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全球金融危机后的中美金融合作 ——基于美国汇率政治视角的分析

作者:王冠楠,项卫星   来源:《东北亚论坛》2018年 01期  已有 355人浏览 放大  缩小
  [摘 要] 本文认为,美国的汇率政治在客观上推动了中美“战略与经济对话”这一机制的建立;而这一对话机制则为两国之间开展金融合作提供了平台。虽然特朗普政府对人民币汇率问题的态度受到美国汇率政治的制约,但是人民币汇率机制的市场化改革有效地抑制了美国的汇率政治对中国的施压。更为重要的是,中美两国政府在人民币汇率问题上的合作是进一步推动双边金融合作的重要契机。中美两国政府应该抓住这一重要的历史机遇,达成双边货币互换协议以及进一步开放金融市场准入,以在微观层面上扩大双边金融合作的市场基础。从长远来看,中美金融合作的实质性进展也将是抑制美国汇率政治的有效方式。
  [关键词] 全球金融危机;汇率政策;汇率政治;人民币汇率;金融合作;中美全面经济对话
  [基金项目] 中国博士后科学基金第62批面上项目(2017M621196);教育部人文社会科学研究规划基金项目(13YJA790126)
  [作者简介] 王冠楠,吉林大学经济学院助理研究员,应用经济学博士后;项卫星,吉林大学美国研究所副所长,经济学院教授,博士生导师。

  一、问题的提出
  研究后布雷顿森林时代的美国汇率政策,不难发现其浓厚的汇率政治(politics of exchange rate)色彩。这是因为,美国汇率政策的决策与其他公共政策一样,是一个复杂的政治过程(political process)。这一政治过程既取决于美国政治体制的性质,又受国际政治经济制度的约束。这一政治过程即“汇率政治”,更多地属于国际政治经济学的研究范畴。它重点研究的是美国汇率政策制定的整个政治过程,即不同的政策主体或角色之间围绕汇率政策的出台所进行的博弈、斗争、折冲樽俎、协调以及妥协的过程。这里的政策主体或角色既包括不同的党派和不同的利益集团及其同盟,也包括有关汇率政策立法过程中的政府(财政部)与立法机构(即国会)之争以及国会中民主、共和两党之间的较量[1]。换言之,汇率政策的制定与调整涉及多方行为主体,是一个复杂的博弈过程。
  尽管美国政府对人民币汇率问题的“关注”始于1990年1,但是在2002年以前,人民币汇率并不是美国政府对华经济政策中的核心问题。从时间的维度来看,人民币汇率问题引起美国国内的相关利益集团、国会以及政府的关注,并成为中美双边经济关系中最敏感、也最引人关注的问题之一,是在中国取代日本成为美国最大的贸易逆差来源国之后。此后,无论是小布什政府还是奥巴马政府,都将解决人民币汇率问题作为其优先目标之一。其中最明显的标志,是将这一议题纳入“中美战略经济对话”(SED)和以后的“中美战略与经济对话”(S&ED)之中[2]。然而,由美国次贷危机引发的2008年全球金融危机似乎在突然之间增强了中美两国开展实质性金融合作的迫切性和重要性,从而使金融领域里的双边合作成为近年来“中美战略与经济对话”的核心内容之一[3]。
  本文认为,从某种意义上说,是美国的汇率政治在一定程度上推动了中美两国政府通过“中美战略与经济对话”这一平台来处理人民币汇率问题,特别是推动了中美双边金融合作。当然,在这种合作的背后,也充满了博弈、折冲樽俎以及妥协。
  值得关注的是,特朗普在竞选和执政之后对人民币汇率的态度发生了重大转变。在竞选期间,特朗普在推特上连续发表针对中国的强硬言论,指责中国政府操纵人民币汇率;在胜选之后,特朗普声称要将中国定性为“汇率操纵国”,并对中国输美商品征收45%的惩罚性关税。但是在美国财政部于2017年4月14日公布的《国际经济与汇率政策报告》(Semi-Annual Report on International Economic and Exchange RatePolicies)中,没有将中国定性为“汇率操纵国”;而是将中国和其他五个经济体共同列入“观察名单”之中(这五个经济体分别为日本、韩国、瑞士、德国以及中国台湾)。本文认为,这一转变与美国的汇率政治有密切的联系。
  如何理解美国的汇率政治对人民币汇率问题的影响?为什么美国的汇率政治推动了中美两国在金融领域里的合作?特朗普执政后中美金融合作面临哪些机遇和挑战?本文之所以从后布雷顿森林时代美国政府的汇率政策与汇率政治入手对这些问题进行研究,不仅是出于学理上的一种探索,即了解货币金融问题背后的政治2,而且也具有一定的政策研究含义。
  二、后布雷顿森林时代的美国汇率政策与汇率政治
  (一)美元汇率政策的主要影响因素
  布雷顿森林体系解体之后,由于美国政府实行的是浮动汇率制度,所以美元汇率水平的决定,或者说实行强势美元政策还是弱势美元政策,成为其汇率政策最重要、甚至是唯一的内容。而财政部作为美国汇率政策的制定者,其特殊的地位源于国会在20世纪30年代在货币金融方面的特别授权。换言之,国会的这一授权造就了强势的财政部,使财政部的职能几乎涵盖了一切与国际经济活动相关的领域。因此,但凡与汇率相关、甚至是不相关的国际经济问题的谈判和协调,通常都由财政部代表美国政府出面和协调1。也正因为如此,对财政部长即美国政府首要的金融官员的考察,在某种意义上是对美国汇率政策演变的考察。根据相关研究,来自制造业部门的财政部长通常偏好于弱势美元政策,而来自华尔街的财政部长则往往偏好于强势美元政策[4]。需要指出的是,在美国的政治体制下,对美元汇率政策具有重要影响的因素还包括以下两方面因素。
  第一,党派因素。国会中的民主和共和两党在汇率政策上的偏好是不一致的,存在明显的政党分野(Partisan Divergence)。如果以支持弱势美元或强势美元为划分标准,一般而言,民主党议员偏好弱势美元政策,而共和党议员则更倾向于强势美元政策。导致这种不同的政策偏好的主要原因是选民构成的不同。民主党的支持者基本上以蓝领工人、非洲裔以及拉丁裔为主。从总体上看,这部分主要集中于制造业部门的选民,在20世纪80年代以来不断加快的经济全球化进程中是利益受损者。为此,希望通过美元汇率贬值扩大出口和限制进口以保证就业,是这部分选民的利益诉求。而共和党的支持者主要来自金融界和工商界。这部分选民在汇率政策上倾向于强势美元政策。因为坚挺的美元不仅能够使美元在全球范围内的购买力增强,而且也有助于维护国际社会对美元和美国经济的信心。
  第二,利益集团因素。党派因素之所以导致不同的汇率政策偏好,是因为其背后的利益集团这一因素的推动。利益集团作为拥有选举资源的团体,决定了它们不是,而且也不可能从整个国家的利益来考虑问题,而是首先考虑其自身利益即局部利益;而美国的政治体制则保障并鼓励这些利益集团在汇率政策的决策过程中的诉求权利[1]。如果以汇率政策划分的话,美国国内的利益集团主要包括“改变现状政策”的利益集团和“维持现状政策”的利益集团[2]。前者主要代表美国制造业中小企业及其工人的利益;而后者主要代表美国金融业集团和跨国制造业集团的利益。至于利益集团的汇率政策偏好,从总体上看,“改变现状政策”的利益集团倾向于弱势美元政策,而“维持现状政策”的利益集团则更倾向于强势美元政策。需要指出的是,“旋转门”(Revolving Door)即企业界人士或某些利益集团的成员与政府官员(特别是财政部长)或国会议员之间的“双向流动”,在利益集团与政府之间搭建了一座桥梁,从而使某些利益集团可以通过这一途径直接参与汇率政策的政治议程并对其施加影响。
  (二)特朗普新政对美元走势强弱的影响
  如前所述,美国的汇率水平及其波动趋势是由各种政治、经济因素及其互动共同决定的。因此从目前来看,未来美元走势的强弱一方面取决于美联储加息的节奏与次数;另一方面则取决于特朗普及其团队的相关言论和政策。图1报告了自2016年第二季度至2017年第一季度的美元指数的变化趋势。图中的第一个阴影区为2016年11月8日特朗普在大选中获胜后,美元指数从97~98附近连续攀升至101左右的水平。图中的第二个阴影区为美联储在2016年12月14日宣布加息25个基点之后,美元指数进一步上升至103左右的水平。而在图中的第三个阴影区,即特朗普总统正式就任之后,美元指数则开始走弱。截至2017年第1季度末,美元指数已降至99附近的水平。从美元自2017年以来的走势可以看出,特朗普总统及其团队的相关言论对美元指数的下降产生了一定程度的影响。
  2017年1月13日,特朗普在接受采访时对强势美元提出了质疑,声称美元汇率过高,阻碍了美国企业与中国同行的竞争。此后,特朗普过渡团队的成员安东尼·斯卡拉穆奇在瑞士发表讲话时,再次强调了对强势美元的密切关注[5]。
  值得注意的是,与特朗普相比,美国前任总统很少直接对美元汇率表明立场,而通常是由其提名的财政部长进行表态。如1995年,时任克林顿政府财政部长的罗伯特·鲁宾最早提出了“强势美元符合美国利益”这一观点[6]。奥巴马总统的首任财政部长蒂莫西·盖特纳也是强势美元的支持者。
  由此可见,相比于前任总统,特朗普似乎更加倚重弱势美元,同时利用言论压低美元走势。在特朗普执政之前,美国政府极少希望公众存在弱势美元的预期。因为从理论上讲,美元走势的强弱关乎其在国际货币体系中的地位,而后者是美国金融霸权的核心基础。因此美国政府采取的策略往往是一方面构建强势美元的公众预期,另一方面压缩美元走强的周期以维护美国的经济利益。然而,目前特朗普打破了这一政府行为模式,似乎在构建自己的一套行为逻辑,而特朗普的行为逻辑必然与其权力基础密切相关。特朗普赢得大选,在很大程度上归功于美国的白人工人阶层。这一阶层并非美国最底层的公民,但却认为是移民和底层的少数族裔抢走了他们的工作机会,导致他们的生活每况愈下。白人工人阶层集中于美国中部,多为工业基地和制造业基地。特朗普将自己塑造成了这一阶层的代言人,因此在上任之后需要回馈这一群体,而支持弱势美元的言论是兑现其承诺的一个重要表现。除去言论上的压力,特朗普的部分经济政策也在强化美元的下行压力。如特朗普宣布退出“跨太平洋伙伴关系协定”(TPP)和要求重新谈判北美自由贸易协定的决策都明显倾向于贸易保护主义,这等同于对弱势美元的支持。
  就目前的市场情况看,美元的走弱使新兴市场基本跑赢了绝大多数发达市场,全球经济复苏导致全球股市一片向好[7]。图2报告了2017年第一季度全球主要股票市场的变现情况。从中可以看到,新兴市场股指的平均表现要明显高于发达市场。新兴市场表现出众的根本原因在于经济的复苏,而阶段性原因则在于全球股票市场对美元走弱的预期,这一预期则与特朗普目前的言论和重点实施的政策密切相关。
  (三)美国汇率政治与人民币汇率之争的发展趋势
  自2003年起,人民币汇率问题开始成为美国对华经济政策中的一个核心问题。尽管此前已经存在各种说法,但“美国政府在人民币汇率问题上的态度转变始于其财政部长斯诺在2003年6月16日发表的讲话”[4]。
  在美国国内,汇率问题往往被看成是一个贸易问题,这是由美国国内的相关利益集团造成的[8]。美国对“汇率操纵国”设定的第一个标准即为“持续对美国保持单边顺差”。特朗普声称上任第一天就把中国列为“汇率操纵国”,也是出于美国对华贸易逆差的不断攀升。由于相关利益集团的游说以及美国的党派政治,政府最终落实具体的汇率政策,中国因此成为最近十多年来最受美国汇率政治关注的国家。据统计,在2005年7月至2016年3月这一期间,美国对人民币汇率施压的事件数达到116起,施压事件的主体分别为美国国会和美国政府部门[9]。在国会方面,部分议员针对人民币汇率问题提出议案,参议院财政委员会和众议院筹款委员会就该问题召开听证会。而美国政府部门则通过多层次的双边交流(中美两国元首会晤、财政部长访华、中美经济与战略对话以及中美商贸联委会)对人民币汇率进行施压。
  需要指出的是,无论是美国国会还是美国政府部门,其人民币汇率问题背后的关键推动力是多元化的利益集团之间的博弈。而针对利益集团围绕人民币汇率的博弈,存在两个值得关注的现象:一是存在“院外援华集团”对美国保护性利益集团的游说形成了一定程度的制衡;二是“面临国会对人民币汇率问题进行立法和要求向其汇报人民币汇率政策的压力,美国财政部并没有一味迎合国内保护性利益集团的政策偏好而在对华汇率外交中采取咄咄逼人的态度”[10]。
  本文对2001年以来美国施压人民币汇率的代表性事件进行了分类(见表1)。从表1中可见,美国相关利益集团与国会通常对人民币汇率问题采取非常强硬的态度;相比之下,美国政府部门施压的频率和强度要有所降低。
  美国政府部门对人民币汇率的施压之所以相对温和,其主要原因在于两国日益密切的经济相互依赖关系。实际上,人民币汇率问题是否被激化与美国的政治经济“气候”密切相关,对人民币汇率的施压在一定程度上是解决美国国内问题的一种手段[8]。2016年的美国大选依然离不开对中国贸易政策和汇率政策的攻击。
  特朗普上任后,其对待人民币汇率问题的出发点依然基于美国对华贸易逆差。特朗普内阁成员围绕贸易政策问题的政策主张基本上分为两派,即以国家贸易委员会主席彼得·纳瓦罗(Peter Navarro)1为首的强硬派和以国家经济委员会主席加里·科恩(Gary Cohn)为首的温和派。特朗普在上任初期更倾向于强硬派的主张,这在其2017年3月1日向国会提交的《贸易政策议程报告》可见一斑。该报告强调WTO组织的规则不够强硬,更暗示特朗普政府可能动用《美国贸易法》中的部分条款对中国增收惩罚性关税。然而,这一论调并没有持续太长时间。特朗普在提交了《贸易政策议程报告》之后,其态度趋于温和,并开始倾向于来自高盛(Goldman Sachs)的科恩一派。在特朗普内阁成员中,财政部长史蒂文·努钦(Steven Mnuchin)和副部长吉姆·多诺万(Jim Donovan)均来自高盛。高盛“温和派”在特朗普政府内阁中的地位,在某种程度上决定了目前特朗普并没有开展实质性的贸易战的意图。
  更为重要的是,自2015年“8·11汇改”以来,中国政府已经动用了5522亿美元的外汇储备以支撑人民币汇率,因而美国对中国政府“汇率操纵”的指控已完全过时。图3报告了自2015年至2017年人民币兑美元汇率、外汇储备与外汇占款的月平均走势。“8·11汇改”政策发布的当月,人民币兑美元的月平均汇率从6.12降至6.31,创单月最大降幅,市场上存在着较大的贬值压力。由于央行在一定程度上放弃了对中间价的管理,因此稳定汇率的手段主要依赖在公开市场上出售美元以购买人民币。这一调控手段必然导致中国外汇储备的下降。自2015年8月至2016年2月,中国外汇储备的存量由3.55万亿美元下降至3.20万亿左右,在这半年时间里共缩水3550亿美元。外汇储备的第二次连续下降是从2016年7月至2017年1月,由3.20万亿美元下降至2.99万亿美元,下降幅度达到2028亿美元。而在这一期间,中国央行最终将人民币兑美元汇率控制在6.92以下的范围内。与此同时,中国在出口方面也已经不完全是西方国家所认为的“出口机器”。在2008~2016年期间,中国出口占国内GDP的比重已经从30.58%降至19.53%。显然,美国已经难以找到关于中国政府通过汇率操纵低估人民币以扩大出口的迹象。
  在多种因素的影响下,2017年4月13日,中美双方在人民币汇率问题上达成谅解。特朗普在接受《华尔街日报》采访时一改之前对中国管理人民币方式的看法,明确表示不会把中国列为“汇率操纵国”。特朗普之所以改变看法,主要是“因为中国最近几个月没有再操纵人民币汇率,而且他不想因此影响有关朝鲜的谈判”[11]。布鲁金斯学会资深研究员杜大伟(David Dollar)也认为,中国实际上在通过调控支撑人民币汇率,特朗普承认了这一点。由此可见,美国政府部门相比于利益集团和美国国会,更关注国家的整体利益。更为重要的是,中美两国在人民币汇率问题上达成谅解是加深中美金融合作的重要契机,这一合作将有利于两国的经济转型与经济增长。
  三、美国的汇率政治、中美战略与经济对话和中美金融合作
  (一)美国的汇率政治与“中美战略与经济对话”
  自2000年中国取代日本成为美国最大的贸易逆差来源国之后,无论是小布什政府还是奥巴马政府,都高度重视人民币汇率问题,并通过“中美战略经济对话”(SED)和以后的“中美战略与经济对话”(S&ED)等平台与中国政府进行交涉。从某种意义上说,是美国的汇率政治在一定程度上推动了中美两国政府通过“中美战略与经济对话”这一平台来处理人民币汇率问题,特别是推动了中美双边金融合作。
  2000年,针对中国对美贸易顺差的扩大、外汇储备的迅速上升以及随之增加的军费开支,美国国会通过“2001年弗洛伊德斯彭斯国家国防授权法案”,建立了“美中经济与安全审查委员会”(U.S.-China Economic and Security Review Commission,USCC)。从2001年开始,该委员会每年都向国会提交一份报告。2005年,该委员会在向国会提交的年度报告中指出,美国各行业的制造业者面临着日益增强的、来自中国境内的外资和华资制造业者的竞争。该报告建议,在人民币不可能马上针对美元或以贸易为基准的一篮子货币升值25%的情况下,国会应该从四个方面对中国在重估人民币币值的行动中采取行动。根据该委员会的建议和美国国会的要求,小布什政府于2006年同中国政府首脑共同发起了中美战略经济对话(Strategic and Economic dialogue)。2然而与美国国会的预想不同,面对美国国内日益高涨的保护主义压力,时任美国财政部长的亨利·保尔森在以人民币汇率问题向中国施压的同时,试图将国会及公众的注意力从狭义的人民币汇率问题引向中美双边更长远、更广阔的战略经济对话;而这一对话也推动了全球金融危机后中美两国在金融领域里的合作[4]。保尔森在第一轮中美战略经济对话中指出,人民币汇率是中美战略经济对话的核心问题,要求中国政府在人民币已经升值5%的基础上继续升值3~5个百分点。而与此同时,中美两国政府在双边金融领域也开始达成一系列协定。
  由此可见,建立中美高层次的对话机制一方面是美国国内的政治需求,即美国政府借助双边对话安抚国会和利益集团的不满情绪;另一方面则是美国政府希望超越贸易和投资的范畴,在中美两国之间构建起一个多元化的国际宏观政策协调的框架,其中最具实质性意义的就是在金融领域的进一步合作。
  2009年初奥巴马执政后,中美双方将“中美战略对话”(SD)和“中美战略经济对话”(SED)两大机制合二为一,建立了中美战略与经济对话(S&ED),形成了“一个框架、两个轨道”的对话体系。从经济对话的角度来看,对话议题以宏观经济、金融体制以及贸易投资为主。
  在2009~2016年的八轮对话期间,人民币汇率的市场化改革经历了几次标志性的改革。2012年4月16日,中国人民银行发布公告,将银行间即期外汇市场的人民币兑美元交易价浮动幅度由5‰扩大至1%。根据国际清算银行的计算,2012年度的人民币名义有效汇率从100.19上涨至105.92,升值5.71%;实际有效汇率从102.54上涨至108.66,升值5.97%。32014年3月17日,中国人民银行再次针对人民币汇率的波动幅度发布公告,将银行间即期外汇市场人民币兑美元交易价浮动幅度由1%进一步扩大至2%,并以此增强人民币汇率双向浮动的弹性机制。与此相适应,2014年4月,中国人民银行发布《中国金融稳定报告2014》宣称“加快实现人民币资本项目可兑换”。2015年8月11日,中国人民银行改革了人民币兑美元汇率中间价的报价机制。相比于前几次汇率制度的小幅调整,这一改革立即导致了人民币汇率的价值波动。从成效上来看,人民币汇率双向浮动特征明显,跨境资金流出压力得到了阶段性的缓解;同时,人民币由此摆脱了“汇率操纵”的标签,抑制了美国汇率政治在人民币汇率问题上大做文章的势头,基本上消除了中美之间爆发“贸易战”的预期。
  由此可见,中美战略与经济对话在一定程度上实现了两国就人民币汇率问题的良好沟通。而从长期来看,人民币向“自由浮动”的迈进将有助于中国逐步推进国内的各项金融改革,这也将更为符合两国通过对话机制推动中美双边金融合作的长远目标。
  (二)以“中美战略与经济对话”为平台的中美金融合作
  在过去的八轮对话中,中美两国政府就金融部门改革、加强金融监管以及加快金融市场开放进行了系统磋商。具体来看,“中方的承诺集中在深化金融体制改革、提高金融体系的对外开放程度等;美方的承诺则集中在金融监管改革、促进金融稳定以及给予中资金融机构同等待遇等方面”[12]。
  在中美战略与经济对话这个平台上,中国的改革成效主要体现在以下几个方面:第一,给予合格的境外机构投资者(QFII)以更加灵活的投资空间,包括提高QFII投资额度和缩短资金锁定的期限;第二,放宽QFII的投资范围和持股比例;第三,允许外资银行发行人民币次级债券。
  截至2016年12月28日,中国外汇管理局共批准了278个合格境外机构投资者进入中国的资本市场,总额度达到873.09亿美元。其中,注册地在美国的机构共有43家,投资额度共计89.13亿美元,占全部QFII总投资额度的10.2%。
  表2报告了审批额度在2亿美元以上的美国在华QFII的审批情况。从该表中可见,无论是机构投资者数量还是投资额度,中国在2014年显著提高了对美开放金融市场的力度,投资主体也更加多元化。虽然这一势头在2015~2016年这一期间有所下降,但从审批额度来看,所允许的QFII的投资额度依然保持上升的趋势。
  在美国方面,美国对中资金融机构的申请在部分程度上给予了与其他外资金融机构相同的标准待遇:一方面,自2011年起,美联储开始陆续批准交通银行、中国银行、中国农业银行、中国建设银行以及中国工商银行等大型国有控股商业银行在纽约、旧金山和芝加哥等地开设分行;另一方面,自2012年起,美联储批准中国工商银行、中国投资公司以及中央汇金投资公司成为银行控股公司。尤其是2012年5月,美国联邦储备委员会首次批准了一家中资金融机构收购一家美国银行(即中国工商银行收购香港东亚银行美国分行),此举意味着美国首次承认中国银行业监管标准。在第八轮中美战略与经济对话中,美方同意加强在美人民币的交易和清算工作,并确定一家符合条件的银行作为人民币清算行。
  从经济合作的角度来看,中美战略与经济对话中的谈判主要集中于提高经济运行的市场化程度,即中国政府的承诺基本上围绕简政放权,以及利率和汇率的市场化改革等问题。由此,中美金融合作也成为自这一对话机制开启后进展最为显著的内容。
  四、特朗普执政后中美金融合作的机遇与挑战
  当前中美金融合作的内容主要分为两类:一类是人民币汇率、金融市场开放、投资协定以及货币互换等双边性金融问题;另一类则是共同应对全球金融危机、国际金融体系改革以及金融监管等涉及全球金融治理的问题[13]。
  如前所述,2008年全球金融危机之后,金融合作迅速成为中美战略与经济对话的核心内容,且具有实质性的进展。究其原因,是中美经济合作需要新的动力。在此之前,中美两国在贸易领域的相互依赖关系远远超过金融领域,呈现出明显的非对称性。也正是因为这一点,近几年来中美两国之间的贸易摩擦和纷争频发,这似乎证明了中美双边贸易关系的竞争性开始大于互补性,从而导致继续深化双边贸易合作的潜在收益开始降低。特别是在特朗普执政后,其“美国优先”的执政理念使得美国在贸易领域的对外合作空间越来越窄,整个中美关系也经历了一波三折。特朗普在竞选期间和入主白宫的初期,其对华的强硬态度曾引发了中美关系对抗升级的强烈预期,为后奥巴马时代的中美双边经济关系平添了不确定性。然而在不到半年的时间里,中美关系便开始峰回路转。2017年4月,中美两国元首于佛罗里达海湖庄园会晤后,双边经济关系似乎经历了一个美好并融洽的“蜜月期”。同年7月19日在华盛顿举行的首轮“中美全面经济对话”(Sino-U.S.Comprehensive Economic Dialogue),作为海湖庄园会晤达成的中美两国对话机制的升级版,涉及的议题不仅包括两国之间具体的经贸问题,而且还聚焦长期战略挑战。中美双方就双边贸易与投资、经济合作“百日计划”和“一年计划”、全球经济治理、宏观经济政策以及金融业和农业等议题进行了深入的讨论并达成了广泛的共识。同年11月8日,特朗普总统携美国商贸代表团(包括29位商业及政界领袖)访问中国。而就在特朗普总统访华的最后一天,作为此次访华在经济领域所达成的重要共识,中国金融业的进一步开放政策正式落地。其中包括未来外国投资者对证券、基金、保险以及期货市场的投资比例不再受限,同时中资银行外资持股比例与合计持股比例的限制也将取消1。中国政府在特朗普总统访华之时释放中国金融业深化对外开放的信号,为当前和未来的中美金融合作提供了强劲的推动力和坚实的制度基础。换言之,中美两国在人民币汇率问题、金融市场双向开放以及中美双边投资协定(BIT)等方面都将迎来新的历史机遇。
  第一,在人民币汇率问题上,特朗普暂时解除了对中国“汇率操纵”的指控这一做法[14],在客观上标志着中国现行的人民币汇率形成机制得到美方的承认,从而为两国更深层次的金融合作奠定良好的制度基础。为此,中美双方应该及时把握住这一时间窗口,加快两国在金融领域的合作。
  首先,在“人民币汇率稳定已经成为事实上的首要目标”的情况下,中美两国可以加快推动双边货币互换协议的达成[15]。与美国进行货币互换意味着一国可以将本币作为抵押,以交换所需的美元流动性,从而对本国的外汇市场进行稳定汇率的操作。中国作为全球第二大具有系统重要性的大国,其宏观经济或是金融市场的剧烈波动都可能对美国经济造成影响,尤其是美国不愿意看到人民币汇率的贬值,因此中美两国签订货币互换协议符合美国的长远利益。对中国来说,与美国达成货币互换协议意味着中国可支配的美元流动性的增加,此举将显著增强稳定现有人民币汇率水平的市场信心。
  其次,中美货币合作可以在货币互换的基础上完善全球货币互换网络。2010年5月,面对欧洲主权债务危机的持续升级,美联储、欧洲央行、英格兰银行、瑞士央行、加拿大央行以及日本央行结成了以货币互换网络为基础的全球金融安全网[15]。当前,人民币汇率已逐步实现市场化的汇率形成机制,为人民币加入以全球六大央行组建的金融安全网络创造了条件。更为重要的是,中国人民银行的加入可以加强其他成员国与中国构建央行层面的信息沟通,从而起到宏观经济政策协调的作用。
  最后,中美两国可以共同构建多元化的国际储备货币体系。在2008年全球金融危机爆发之后,国际储备货币的多元化改革的重要性日益突出,其中将人民币纳入“特别提款权”(SDR)的货币篮子成为这项改革的一个重要环节。而在这一过程中,中国不仅需要加快改革以达到国际货币基金组织(IMF)的现有标准,同时也需要美国的支持。人民币要纳入“特别提款权”,需获得IMF执行董事会85%以上的投票支持,而美国拥有一票否决权。在中美第七轮战略与经济对话举行之前,时任美国财政部长的雅各布·卢(Jacob Lew)曾作为美国总统奥巴马的特别代表于2015年3月访问中国。在雅各布·卢访华期间,中方公开表示希望美方支持人民币纳入“特别提款权”。然而,卢在访华结束后并未支持人民币加入“特别提款权”,而是声称“中国还要付出更多的努力”。然而,就在同年11月,雅各布·卢在20国集团(G20)土耳其会议上又表示,如果人民币达到IMF的标准,则美方对人民币加入“特别提款权”持支持态度。一个月后,国际货币基金组织正式宣布将人民币作为第五种货币纳入“特别提款权”货币篮子。这一历史性事件表明,中国自2010年以来实施的人民币汇率改革得到了国际社会的普遍承认,尤其是“8·11”汇改的成效已逐渐显现。更为重要的是,美国并未真正阻碍人民币纳入国际储备货币体系之中,这为两国在全球金融治理方面的合作奠定了良好的制度保障。为此,中美双方都应该充分认识到,两国在多元化的国际储备货币体系中的相互合作才真正符合两国各自的长远利益。
  第二,在中美两国金融市场双向开放的问题上,中国金融业开放新政的落地,将切实提升中美两国的发行人和投资者参与对方国内金融市场的积极性和便利性,进而推动两国在金融服务业开放进程中的双边合作。
  一方面,银行业开放将有实质性的突破,外资银行的发展空间将显著提升。2008年全球金融危机爆发之后,跨国金融机构普遍面临内外交困的局面,故不得不根据跨境成本和收益的变化调整其在新兴市场国家的布局。多数外资金融机构都选择了回归母公司所在的本土市场以降低损失。且在2012年之前,中国要求外资金融机构在国内金融机构中的参股比例不超过1/3。此后,这一比例上调至49%。根据中国证监会在市场准入方面的数据,外资参股的证券公司共有11家,其中只有中国国际金融公司的境外股东出资比例达到49%;相比于证券公司,外资参股的基金公司共有45家,其中有15家公司在这一比例上达到了上限。外资参股比例影响着合资企业的经营模式,会导致合资金融机构能够在中国开展的业务范围受到限制,从而不利于中国市场对国外金融产品和金融业务的开放。然而与此相对应的是,美国金融市场对中国金融机构开放的程度也同样较低。中资金融机构之所以在美国面临复杂的多重审查机制和程序,在一定程度上源于中资金融机构的控股结构以及尚未完全市场化的经营模式,从而导致了其在美国设立分支机构和收购股权等方面受到了限制。此次取消中资银行外资持股比例的限制,放宽境外金融机构的市场准入限制,进而落实境外发行人和投资者的国民待遇,势必将为外资银行提供更大的利润空间。而美国作为全球金融业最发达的国家,其金融机构在各国的覆盖面最为广泛,投资于中国金融市场将符合其全球资源优化配置的核心利益。当然,一旦中国放开了银行业股权配置比例,美国的安全审查机制也会相应减少中资金融机构在进入美国金融市场时所受到的限制。
  另一方面,包括证券、期货、基金管理和保险公司在内的政策调整将在金融市场的广度与深度上提高金融开放的实质性与有效性。中国金融市场的发展路径与发达国家不尽相同。具体而言,中国的金融市场是在基础信用不完善的情况下建立起来的。这一情况导致国内金融市场的制度、规则与监管体系等与国际规则的接轨程度较低,市场封闭性较为严重。尤其是在金融改革的过程中,不同类型的金融子市场开放差距较大。虽然中国在加入WTO之后已经在形式、地域和业务范围等方面逐步放宽对外资金融机构的限制,但依然是为数不多的在银行、证券以及保险等行业严格设定外资持股比例限制的国家(如目前外资证券机构只能通过合资的形式,从事外资股与债券的承销和经纪业务等)。此次取消外国投资者在此类机构中投资比例的限制,意味着境外投资者的业务范围和管理权限将有明显提升,甚至部分金融机构在未来有可能成为外资绝对控股的企业。这一开放将显著提高金融业市场竞争的透明度,加快国内的金融市场化进程,进而提升资源配置的效率,促使资金成本下降,最终有利于实体经济的发展。在这种情况下,来自美国的境外投资者与发行人对于市场规则的顾虑会明显降低,其对于中国国内市场竞争环境的判断会更加明确,从而有利于其基于自身战略决策制定投资策略。而中国金融市场国际化程度的提高,也同样有利于中资金融机构的国际竞争力的提升,促进中国对外投资主体和方式的多样化发展。
  第三,中国金融业释放深化对外开放的信号是促使中美双边投资协定(BIT)谈判成功的关键契机。中美双边投资协定自2008年正式启动谈判以来,便成为中美金融合作的重要环节1。其重要意义在于,除去“负面清单”所涉及的行业外,中美两国的投资者可以在其他行业中进行对等的投资,并给予对方投资者以国民待遇和投资保障,增强两国双向投资的意愿,最终有助于缓解中美双边贸易的严重失衡。
  近几年来,中国企业对美国直接投资的热度一直高于美国企业对中国的直接投资水平。根据中国商务部和美国经济分析局的最新数据显示,截至2016年底,中国企业在美国的直接投资存量已达到605亿美元。其中,中国企业对美国制造业的投资规模增长尤为迅速,从2012年的37.94亿美元增长至2016年的151.82亿美元,增速达到400%;而相对于制造业投资的快速增长趋势,中美两国在金融业的相互直接投资则呈现出迂回曲折的特征。据统计,中国对美国金融业的直接投资存量在2014年曾达到147.46亿美元,然而在一年后又减至103.15亿美元(见图4)。而美国对中国金融业的投资净头寸在2012年为-8.18亿美元,在2014年达到19.5亿美元,在此后的一年又减至6.34亿美元。
  从目前双边投资的比较优势来看,中国对美国直接投资优势经历了从金融业向制造业部门的转变,而美国对中国的投资优势一直停留在制造业部门。2012年中国有44%的投资存量分布在金融业,制造业的比重为28%;而在2016年,金融业的比重下降为26%,制造业的比重上升至36%。在美国对华直接投资中,制造业的投资比重一直占据明显优势,从2012年的30%增长至2016年的68%,金融业的投资比重则一直处于20%以下的水平(见图5)。
  从中美两国实际的直接投资状况中可以看出,中美双边金融合作水平尚停留在初级阶段,同时也存在着巨大的潜在收益。由此,中国金融市场准入的实质性扩大,将有助于美国扩大对中国金融业的投资规模,进而有助于推进中美双边投资协定的谈判。
  中美金融合作在面临重要机遇的同时,仍然需要面对长期以来阻碍双边金融合作的多种因素。中美双方在金融合作上的努力已经延续了八轮中美战略与经济对话,然而在金融市场准入方面,两国均有大量的诉求未得以实现;至于在金融监管、金融政策透明度以及利用金融手段促进两国和全球的基础设施投资等领域的合作更是进展缓慢[3]。尤其在全球金融治理层面,中国在现有的国际金融体制之外开始有步骤地进行区域层面的金融建制行动[16],然而美国对此采取了明显的抵制态度。
  为配合人民币国际化的发展战略,中国在新兴国家和周边区域进行了一系列的金融制度创新,包括建立金砖国家开发银行、创建亚洲基础设施投资银行(AIIB)以及总规模为400亿美元的丝路基金(Silk Road Fund)。
  面对中国的金融建制行动,美国利用公开批评和极力游说等方式与中国展开制度竞争:一方面,美国批评中国发起的多边金融机构缺乏“透明度”和“性质模糊不清”;另一方面,美国则以“出人意料的决心”大力劝说其重要盟国不要参与其中。截至2016年12月,中国已经与35个国家签订货币互换协议并建立了一个货币互换网络,德国、英国、法国、新加坡、澳大利亚等欧洲和亚太发达国家都在其中。但是,美国至今未与中国在货币合作方面达成任何国际协议,其对中国的防范态度一直十分显著[17]。
  最后,中美双方在全球金融稳定和国际政策协调方面仍然存在较大的分歧。2008年全球金融危机以后,包括中国在内的国际社会一直呼吁美国应该关注其量化宽松货币政策的外溢效应。尤其对于持有大量美元资产的新兴经济体来说,美国量化宽松货币政策的实施必然会在一定程度上导致其资产价值的贬值。然而,奥巴马执政期间的两任美联储主席均表示,美国是以国内经济恢复为目标推行其经济政策,“美国国内经济状况将是唯一影响美国货币政策的因素”[18][19]。而从中美两国在宏观经济与金融政策协调方面来看,两国央行体系的组织构成、政策目标以及货币政策信息披露的运作模式都存在较大差异,双方在信息沟通上存在显著的制度性障碍。
  综上所述,中美金融合作虽然在人民币汇率问题上取得了较大进展,但是在金融市场准入、货币合作以及联合成立多边开发性金融机构等方面依然存在较大障碍。中美金融合作的困境有着深层次的制度原因,特别是双方仍然缺乏充分的战略互信。从中国自身的角度来看,中国的经济决策模式和经济运行的市场化程度与发达国家存在明显的差距;而从美国的角度来看,特朗普政府在国际经济领域挑起争端的可能性也依然存在。为此,中美两国未来的金融合作,需要集中于提升现实利益,即使双边金融合作对促进中美两国的经济增长产生显著的激励效应,以克服两国在金融领域合作的多重障碍。
  五、结论性评述
  对于美国的汇率政治,相关利益集团的游说通过美国的政党政治施压政府落实具体的汇率政策,往往导致了局部利益被过度放大的结果。作为对美贸易顺差规模最大的国家,中国也因此成为近年来最受美国汇率政治关注和影响的国家。为此,只要中美双边贸易存在严重的失衡,人民币汇率问题就很难从根本上摆脱美国汇率政治的“阴影”。就在特朗普政府宣布不会将中国定性为“汇率操纵国”之后不久,参议院民主党领袖查克·舒默(Chuck Schumer)就表示,民主党要对中国采取强硬手段,再次迫使特朗普展开行动[20]。然而,尽管中国对美贸易顺差在短期内不会发生根本性的改变,但是中国汇率制度的市场化改革也抑制了美国的汇率政治。
  可以肯定的是,中美两国在人民币汇率问题上的合作是加深中美金融合作的重要契机。从长远来看,中美金融合作的实质性进展也将是抑制美国汇率政治的有效方式。如果中美两国达成货币互换协议,并进一步开放金融市场准入,将在微观层面上扩大双边金融合作的市场基础和社会基础。简言之,两国货币关系的稳定将有利于促进两国更加平衡的双向贸易和双向投资的实现。为此,中国应该抓住这一历史机遇,进一步加快国内的金融体制改革和结构调整;与此同时,加强与美国财政部和商务部等政府部门之间的磋商与合作,以建立经济、金融领域的战略互信、巩固双边金融合作的制度基础。
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  [19] 经济复苏难掩各国央行分歧[EB/OL].FT中文网,http://www.ftchinese.com/story/001054920,2014-02-21.
  [20] 特朗普“放过”人民币汇率可能引发国内反弹[EB/OL].FT中文网,http://www.ftchinese.com/story/001072201,2017-04-14.
发布时间:2018年02月12日 来源时间:
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