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“一带一路”倡议实施五年情况评估及美国政府应对策略

作者:   来源:大国策智库  已有 1191人浏览 字体放大  字体缩小
  编者按:2018年1月25日,美智库“战略与国际研究中心”(CSIS)“重新连接亚洲项目”(Reconnecting Asia Project) 主任乔纳森·希尔曼(Jonathan Hillman)向美国国会美中经济与安全审查委员会递交书面证词,评估中国“一带一路”倡议提出五年后,相关项目的发展趋势,对中国贸易与投资模式、外交影响力及软实力的影响,给美国带来的经济影响,并向美国会提出因应策略。英文原文题目为:“China’s Belt and Road Initiative: Five Years Later”。主要内容编译如下:
  
  1、中国“一带一路”项目的主要发展趋势
  自“一带一路”倡议于2013年11月正式发起以来,对于何为“一带一路”并没有一个公认的定义。据中国媒体报道,大约有70个国家参加了“一带一路”倡议。然而,中国在未加入“一带一路”倡议的国家投资的很多项目也带有“一带一路”的特征。很多活动都打上了“一带一路”的标签,如“一带一路”时装展、音乐会、艺术展等。基础设施仍是“一带一路”倡议的主要组成部分,为该倡议的实施注入更大驱动力,也产生了更大的影响。近3年来,“战略与国际研究中心”重新连接亚洲项目一直在跟踪欧亚大陆的基础设施项目,并建立了数据库,从中可以看到许多特点和趋势。
  一是中国通常是最大的出资方,但并非是唯一的重要行为体。在整个欧亚超大陆正在出现三大竞争地区。在东南亚,日本在很多国家的投资超过中国;在中亚,亚洲开发银行及其他多边开发银行也有大量的投资项目;在东欧和中欧,欧洲投资方依然是占主导地位。可以确定的是,这并不存在零和竞争,有很多项目都是由中国和多边开发银行共同出资的。随着中国继续参与欧亚超大陆愿景的竞争,这些地区值得密切关注。
  二是中国的项目不太向当地人和其他国家开放。据统计,在所有参与中国投资项目的承包商中,有89%是中国公司,7.6%是当地公司,3.4%是外国公司。相比之下,在所有参与多边发展银行投资项目的承包商中,有29%是中国公司,40.8%是当地公司,30.2%是外国公司。由此可见,虽然官方对“一带一路”倡议的表述是开放性和全球性的,但该倡议依然是以中国为中心的。
  三是中国的项目在初期缺乏透明度。在所掌握的项目投资数据库中,7%的多边发展银行投资项目被标注为“宣布”,即处于项目的最早阶段,而中国开发银行的投资项目却没有一个被标注为“宣布”,且项目完成的比例也高于多边开发银行。随着时间的发展,上述趋势将会得到改变。事实上,使项目开放透明符合每个人的长远利益。如果在项目初期无法得到充足的信息,那不可能实现开放公平的竞争。目前,美国及其他西方国家的公司都对参与“一带一路”项目持有浓厚的兴趣,但如果没有更好的参与机会,那就会导致兴趣消失、怀疑出现,进而导致更多国家开始质疑加入“一带一路”倡议的原因,而那些没有加入的国家也不会再加入。
  2、中国为保证自身利益而采取的措施
  中国利用各种方式来促进出口,其中很多是打着“一带一路”倡议的旗号,如国内龙头企业、信贷、基础设施、贸易协议等。中国的国有企业从巨额的补贴中受益匪浅,全球排名在近年来大幅提升。例如,2000年,福布斯全球500强的企业中只有10家中国公司,其中9家为国有企业。而到了2017年,全球500强企业中有107家为中国公司,其中75家为国有企业。这一特点在建筑业更加突出。2017年全球最大的10家建筑公司有7家是中国公司。当中国国有企业参与国外合同的竞争时,它们就会把这些优势摆在桌面上。
  基础设施项目对中国出口的影响是双重的。短期看,这些基础设施项目有助于中国出口建筑相关产品,一定程度上能够缓解产能过剩问题。长期看,新的基础设施项目可强化中国与贸易伙伴国的联系,便于开展双边贸易。亚洲开发银行评估认为,2017年至2030年,仅亚洲发展所需的基础设施投资额就将达到26万亿美元,以保持亚洲现有增长速度、适应气候变化。
  贸易协议也被纳入“一带一路”倡议下。中国官员曾表示,将编织自由贸易协议网络,以支持“一带一路”倡议的实施。但截至目前,中国似乎主要关注双边贸易协议。鉴于“一带一路”倡议参与国的多样性,要达成“一带一路”倡议框架下的贸易协议不太可能。尽管额外的双边协议可降低中国与个体市场之间的贸易壁垒,但却会使贸易规则复杂化。例如,中国与“一带一路”倡议参与国签订了130项运输协议。这些协议不利于签署高标准的地区贸易协议或真正的多边贸易协议。
  同样重要的是,中国采取统一而灵活的方式来运用上述措施。主要表现在以下三个方面:一是中国愿意与任何政府合作。即使合作早于“一带一路”倡议的提出,也会被纳入“一带一路”倡议中,甚至可以与叙利亚、也门等正陷入战争的国家合作。二是中国通常对预算非常重视,而对社会和环境安全的要求并不苛刻。三是中国在支付方式上非常灵活,愿意接受他国用自然资源进行付款,有时在贷款无法偿还时甚至愿意接受股权。所有这些措施短期内有助于刺激项目的启动,但也会掩盖长期的风险。
  3、“一带一路”倡议对中国政治和经济的影响
  “一带一路”倡议所产生的政治和经济影响很难割裂开,甚至会产生相互矛盾的短期和长期影响。
  一方面,“一带一路”倡议使中国受益。如前所述,“一带一路”倡议更像是一个品牌,而不是具体的项目准入标准。短期内,从功能和地理上看,对于哪些项目可以纳入“一带一路”倡议的解读比较宽泛。比如,在基础设施项目被宣布、开工、完成及投入使用之间存在时间上的滞后。因此,对“一带一路”相关活动进行长期跟踪对于找到更确切的答案至关重要。中国的政府官员和官方媒体经常从宏观的角度去讨论“一带一路”倡议的影响,包括贸易、投资、旅游,以及中国与“一带一路”倡议伙伴国之间的其他交流。
  有研究表明,“一带一路”倡议正在极大地增强中国与“一带一路”倡议伙伴国的联系。政治上,实施“一带一路”倡议正在使中国收到回报。从与个别国家的关系看,中国与巴基斯坦之间的传统伙伴关系更加紧密,通过“一带一路”倡议,中国向巴基斯坦投资总额约为620亿美元。中国向菲律宾和柬埔寨等国提供的基础设施项目贷款使这些国家开始重新评估与美国的军事或外交关系。中国还在向西拓展,特别是加强与中东欧等国的关系。中国的16+1对话机制将中东欧地区国情各异的国家联合在一起。这些国家唯一相同的地方是都希望与中国开展贸易往来。这些发展趋势表明,“一带一路”倡议正在收获政治红利。
  从全球的角度看,“一带一路”倡议使中国成为一种新型全球化运动的领导者。尽管“一带一路”倡议很多提法听起来似曾相识,但却被赋予了不一样的意义。例如,习主席在2017年5月举行的“一带一路”倡议论坛开幕式发言中曾指出,将建立一种开放的合作平台,倡导和发展一种开放的世界经济。尽管“一带一路”倡议的开放性令人质疑,但很多国家已经开始接受它,并宣布有意将本国的国家发展计划与中国的“一带一路”倡议对接。
  另一方面,“一带一路”倡议面临短期制约因素和长期挑战。经济上,当小国与中国开展贸易往来时,他们通常会在大国间寻求平衡,而不是直接倒向某一个国家,以便使自己的对外经贸关系多元化。例如,2016年,东南亚国家的领导人都在考虑同时与中国和日本开展基础设施项目合作。但关键问题是,这种竞争是否能够促进标准与质量的快速提升还是适得其反?
  政治上,对于那些“一带一路”倡议的参与国而言,预期与实际收益之间的差距正在显现。例如,虽然韩国参与了“一带一路”倡议,但并没有在具体项目上与中国开展合作。中韩之间在朝鲜问题上的分歧掣肘了双方的经济合作。这表明在其他利益面前,“一带一路”倡议只能让位。在西欧、日本和印度等其他地区,“一带一路”倡议也遭遇了不同程度质疑。目前,参与“一带一路”倡议的国家大约有70个,但仍有约125个国家未加入该倡议。
  最终,政治影响将制约“一带一路”倡议的实施及经济表现。随着时间的推移,对“一带一路”倡议的支持将消退甚至转为反对。即使在最好的商业环境下,大型基础设施项目极少能按时、按预算交工,也难以获得所承诺的受益。未来几年,绝大多数“一带一路”项目将遭遇困境。那些主要依靠中国劳动力的项目将引发当地人的不满。有些项目将失败,有些可能推进缓慢或无法取得全面成功。无论何种原因,当“一带一路”项目令人失望后,中国的声誉将受损。目前看似充满勇气的项目20年后可能会被看作是狂妄自大的表现。
  此外,中国的国内政策也会制约“一带一路”倡议的实施。实施“一带一路”倡议的目的是增加商品和人员流动,但中国在边境地区强化安全管控正在窒息当地的商业活动。尽管中国的资本控制政策有利于为“一带一路”项目提供外向型投资资金,但无法满足“一带一路”倡议所需,还会影响对内投资。“一带一路”倡议希望促进思想和文化的交流,但中国的审查措施却日益严格。这些都有悖于“一带一路”倡议“加强全球联系”的目标。北京所面临的两难境地是“加强对外联系需要放弃某些管控措施”。
  4、“一带一路”倡议对美国利益的影响
  无论“一带一路”倡议成功与否,其庞大的资金规模与实施范围必然会对美国的利益产生影响。美国的商品与服务供应商、投资商参与“一带一路”项目的商机是存在的。目前,美国的供应商主要通过与中国公司合资来参与“一带一路”项目。然而,美国与西方国家对“一带一路”项目的参与度相对有限。美国公司参与“一带一路”项目至少面临三方面的障碍:
  一是美国公司需要及时获得准确的“一带一路”项目信息。许多美国公司都认识到了“一带一路”倡议的潜在规模,但在确定具体的商机时却面临重重困难。
  二是即使把握住具体商机,美国公司还时常面临不公平的竞争。中国为推进“一带一路”倡议而向本国公司提供的优惠政策使本国公司在赢得合同方面更有优势。
  三是即使竞争是公开、公平的,许多风险也将超出潜在的收益。例如,与外国公司合作将面临专利被盗的风险。选举、腐败、复杂的土地权及其他政治和法律风险会降低项目实施的可行性。
  对美国经济利益造成的更大影响是“一带一路”倡议将导致全球主要经济体系的深刻变革。二战以来,美国在建立、拓展和守护开放的贸易与金融体系方面一直扮演着领导者的角色。这样做的目的不仅仅是出于善意,而是出于自身利益的考虑。然而,中国的“一带一路”倡议将改变这一现状。
  一方面,倘若“一带一路”倡议按照中国的思路取得成功,那将使中国的利益在全球贸易和金融体系中得以体现。商品的供应链将发生改变,中国的货币将被广泛使用,中国的技术标准将被广泛接受。所有这些改变将使美国失去在全球经济中的现有地位,使中国居于全球经济的中心。
  另一方面,倘若“一带一路”倡议失败,美国经济利益也将遭受影响。中国提供的贷款使发展中国家承受巨大的金融负担。许多国家依靠维持高经济增长率来偿还贷款,所设定的富有野心的经济发展目标不容出现任何错误或意外。今天许多人对中国经济的评估也是基于其近几十年奇迹般的经济增长速度。中国国内或国外发生的任何意外都足以使这些贷款无法偿还,以至于对全球经济造成影响。
  5、对策建议
  对于上述情况,美国不仅要保持警惕,而且还要针对欧亚超级大陆(supercontinent)制定自己的愿景。特朗普政府对“印太战略”的支持值得肯定。通过与政府合作,国会在实施“印太战略”、扩大融资选项方面可以发挥重要作用。
  一要指导政府制定针对欧亚超级大陆基础设施投资的标准与原则。虽然对于“质量基础设施”的认识正不断提升,但对于质量的定义却不尽相同。当前所面临的挑战不仅仅是对更好的结果达成共识,还有对实现这种结果的过程达成共识。这些标准涵盖采购、环境与社会安全、债务维持能力及其他问题。
  二要保持美国在世界银行、亚洲开发银行及其他多边开发银行的影响力,以赢得国际社会对上述标准的支持。中国自己无法满足亚洲基础设施建设的需求,这些组织对于制定标准和提供金融选择方面依然起核心作用。美国政府也可以通过与伙伴国、盟国合作,并通过G20及其他多边组织为标准制定和丰富金融选择等提供支持。如果措施得当,这些原则不仅会在亚洲发挥作用,而且还会对东中欧等其他地区产生影响。
  三要强化美国的对外经济政策工具,以帮助美国公司在海外开展竞争。有关进出口银行及海外私人投资公司将不再向私人部门投资的担忧并不符合当前的经济形势。外国政府已经使竞争环境向于己有利的方向发展,因此需要考虑是否加强和精简美国的商业部门,以便提高效率、统一行动。
发布时间:2018年03月06日 来源时间:2018年02月27日
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