中美全面经济对话

美专家解读首轮中美全面经济对话暨中美经贸关系

作者:编译/刘胜男   来源:大国策智库  已有 462人浏览 字体放大  字体缩小

  编者按:对于7月19日在华盛顿举行的首轮中美全面经济对话(CED),中美双方报导口径不同,但会谈结果不尽人意是不需掩饰的事实,其可能导致的负面后果也应得到充分重视,以备决策预案。本文特选三篇来自美国智库专家最近撰写的评论,为中国的战略应对提供借鉴。

一、 中美经济对话陷入僵局的成因分析

 【本文作者Scott Kennedy(甘思德)为美国战略与国际问题研究中心(CSIS)中国研究项目副主任,长期关注中国的政治经济和中美关系。原文发布于战略与国际问题研究中心网站8月3日,原文标题为“The Stalemate in U.S.-China Economic Talks: Turning a Corner or Going Around in Circles?”】

  于7月19日在华盛顿举行的首轮中美全面经济对话(CED)本应是中美在经济关系上的双边协商最终出现转机的时刻。华盛顿已经很难再接受先前对话——布什政府举办的“战略经济对话”(SED)和奥巴马政府的“战略与经济对话”(S&ED)——令人失望的常规性结果,那就是北京在不重要的事项上做出象征性妥协。全新的美国战略意在迫使中国在核心问题上做出重大妥协,这些核心问题往往是中国工业政策的结果,例如钢铁生产过剩、对高科技产品不公正的压制等等。
  尽管有这些变化,中国没有屈服于美国的意志。北京不愿在关键问题尤其是钢铁问题上做出足够让步。结果,美国取消了发布联合声明与举办记者招待会的原定计划。正如一个美国官员所述,“我们不作无谓的妆点”。中国方面的评价更加积极,但是我们现在很难知道事情到底进展如何。最大的问题在于,CED是否意味着着我们向再平衡双边关系的艰难过程中向更公正的方向迈出了第一步,还是说CED的结果和先前对话一样,甚至还不如先前对话。

经济利益

  中美经济往来规模巨大:2016年商品和服务贸易高达6500亿美元,1990年以来,累计双向直接投资将近3000亿美元,在证券市场和外汇持有上有越来越多的经济联系。这些数据还不足以说明两国在全球供应链、企业合作、民间往来上的密切关系。据一项估计,中美经济往来为美国提供了260万工作。
  尽管双方都能从中获益,但中国利用一切公平的和不公平的手段提升增值链,抢占国外竞争者的市场份额,导致双边经济关系不平衡。美国出口商与投资者不仅在中国、在第三方市场、甚至在美国境内都遇到了越来越多的障碍。对于中国的不公正行为是否是双边贸易赤字的主要原因,是否导致了大量工作流失,各方看法不一。但比较清楚的是,中国的一些做法正在大量剥夺美国公司的机会,使得以竞争性创新和严格的预算限制为基础的商业模式面临风险。美国面临的问题并非独有,欧洲和中亚的工业发展也面临着相似的阻碍。让中国市场自由化不仅是美国所关心的事,更是全球共同的关心的问题。

特朗普政府的新“航图”

  特朗普政府将阻止这些不利发展态势、促使贸易关系公正化作为其贸易政策的关键目标。美国通过SED(即小布什时期的战略经济对话)和S&ED(奥巴马时期的战略与经济对话),以及商业和贸易联合委员会(JCCT),耐心将中国融入到基于规则的可持续对话体系,或许已经解决了一些小麻烦,但同时也消除了北京方面因重商主义行为而可能受到巨大打击的恐惧。因此,从原则上讲,特朗普政府寻求在双边对话中做出以下五个方面的改变:
  1. 只讨论最重要的问题,并就近期内能产生商业效果的具体措施达成承诺。S&ED讨论上百话题,规模太大;通过常规官方渠道不容易解决的问题几乎全部被提上了日程。特朗普政府决定应该把讨论的话题压缩到最大优选项。
  2. 逐步提高中国行为的可接受标准,从要求中国严格依照法律执行双边与多边承诺,到要求中国实行更广泛意义上的公正,包括要求中国对美国出口商、投资商进行与美国对中国出口商、投资商的同等对待,限制从狭义上讲合法但对他国经济造成负面外部效应的中国工业政策。
  3. 减少参与对话人数,使得协商过程更加集中。举办S&ED时,双方政府派出大多数内阁级别的机构参与对话,并制定了一长串附加对话清单。2016年,一千多名美方代表奔赴北京参加“战略与经济对话”。这么多官员与其他行业专家的出席,表明 “战略与经济对话”有失战略性。
  4. 如果中方不能做出实质性妥协,就准备“撤离”。先前每轮“战略经济对话”与“战略与经济对话”都以制定获得进展、达成共识的领域的清单结束。而没有进展的领域被掩饰掉或被轻描淡写,这样双方都能做出“正在取得进展、对话应该继续耐心进行”的交代。
  5. 一旦不能通过协商达成共识,增加对中国经济利益做出惩罚的可能性。美国的应对措施将不再局限于世界贸易组织标准或贸易补偿案例,而可能要采取单边措施,例如,关税、限额、完全禁止。利用多种能够很快实行的美国贸易法展示不达成更加公平交易的危险。

新战略的落实

  特朗普政府没有对这一战略进行连贯性地实施,但过去几个月的行为断断续续表明了这一努力方向。和这一战略相符合的是,在7月19日举行的首轮全面经济对话中,列入清单的话题与双方代表都大大减少,并明确了就关注的具体领域达成协议的对话目标。在美国商务部长威尔伯·罗斯、财政部长斯蒂芬·穆钦和中国副总理汪洋共同主持的会议概述阶段,介绍了大部分中心议题。在一系列分段讨论中,讨论到如宏观经济政策、财政、贸易与投资、农业等重要话题。在进行贸易与投资方面的协商时,讨论到了钢铁和铝生产过剩以及高科技贸易。
  会谈没有就任何重大问题取得进展而陷入僵局。主要的棘手问题是中国的钢铁问题。尽管中国承认过量生产部分是由中国相关政策导致的,但报道称,中国不愿承诺在足够短的时间内足量较少过量生产。据知晓内情的人士透露,中国只答应极少量的减产,对此美方将不会接受。与新的美国战略相契合的是,特朗普政府不愿宣称此次对话取得成功。尽管穆钦面对《金融时报》的采访时试图做出正面回答,他表示中国已经“听到了美方代表收到的来自特朗普总统的‘战鼓声’”,在一份联合声明中,他和罗斯只宣称“中国承认减少贸易赤字作为共同目标,双方将通过合作来达成”。
  中方对此次对话做出了更加积极的评价,表示,“双方加深了相互理解,增进相互信任,全部完成了首轮全面经济对话的任务,并为接下来的全面经济对话设立了良好的工作机制”。但中方没有说明任何具体共识。中国的确做出了开放大米市场承诺,这将大大促进美国大米出口,但很多实际操作上的细节问题仍需解决。
  随着对话的进行,我们初步看到美国战略的最后一部分:如果中国不在对话中做出政策改变,美国将可能采取单边行动。特朗普政府降低了对依照1962年制定的《贸易扩展法案》第232条,以国家安全为由在不远的将来限制钢铁进口的期望。但有报道称,特朗普政府将依照1974年制定的《贸易法案》第301条,调查中国的贸易行为与外资处理,开展更多的反倾销税和反补贴税项目,更加严格地审查中国对美国公司的收购。
  这一最后举措是新战略的自然结果,从狭义上讲,也完全可以理解。美国提出了它认为重大但合理的要求,中国却没能满足这些要求。因此与其承认此次对话失败,并继续没有结果的对话,美国现在想要发出一个明确的信号。

为什么会出现僵局?

  尽管目前看来,对话氛围将可能更加紧张,但全面经济对话出现僵局的原因并不明晰。有几种不同的说法。一是特朗普政府希望对话失败,这样就有理由采取更加强硬的措施。特朗普政府可能一开始就传递出信号——只接受更加有限的结果,但在进行中却将改弦更张,故意提出不可能接受的要求。因为斯蒂夫·班农和皮特·纳瓦罗等政府中不看好与中方对话的强硬派在白宫的影响,这一说法似乎有些说服力,但并无确凿证据。
  更具有说服力的解释是,中美双方对全面经济对话的目标预期不一致。北京方面也许认为全面经济对话将从结构性问题出发达成战略性对话,因此任何具体的承诺都只能循序渐进,并需要花时间来执行。他们得此印象,可能是由于海湖峰会的亲密氛围,百日工作计划中美国接受中国有限的实际承诺(其中有中国先前已经做出的承诺),并且全面经济对话被定义为S&ED 和SED的继承,而在这两项制度中,对话本身就已经有足够的意义,无论对话结果如何。相比之下,美国可能持有的印象是,百日计划中获得初步成果的势头应该进一步推动中国在全面经济对话中做出更大程度的妥协。因此只是为了表达善意与诚意的含混表述本身是不够。
  尚不清楚的是,双方期望不一致究竟是从海湖峰会到全面经济对话的几周内不充分沟通的结果,还是说源于双方固有的差异——尽管意识到迟早会出现僵局,紧张氛围会增加,双方还是不愿放弃谈判。
  上述解释并不相互排斥,特朗普政府对中国和对全球经济的全面计划尚未确立,政府内部还有很多职位空缺,各部门内部沟通不畅,部门之间更是如此。很有可能,美国团队参加全面经济对话时并未达成内部共识。所有这一切都可能导致了中美之间信号传递不充分,不利于任何一方充分认识到坚持己方立场的利弊。

出现转机还是原地徘徊?

  全面经济对话在工作层面上可能会继续进行,但中美关系似乎正在向一个完全不同的阶段转变——华盛顿方面的单边制裁与北京方面的反制措施将会主导未来进程。这些措施有可能生成足够的压力,把双方拉回到谈判桌上,商讨出更符合特朗普政府新方案的标准更高的交易。然而,同样有可能的是,中国会采取强势报复,那我们将会被卷入到一场更广泛的贸易战。其可能性会因为双方在如何处理朝鲜核问题上难以达成相同立场而增强。
  为避免损害双方经济与全面关系的无益冲突,美国需要加快战略实施进程。特朗普政府必须制定更全面的对华政策以及亚太区域政策,充分理解美国的经济议程如何更好地契合更广范围的双边关系。充实相关行政分支机构的职位,强化各部分内与部门之间的联系渠道,对更好的实施新战略来说至关重要。如果美国能把与中国的邻国和美国的欧洲盟友间在贸易上不太迫切的分歧搁置一边,至少暂且搁置,而是优先处理中国对美国的挑战,那么美国将更有可能解决与中国的问题。与其他国家一道发出相同声音会表明这些问题受到了全球关注,并意味着继续坚持不和谐的行为将会使中国而非美国受到国际社会的孤立。

二、 中美全面经济对话不可能制造奇迹

 【本文作者Claire Reade为美国战略与国际问题研究中心(CSIS)高级研究员,同时也是华盛顿特区的Arnold & Porter Kaye Scholer咨询公司高级顾问。原文发布于战略与国际问题研究中心网站8月1日。原文标题为“No Rabbits Pulled Out of Hats at the Comprehensive Economic Dialogue. Now What?”】

  2017年4月,中国国家主席习近平和美国总统特朗普在弗罗里达进行会晤,此次会晤的一项重要成果是制定百日行动计划以解决中美贸易问题。此后百日计划得到了广泛宣传。7月16日是百日计划的最后期限,接下来的本应是对少量具体问题进行深入而富有成效的讨论,以此来高效解决中美贸易问题。事实却并非如此。
  7月19日,中美双方领导相聚庆祝百日计划的结束。传言称,他们可能宣布达成所有协议——控制中国钢铁产能过剩,减少中国对美国出口产品如汽车和科技产品的贸易壁垒,增加监管过程的透明度与公正性,取消其他倾向于中国国内企业的政策。对此事长期关注的人都知道,中国一般会调整对策以适应当前政治需要,所以这次重要会议没有达成任何新协议让很多人大吃一惊。
  这确实令人迷惑。中国今年秋天面临着重要领导人换届选举,所以很自然应该想要通过一些让步以保证到2017年底维持一个稳定的氛围。有可能是美国领导人内部对需要中方做出多少让步有所分歧,也可能是中国在如何与美国白宫喜欢做交易的新总统打交道上打错了算盘。不管怎样,现在的问题是“接下来该怎么办”?美国应该做什么?中国应该做什么?他们实际上又将会做什么?
  搞清楚美国想要解决什么问题或许是有效的开始。全面经济对话中的沉默引发担忧——我们可能正面对着美国政治与经济现实相冲突的局面,或者美国还没有形成稳定的对华战略决策。这样的情况不利于取得进展。
  从美国的政治立场看,特朗普政府重点关注与中国的双边贸易逆差这一核心问题。尽管经济学家认为双边贸易逆差不是贸易关系问题的可靠症状,这一逆差数据成了承载美国不满的形象指标。然而贸易逆差又能减少多少呢?增加美国大米、牛肉、汽车和液化天然气出口并不能消除逆差,那么出口多少才算获得胜利呢?
  况且,仅靠增加出口(或限制进口)并不能解决与中国有关的根本经济顾虑。例如:中国政府对中国市场的干预,对美国长期利益造成了潜在的巨大挑战。然而,中国的“市场扭曲”需要一个长期的、艰难而缓慢的调整过程。很多问题只有首先当中国愿意承认才能得以修正。(一个值得以后讨论的话题是,美国需要在国内以及与盟友一起制定不需要中国配合的战略性措施来强化我们的经济与贸易体系)
  假若如此,我们需要考虑一些有关中国的事实。似乎每届美国政府都需要重新学习一遍中国问题!一些值得回顾的基本要点如下:
  •中国不是一个附庸国,不会因为我们想要它改变政策它就改变。
  • 中国不是与我们有可靠的共同价值观的长期盟友(尽管中国也不是一个流氓国家,无论它的全球声誉如何)。
  • 中国具有强大的经济影响力。无论美国采取什么措施,中国的经济影响力只增不减。
  • 鉴于中国的全球经济地位,对中美双边贸易进行大规模限制会对美国经济产生负面效应。
  • 中国还会在相当长时期内牢记它的历史冤屈。
  • 中国会坚决维护它自认为的切身利益,但中国利益和美国利益在一些领域有重合。
  基于以上事实,美国不可能轻易威胁到中国。而且考虑到对美国的负面影响,切不可不理智地利用真正的惩罚性贸易限制给中国施压使其屈服于美国要求。美国无论如何也不能在中国并不认可的经济问题上撼动中国。我们当然也不能指望在今年秋天习近平主席完成领导换届之前获得重大政策改变。
  与此同时,鉴于习近平处在这一敏感时期,中国很可能想要与美国尽量保持平稳关系。所以,从实际出发,美国将会在能够促进中国经济改革的就业与出口领域寻求共同利益,在这一动力驱使下尽快收获一些即使谈不上范式转换,至少是有意义的成果。(对此,需要谨记三条战略与国际研究中心在对2016年的20国峰会结果的一篇评论中指明的三条高级谈判规则。商务部长威尔伯·罗斯和财政部长斯蒂芬·穆钦好像已经掌握了第一条规则——减少最重要事项的数量。但在百日计划的早期成果中,一些是“新瓶装旧酒”,还有一些甚至有 “兑水”成分。)
  然而,由于我们的“交易”总统,问题的复杂程度升级了。一旦涉及到中国,特朗普总统就想要“发号施令”,他甚至不允许他的顶级团队做出关键决策。这为两国平衡添加了不可预料的因素——他会执行一个稳定的战略吗?如果特朗普不亲自参与,任何交易可能被取消吗?他是否能就何时宣布胜利作出英明决定?正如商务部长罗斯和财长穆钦所言,应对中国的关键是得到执行过程可以验证与核实的具体承诺,使得中国对所做承诺负有责任。这就需要相关细节和对背景的敏感。
  特朗普政府中不乏热衷于展现激进政治姿态的成员和认为中国有意在经济上打压美国的官员。特朗普总统的支持者对因美国的经济问题而指责中国的言论反响很好。如果美国国内政治考量占上风,就可能会很难为了在一些有用的议题上取得重要进步而进行安静对话。相反,我们很可能会看到大量中国产品及中国其他商业利益的高调限制,并伴随着激烈的负面评论。
  中国又将会如何应对?这又是一个大问题。中国对与美国的经济关系持有战略目光,习近平一旦受到挑战,就会采取决绝措施。如果美国公然越过红线,中国实施大范围的战略性报复和具有危险性的潜在长期嫌隙将成为可能。如果美国就此止步,中国会做出调整。那么,中国是否还会悄然展示出合作意愿,考虑美国要求的政策改变,以此来助益美国商业,同时也促进中国经济的可持续发展?中国着眼于长期博弈。因此,他们很可能会这样。

三、 特朗普政府可能采取的对华经济措施

  【本文作者Ryan Hass和David Dollar(杜大伟)皆为布鲁金斯学会中国中心研究员,关注外交政策和全球发展。Hass也是布鲁金斯学会东亚政策研究中心研究员。原文发布于布鲁金斯学会网页2017年7月3日,原文标题为“Making sense of the Trump administration’s possible economic actions against China.”】

  特朗普政府据称正在考虑对华施加一整套经济惩罚措施。此举发生的时间节点是很显然的:特朗普政府此时考虑对华施加经济惩罚正是在寻求对华不满的有效表达,包括双边贸易不平衡逐步扩大;中国拒不改变不公平贸易行为;尽管特朗普总统多次公开或私下督促习近平主席对朝鲜核弹项目做出进一步约束,但中国却不愿更进一步干涉。这些共同导致了美国对中国的不满与日俱增。


杠杆赤字


  通过惩罚性经济措施,特朗普政府想要向北京发出信号——美国的耐心已经达到极限,中国面临选择,要么与华盛顿在贸易与朝鲜问题上有建设性的合作,要么面临着双边摩擦升级的风险。这一战略是基于美国对华杠杆的两大假设。
第一条假设是:中国经济扩张高度依赖美国出口市场。这一思路因此认为,美国还没有动用对华杠杆,是因为双边摩擦还可以容忍。但事实上,中国对美出口占中国GDP不到5%。单从附加值来看,甚至更少,约为3%。虽然美国市场对中国出口商来说仍然很重要,但美国市场对中国经济发展的重要性不比20年前。随着中国经济发展模式从依赖出口和投资到更加依赖服务和消费的转型,美国市场对中国经济发展的相对影响力将继续缩小。

  第二条假设是:中国需要一个稳定的中美关系,尤其在今年秋天五年一届的党代会开始之前。基于这一思路,美国应该为保持双方稳定关系设定价码,如果中国不买账,就以“惩罚措施”相威胁。这一推理看似合理,却并不符合实际。如果北京认为有必要维持中美关系稳定,它大概就会在百日计划中递交出有意义的成果,并在7月份在华盛顿举办的全面经济对话中做出必要让步。然而,北京却选择了维护其长期坚持的底线,甚至不惜与华盛顿产生明显摩擦。百日经济计划结果低于预期效果,而全面年经济对话并没有给出双边协议或下一步计划。这就意味着,北京愿意为中美关系稳定付出的代价是有限的,似乎低于美国的预期。


特朗普的经济“工具箱”

  然而,特朗普政府似乎决心要打击中国。那么,特朗普政府可能会采取哪些措施呢?
  讨论最多的是向中国知识产权政策发起挑战。报道称,特朗普政府打算发起一项调查,以查明中国的知识产权保护和对在华开设的美国公司强制技术转让是否构成不公平贸易行为,导致为美国商业带来压力与限制。如果调查结果证明上述情况属实,根据1974年贸易法案第301条,特朗普总统将有权单方面寻求修正,可以毫不客气地向中国施压,要求中国撤销不公平政策。可能的修正措施包括对中国出口商的制裁和进一步加强敏感的军民两用产品的对华出口控制。
  此外也有很多关于钢铁问题的讨论。特朗普政府已经启动了一项调查,以查明钢铁进口是否会对美国国家安全造成威胁。在钢铁问题上采取迅速措施并不可取。首先,美国主要从加拿大、墨西哥、韩国和日本进口钢铁,只有少量钢铁是从中国进口。由于钢铁是广泛交易的商品,中国对任何第三方市场的倾销都会压低价格,这是美国关税不能解决的问题。其次,这一行业最根本的问题是生产过剩,尤其是中国的生产过剩。这就需要一个全球性解决方案。事实上,特朗普在7月的20国集团领导人汉堡峰会公报中已经对此做出强硬表态,“我们敦促取消扭曲市场的补贴和其他类型的政府及相关实体的支持措施…我们呼吁,钢铁产能过剩全球论坛成员根据在经合组织协助下…迅速制定减少钢铁产能过剩的具体政策措施。我们期待论坛于2017年11月前提交包含具体政策措施的实质性报告,作为采取具体和迅速的政策行动的基础。”由于20国集团已经达成共识,于11月前制定出相应计划,在看到多边途径能否取得任何实际性效果之前,美国强行施加单边关税政策将会适得其反。
  特朗普可能会在301调查结束后,考虑采取更大范围的保护主义措施。他曾在竞选时呼吁对中国产品施加45%的进口关税。即便是10%或20%的关税就会引发中国反弹。然而,我们已经提到过,中国的经济对出口的依赖性已经没有那么大了,所以它可以通过其他途径弥补出口需求上的缺失。
  保护主义政策在损害中国经济的同时,也会损害到美国经济。考虑到在当今复杂的价值链上,一件“中国制造” 产品会给美国、日本、韩国以及其他贸易伙伴带来增值,一些美国公司将会遭受损失,美国的盟友会受到影响,消费品价格也会上涨。我们可以确定的是,中国会实施报复反击,购入更少的美国出品产品,如飞机、农产品和旅游服务等。在更广泛的层次上,保护主义会把就业岗位从一个部门转向另一个部门,而不会真正增加就业。美国先前的保护主义尝试——例如30年代的斯穆特-霍利关税(Smoot-Hawley tariffs)、里根与日本的自愿约束协议——都使得美国的贸易逆差增大而非缩小。采取强硬的对华贸易措施会产生一个经典问题——小举动大部分只是象征性的,大举动则会损害美国以至世界的经济利益。

  特朗普政府也可宣布针对与被制裁的朝鲜企业有生意往来的中国企业实行新制裁。7月29日,财政部长宣布了对被指控帮助朝鲜逃避国际制裁的一家中国银行、一家中国运输公司、两个华人做出制裁。针对影响力日趋重要的中国人的新的选择性制裁措施可能会日益升级。特朗普政府可以强调这一措施为一石二鸟之计——对朝鲜的不妥协做出回应,同时强硬对待中国。


需谨慎行事

 最后,由于北京方面对一系列问题的轻重缓急的处理执意坚持自己的主张,特朗普政府面临着美国人所熟悉的挫折。往届政府都曾因北京在所谓的共同优选项上的有限合作而受挫。面对相似境遇,往届政府基本不会选择有损于更广泛的经济关系的粗线条的惩罚措施。这样的谨慎考虑是基于多方面的原因:中国市场对美国出口行业的重要性,美国对华杠杆的有限性,全球对贸易保护主义的广泛警惕,经济关系对双边关系的传统稳定作用。虽然商界有很多人支持抵制不公平中国贸易行为,但并非所有的美国出口产业能够从中获益,一些甚至有可能因中国报复而遭殃。
  此外,美国正在考虑的单边措施是否会真正引导北京做出美国所乐见的经济政策改变,这本身还是个问题。北京更可能对多边压力做出积极响应。比如说,跨太平洋伙伴关系协议会将中国排除在一个大型开放市场之外,迫使中国认可在外来投资、服务贸易、知识产权保护上的相关规定。采取单边措施或许会对美国利益带来广泛的直接影响,但考虑到其中的利害关系,并为确保任何行动对美国经济带来的利大于弊,特朗普政府应该谨慎而行。
发布时间:2017年09月28日 来源时间:2017年08月10日
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