟据贸易法301条开始了调查,并准备了600亿美元的贸易报复清单。
  以上事实回顾不是要做历史考试的标准答案,而是通过回顾推出下列事实:中美之间关于经济贸易方面的制度性安排已经不敷使用,无法有效地处理双边贸易不平衡问题,如不作适当调整,双边贸易交往已经是不可持续的。
  美国经济不振的期间,巨额贸易逆差及其对经济表现的冲击已经牵动了美国各党派、各界、以及各阶层民众的神经。尽管双方的专家、学者、政府官员和有识之士都一致同意,美国巨额贸易逆差是多种因素导致的,其中美国的财政政策和汇率政策都负有责任。甚至还可以同意说,美国经济在某些方面的确也受益于贸易逆差。但是,仅坚持强调这方面的种种共识,贸易不平衡的负面影响还在,不着手对制度性安排进行适度调整,矛盾与问题并不会在我们的执意坚持中淡化、消失。所有的问题都要解决,制度安排问题不可以豁免。我们不得不正视这一现实,即:中美之间的贸易往来,循既定制度安排已经是不可持续的。以至于曾经是中美双边关系压舱石的经贸关系,在内舱里滚来滚去影响着航行。直面新挑战,发挥大国的领导能力、想象力,通过创造性的积极谈判予以解决,这对中美两国都至关重要。
  2、在决定打贸易战还是通过谈判解决问题之前,先要做到对其它重要问题的影响心中有数
  特朗普祭出六百亿美元的贸易报复规模的说法,刺激了许多人的神经。目前国内舆论先把打贸易战中方的道义理由进行了穷尽,然后主流舆论开始跳步了:把贸易战的开打当作讨论的起点,直接审视再下一步的反击和报复问题。这两天一听到谈判开始,又有人评论谁“草鸡”了,好像问题已经解决了。这些鼓噪不太专业。
  我觉得在进入“贸易战怎么打”那一步的讨论之前,首先得自问自答几个问题。
  第一个问题是:意识形态导致战争的危险是否会使得经济贸易摩擦愈演愈烈。有一种说法是中美必有一战。在这个既定前提下看经贸摩擦,则经贸方面的冲突是无解的。我看没有那么悲观。能否这么看?参考邓小平三十年前排除众议提出:世界的主要潮流是和平与发展,战争的威胁不是主要矛盾。现在情况变了吗?向哪一方面变?到了和平与战争的临界点了吗?“中美必有一战”的揣测可能是言过其实了。如果十年到十五年之后可能达到临界点的话,我们得把这一考虑先放在一边,不应作为研究当前中美经贸关系的预设条件。
  不过,关于国际关系还有一个流行说法是:你如果把对方当作敌人对待,对方就会变成敌人。这一说法是前几年那些希望中美保持良好关系的人士,驳斥那些对中国的意识形态全球观有较大怀疑的人们的一个有力论点。必须承认,这个变数无法排除。
  第二个问题是:从地缘政治角度谈论休昔底德陷阱的人很多,这是否应该当作讨论中美经贸冲突的规律性的一个硬条件?作为一个国力持续上升的大国,中美之间会是按照75%的统计比例倾向于以激烈冲突的方式处理双边关系,而经贸关系是其中内在的一个方面?
  2015年10月我在华盛顿特区参加了一个中美关系研讨会。格雷汉姆.艾里森教授带领学生对历史上上升国家与原来的强国调整关系的情况进行统计研究。他亲自解释说,冲突发生率75%的统计是一个历史统计现象,不要把这当作规律。发现这一统计现象,就要告诉大家我们应该有智慧避免休昔底德陷阱。我们在具体研究中美经贸关系变化的时候,可以用这一陷阱提醒我们要努力,似不应该把这当作必然规律拉主动依从。
  中方的有些有影响的经济学家也在讲,中国经济增长速度快,比较优势的发挥使出口具有较强的竞争力,美国竞争力在下降,所以双方必然会产生冲突。这一观察本身没有大错,只是忘了提到:这种情况是可以通过谈判提升双方的经济合作水平,来安排好双方利益。举例来说,欧盟内部国家经济发展水平比较接近,产业结构有互补,但是更多的是竞争。欧盟国家间竞争力此消彼长并没有使得竞争对手按照二次世界大战前的路径走向冲突。还有一个例子就是:美欧之间长期是最重要的贸易伙伴。统计显示,双边贸易中有大量的同行业间贸易,同业竞争激烈。美欧之间的贸易摩擦也时有所闻,但这并没有导致贸易战升级以至不可收拾。诉诸强权和武力的休昔底德陷阱不是必然规律,这一观察在当代国际经济方面找不到适用样板。
  上述自问自答的目的是,根据事实和逻辑把影响讨论的意识形态、战争、地缘政治理论以及新兴经济体的竞争威胁等合理的联想,都先设定在一定的影响范围区间。上述任何一项单拿出来都可以无休止地争论下去。我不认为这些“大问题”是研究主线,不认为是讨论中美经济问题的出发点和落脚点。我只是根据自己的观点进行简单设定并放在讨论背景中。主要目的是拒绝用这些问题多次引领、覆盖下面的具体讨论。如果每一点经济贸易谈判的选择方案的讨论都要反复用上述诸因素来对标、诘问和反驳的话,讨论就会趋于简单化。许多有意义的想法就无从谈起了。
  3、经济贸易谈判是不同类型谈判中面向结果的那一种
  在巨大的贸易顺差背景下,谈判代表们还能谈判吗?顺差一方做什么样的让步才可能解决问题?总不能把这巨额顺差积累起来的外汇储备当作贸易战的战争赔款划拨给美方吧?(那样真就得跟山姆大叔拼了。)
  外交谈判可以分为两种:一种谈判是宣示性质的谈判。进入谈判本身就是谈判的目的。这话不太好理解,但的确如此。比方说,联合国大会的一般辩论,联合国搞了许多年的裁军谈判(前些年才宣告终结)。这样的多边裁军谈判,是谈不出什么实质性的裁军结果的。参加谈判各方是为了向国际社会表明:“我们参加了”才进来的。只要派人参加了谈判,该做的事情就已经做到了,宣传目的就达到了。联合国人权委员会的会议,联合国贸发会议等等也是差不多的情况。类似的谈判,就是军队已经围城,守城方已经没有出路的情况下的谈判,这样的谈判事前就规定了,很多问题不允许在谈判桌上出现。所以,这种谈判实质上也不属于要解决重大问题的谈判。
  国际经济贸易问题的谈判(除了原联合国贸发会议的四方谈判之外)是不一样的。此类谈判,谈判本身是手段,通过谈判和合作解决经济利益问题的矛盾才是目的。举一个旁证来说明,几乎每个第一次参加WTO会议的外交官,在会议开始15分钟之后,就会得出结论:这里的会议特别务实。为什么?是因为各国派到这个场合的外交官素质不一样?外交官技术背景不同?或者参加这一类多边外交谈判的外交官都责任心特别强?非也,经济问题谈判的目的和要求不同。
  绝大多数经济贸易谈判,双方进入谈判就是要解决经济贸易关系中的突出问题。尽管中美经贸关系目前高度紧张,只要随时有谈判安排,我们理应对通过谈判解决经贸问题多一点信心。“有志者事竟成”意愿很重要。我的看法是中美之间的贸易不平衡问题还有不少可供谈判的地方。双方还有合作的空间,中方也有回旋余地。困难巨大但不是不可克服。我这样说不是在唱不靠谱的高调,依据是:与经济单一化的国家不同,双方经济的交集足够大;双方经济的融合程度以及扩大融合的领域还有进一步扩大的可能。特别是中国将在2021年左右成为最大的单一消费市场,市场潜力足够大。我还要在后面就我理解的谈判出路详细谈一下我的论点。
  其实,即使在初始阶段出现了由一方启动贸易制裁行动,另一方动用报复措施,只要双方掌握好大局不搞交叉升级,谈判最终结果还是可以不受贸易战影响。国际上经常会有边谈边打的情况。“打”也可以是认真谈判的前奏或间奏。
  当然,我谈的是思路,不是绝对化的结论,即使经济谈判的mission是要解决问题,是否会有政治或其他因素的制约而无法达成协议?我的看法是,这次中美经贸摩擦政治背景因素可能有点复杂,还需要观察。
  针对中美各自处理国际问题的新特点,特别希望决策层拿出勇气和政治担当,尽最大努力杜绝贸易报复的交叉升级,排除不良舆论干扰,处理好来自各方面的压力,拒绝政治绑架,目的和手段要确保协调不悖(制裁与报复是贸易谈判的手段不是目的)。要想清楚一点:最终目的始终是要解决贸易不平衡的根源问题,而积累起来的美方巨额贸易逆差,根本不可能通过压缩贸易规模(贸易战)来解决。
  在这个关头,国内的舆论和学界有些荒腔走板,重点放在了贸易战如何打方面。更有甚者,还有的学者跳出来当贸易战经济学家,做出所谓模型,以中美贸易作为实操标的,推出他的结论:如果打起来,某方一定大输,云云。经济学家也搞这种抢热点,出风头的做法,真是令人不齿。从出风头赚眼球方面来看,这样做是旱涝保收,首先这可能是贸易战经济学的开山之作。一旦押准了,在今后若干年内,如果贸易摩擦不断,写这关方面相关的文章就会不少。经济学“新开创”的这个领域,今后任何人或者用、或者批评这个创新都会积累他这篇文章和所谓贸易战模型的引用率,开山始祖的位置算是坐稳了。如果中美贸易战没有打起来,这些人也会说,是被他的模型吓尿了吧。贡献也是很大咯。
  中美关系是比较复杂的关系,有很多的问题可以做经济方面研究。但是,我看关于贸易战输赢的“学术”研究是个可以快速抬高知名度的噱头。因为,打贸易战对双方的影响,通过四则运算就能知道个大概。玩模型并不能告诉你更多的道理。好的经济学模型,能通过数据整理和一些较为复杂的方法对事情进行抽象。抽象的结果,能够帮助我们看到一些我们凭常识第一眼看不到的东西。不好的经济学模型应用,就是把简单的问题复杂化,做出很多噱头。真的看不出这种贸易战经济模型有什么特殊的贡献?
  另外,提醒一下贸易战经济学家,做事情是有外部性的。外部性之一就是能够举起大旗,帮助舆论绑架政府。谈政策和策略,贸易战经济学家可以站着说话不腰疼,可以告诉大家,你看看,通过我们的计算,我们是稳赢不输的。把为什么不打的疑问留给了狂热的观众。我觉得,这个可计算的贸易战模型,去掉所谓的学术装潢,和那些网站战争热衷份子成天模拟战争的做法没什么区别。据说,战争狂人们已经在网上详细制定过多种作战方案,也已经数度拿下了日本列岛,台湾,越南,菲律宾等地方,也已经给美国以重创…。 这里不是贸易战专家的表演舞台。
  4、知己知彼
  目前所有公开的讨论中,参与者都表现出已经对美方要什么了如指掌的姿态。我看,美方要什么和我们重点要准备什么这一重要问题上,双方差距甚远。
  美方要什么?美国势利小人是既要利也要势,中方到目前为止是只给利不让势。中方在过去这么多年使用既定策略十分奏效,在执行落实及化解冲突方面成就是可圈可点。这一次可能得考虑调整姿态了。
  我曾经撰文介绍了因为中文翻译错误导致遮蔽了一条重要国际经贸原则的事情,介绍问题由来、认知差异,并疾呼中方重新审视这一误解,以便有效率地的作谈判准备。简而言之,源自于多边国际贸易的五大基本原则之一的“对等”被中国理解成了“互惠”。Reciprocal and mutual advantageous是讲市场运营条件不允许有差别。中方的官方翻译把这半句话的两个层次的意义翻译成一个“互惠”之后,再返回到英文就只剩了mutual benefit。知行合一,中方就按照自己略有偏差的理解来行事。(各国也是逐步才观察到这一理解差异。特朗普签署备忘录,认可下属提出的600亿美元的贸易报复清单的时候,特地用“镜像”mirror解释了reciprocal要达到的效果。)这个对等也是美方开出的停止贸易报复的交换条件。
  中方对国际经济贸易政策原则理解有误差,这是一个不争的事实。但又不是问题的全部。这个误译引致的遮蔽现象与中方的国际经济制度安排交往的理念也是一致的。中国经济得益于自由贸易,中国出口在有特色的国内制度支撑下,在多边自由贸易体系中如鱼得水。中国对现自由贸易体制的坚持是符合中国体制优势的。所以,中国并不希望多边或双边经济贸易安排逾越传统的边境措施。尽管有官方翻译错误在先,但是因为发展中国家有权不提供“对等”,中方不用有意回避相关原则项下的义务,就可以过得去了。在中国出口贸易不太大的时候,不理解对等、不提供对等没有遇到过问题。
  (在接下来谈问题之前,先要做一个科普:自由贸易与经济全球化/经济一体化并不是一码事。前者谈的是针对各国边境措施采取措施以使贸易得以在国家间自由流动。后者讲的是要在贸易自由化的发展已经到了瓶颈时,通过超越边境措施的制度性安排来加深经济合作,使得各自国家境内的运营环境更有利于跨国经济贸易的扩展、有关国家都能在更高的合作水平上达到共赢。)
  通过上面的铺垫,我们再试着解释一下美方通过施加压力到底要取得什么样的结果。而中方付出的巨大努力是否与美方的努力相向而行。
  目前以多边原则为基础的双边贸易制度安排,使得美方不能继续忍受,更何况在“势”的对等原则方面,中方并不是优等生。客观地讲,巨额的贸易不平衡也会使得贸易往来不可持续。
  特朗普一上台,旧政府的谈判代表、自由学者和对华贸易有影响的商人就组队集体发声。去年2月1日的集体发声中就提出了,美国不应该跟着中方有针对性地输出的利益走,而“对等”应该是中美经济贸易关系的基石。不要理解偏了,优势对等Reciprocal advantageous不要理解成为近似于易货贸易的意思。美国政府没有操控进出口贸易以在贸易量值上达到对等的执行能力。美国要的是“势”即市场机会与市场条件的趋同。
  中方维持目前双边经贸安排的意愿,体现在针对特朗普上台初就主动提出的“百日行动计划”,而大手笔提出购买意向上面。中方对维持现关系格局的决心很大,不断通过各种渠道向美方了解美方到底要什么?据目前观察,中方好像在制度安排方面并未作进一步的考虑,以适应美方的谈判要求。特朗普访华时中方也想给足面子,宣布对美国开放银行和其他相关金融服务业。美方一方面表示欢迎,同时也表示个别领域的进展不是美国特别关注的。随后美国开启了301调查并且打破常规,几个月后就向总统提出了调查结论(一般需要一年时间)。贸易报复清单也立即出台并走完了程序。中方在此前专门派刘鹤赴美做工作,争取沿袭原思路缓和局势。
  5、有解还是无解
  尽管美国调整了国家安全战略,把中国定位为竞争对手,中美之间的经贸关系仍可以继续改善。回顾美苏争霸的冷战时期,即使在“恐怖的平衡”状态下,双方贸易往来在基本的最惠国待遇基础上,也还算是正常。更何况,习近平主席正式表示:有一千条理由搞好中美关系,找不出一条理由不搞好中美关系。这是外交表态,也是习主席意思的真实表述。从这一立场出发,经贸领域的问题应该致力在经贸范围内加以解决。
  经贸关系发展到一定阶段的时候,就可能出现不进则退的关键节点。欧洲各国是精英政治体制,各国领导人有政治远见,谈判技能娴熟,欧盟的发展史就是一部逐步通过经济一体化消纳贸易自由化代价的经济成长史。欧洲“老熟”的经济在打闹声中不断前进。从产业发展与升级带来的竞争角度考察和比较欧美经济和中美经济联系,可以看出欧美间竞争要大于互补,而中美间则是另一番场景。我们应该多研究应对贸易争端是否也可以循加深经济交往和融合的层次、程度,来掌控经济关系发展的走向。按照这一方向去想象,结局也许会有比全面贸易战更好的解。
  认为中美一定不共戴天,中美必有一战的人可以不必费神去了解下面部分的内容了。因为即使读了要与我辩论,我也不接招。
  6、思考TPP谈判的内容以及新形势下经济一体化方向的选项
  研究中美之间前所未遇的僵局,还可以从经济一体化的国际经验方面多思考。
  在原多边自由贸易体制下,有为政府管控较多的中国经济,在贸易领域完胜实行自由放任的美国贸易表现。美国败得心不甘情不愿。新结构经济学在讲中国故事的时候也在从政策效果角度论证政府的作用。各方都明白成败的原因。暂且不谈这样的政策是否有beg your neighbor作用,也不谈政府较多地通过扭曲价格干预市场和推进特定产业政策是否对本国经济的长远发展有好处。资源的比较优势加上了有为政府的政策干预才如虎添翼。这样的实践也会逼着国际经济贸易制度安排作自我扬弃。
  当上世纪90年代中国以社会主义市场经济身份加入多边自由贸易体系的谈判尚在进行中时,国际贸易体系成员就表示了担忧。我直接听到的说法就是:“到下一世纪中国经济变大了的时候,一切都会变化,多边贸易体系也许会受到威胁”。同期,日内瓦的“国际贸易法杂志”就分出了一个单独的“竞争政策杂志”,开始针对边境措施之外的竞争政策对国际经济贸易合作的影响与制约开展研究。超前的政策研究说明,国际经贸体系并不总是在摸着石头过河。(几次发动多边贸易谈判前,都是由具有远见的“贤人”们(wise men)先提出报告,再付诸实践。)这些关于竞争政策的研究又是远见卓识。中国出口中期内在全球范围大胜。现在看,对多边贸易体系的冲击不是中国放弃自由贸易,而是乘体制优势拿到了自由贸易体系的大部分好处。
  对国家之间内部竞争政策研究结果付诸多边国际谈判实践的第一批示例就是TPP与TIIP。TPP、TIIP协议是经济一体化(注意,不仅仅是贸易自由化)的初始样本,在经济全球化退潮的当口,TPP在日本的支撑下显示了生命力,连特朗普都允美国可以重新考虑。协调各国国内竞争政策以校准贸易自由化偏航的目标,是在逆水行舟。如果相关国家经济能够承受竞争政策方面的纪律约束,这比倒退到保护主义要好。TPP谈判达成的边境措施的进一步开放,更像是买一送一的奖品,而真正意义上的交换内容却是成员国国内的竞争政策调整。TPP协议中贸易相关的边境措施是末,竞争政策的协调才是本。举例说来,这其中的劳动工资的集体协商,国营企业的竞争地位,公司通过司法系统对怼政府政策,知识产权保护,环境意识等等构成了协议的主题。也许特朗普不久前表态可以重新考虑TPP,就是因为回过神来发现这才是美国要的东西。
  美国要的“势”的对等,似可以从对方国家国内的竞争条件的变化上得以体现。
  改革和开放从来都是互相促进才造就了三十年的大发展。现在似乎又有了这样的机会。
  中国做了什么?去年中国国务院发起了一场公平竞争政策自我审查。一方面要有关部门取消妨碍公平竞争的法规,一方面由发改委出面请欧洲、美国相关政府官员参与相关会议听取反映。十九大前国内改革有所放慢是十分正常的事。在落实市场起决定性作用的改革方面,竞争政策只能全面落实不可能缺位。缺了公平竞争政策的改革不是真改革。没有维护市场作用的公平竞争政策,供给侧改革到后来可能会给下一步经济发展添堵。有公平竞争政策鞭策的中国制造2025计划,才可能发展出强有力的制造业领军企业。
  我不认为在竞争政策方面顺应市场化发展方向制定相关准则、纪律、法规,承担国际义务等,对国企、制造业、政府管理等的影响是破坏性的,也许还会是激励性的。如果美国要的“势”的对等,能在中国推进以竞争为中心的市场化改革过程中与我们的自主改革相向而行,谈判结果会是双赢。在此基础上再给以“利”(中国国际交往中表述的benefit,也就是继续买东西了),可避免交往中用肉包子打狗。
  我倒是觉得,国际经济贸易领域的学者、专家可以跨界研究一下TPP成员国国内竞争政策纳入国际谈判的这个极好的样板。我们可能很快就要在中美经贸谈判中用得上这方面的经验。一线研究人员没有这般能力和精力。有百分之十的可能在这一方向上达成双方可接受的制度性安排,就应该提前研究。这在中美知识产权谈判是有教训的。挺好的双赢的协议,就是因为对谈判结果预期有误,工作不到位,搞得文本让人不堪忍受,以至于至今中华人民共和国外交条约集1993年版都没有出版成书。悲催。
  7、结论性看法
  中方领导人数次表示不愿意打贸易战。贸易冲突只要不走上报复升级、各领域交叉报复的不归路,就不叫全面贸易战。其他的你来我往的交手,实属正常经贸往来的一部分。即使六十天的等待期后,美方开始了第一轮贸易报复,中方做出了反报复惩罚。谈判照样可以同时推进,两不耽误。
  只要双方有不开打全面贸易战的意愿,剩下的就是选择双赢的谈判领域了。选不准,耽误事还会白花精力。能否选准?能否达成双方可接受的协议?能否在限定时间内谈成?这属于谈判谈判意愿之外的谈判能力问题了。谈判双方不得要领已经一年多了,在美方的坚决行动压力下,情况的发展有点令人担心。
发布时间:2018年04月04日 来源时间:2018年04月04日
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